Sentencia nº 2007-0751 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 22 de Junio de 2011
| Número de sentencia | 2007-0751 |
| Número de expediente | 2007-0751 |
| Fecha | 22 Junio 2011 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCION TERCERA
SUB SECCION B
Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil once (2011)
MAGISTRADO: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Expediente:
2007-0751
Demandante: Los miembros del consorcio ICAGEL Limitada
Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS-
CONTRACTUAL
Agotado el iter procesal, sin que se observe causal de nulidad que invalide las actuaciones hasta la fecha surtidas, se procede a dictar sentencia dentro de la acción contractual iniciada por los integrantes del consorcio ICAGEL Limitada en contra del Instituto Nacional de Vías INVIAS-.
1.1. LA DEMANDA
El 19 de diciembre de 2007 (fl. 11, c. principal), los miembros del consorcio accionante presentaron demanda en contra del Instituto Nacional de Vías INVIAS- (fls. 1 a 11, c. principal).
Las pretensiones
Las pretensiones de la demandante son las siguientes (fls. 2 y 3, c. principal):
Que es nulo el artículo primero (1) de la Resolución No. 05961 de 2007, proferida por el señor S. General Técnico del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS-, el día 03 de Diciembre de 2007 por medio de la cual se adjudica el Módulo 3 y se declaran desiertos los módulos 1, 2, 4 y 5 de la Licitación Pública No. SRN
085
2007, cuyo objeto es la rehabilitación y conservación de puentes grupo 12.
Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condena a LA NACIÓN
MINISTERIO DE TRANSPORTE
INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS), a reconocer y pagar a las personas jurídicas que conforman el denominado CONSORCIO ICAGEL LIMITADA, los perjuicios y daños de carácter material sufridos por la demandante como consecuencia de los (sic) expedición del acto administrativo demandado y de acuerdo con lo que resulte probado en el proceso.
A la sentencia se le dará cumplimiento en los términos establecidos en el artículo 176 y ss del C.C.A.
1.1.2. Los hechos
La base fáctica de las peticiones es la siguiente (fls. 3 y 4, c. principal):
1.1.2.1. El 3 de agosto de 2007, mediante resolución 03562, el Instituto Nacional de Vías ordenó la apertura de la licitación pública SRN 085, cuyo objeto consistía en la rehabilitación y conservación de puentes, grupo 12.
1.1.2.2. A lo largo del proceso se hicieron 7 adendas.
1.1.2.3. El 28 de septiembre de 2007 se cerró la licitación con la presentación de 19 propuestas, entre ellos, la de los accionantes.
1.1.2.4. El 19 y 25 de octubre de 2007 fue publicado el informe de evaluación de las propuestas.
1.1.2.5. El 8 de noviembre de 2007, el INVIAS presentó el orden de elegibilidad, en el cual el consorcio conformado por los accionantes ocupó el segundo lugar.
1.1.2.6. En la misma fecha, los accionantes advirtieron al INVIAS que el proponente que ocupaba el primer lugar había inobservado la prohibición contenida en el numeral 3.8.2. del pliego de condiciones, que imponía la obligación a los proponentes de presentar el formulario No. 4, sin que el mismo, so pena de rechazo, se pudiera adicionar, modificar, suprimir o, en todo caso, alterar sus unidades, cantidades e ítems, ni el valor correspondiente a obras complementarias ni el valor global de los ítems.
1.1.2.7. A pesar de que los accionantes y otros proponentes cumplían con los requisitos del pliego de condiciones, como el mencionado anteriormente, la entidad en una interpretación arbitraria decidió declarar desierto el proceso.
1.1.3. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
La demandante como fundamento de la nulidad deprecada (fls. 4 a 10, c. principal), sostuvo que la entidad demandada sustentó su decisión en la supuesta ambigüedad de los pliegos de condiciones de permitir las modificaciones al formulario No. 4, mediante la Adenda 2, con lo cual se presentaron ofrecimientos que no se podían comparar, lo cual dista de la realidad, toda vez que dicha Adenda nunca modificó el pliego de condiciones en su numeral 3.8.2., razón por la cual resulta falsamente motivado el acto administrativo en cuestión.
1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El INVIAS, contestó la demanda (fls. 20 a 34, c. principal), en el sentido de afirmar que en si bien en el numeral 3.8.2 del pliego de condiciones se consignó que no se podía modificar, sin embargo, en el formulario No. 4 que hacía parte de la Adenda 2 del 3 de septiembre de 2007, se mantuvo dicha condición pero no se dijo lo mismo sobre el ítem relativo al control de tránsito y señalización, motivo por el cual se presentaron propuestas que eran imposibles de comparación y, por lo tanto, estuvo justificada la declaratoria de desierta.
Propuso como excepciones: (i) la falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto quien presentó la demanda fue el consorcio ICAGEL quien no es persona jurídica y, por tanto, no puede demandar directamente sino sus integrantes: (ii) ineptitud de la demanda, toda vez que el poder lo presentó el representante legal del consorcio, quien, como ya se dijo, no puede comparecer al presente proceso.
1.3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Los alegatos presentados por la entidad demandada contienen argumentos similares a los expuestos en la contestación de la demanda (fls. 69 a 74, c. principal).
El Ministerio Público y la parte actora guardaron silencio (fl. 75, c. principal).
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C O N S I D E R A C I O N E S:
2.1. PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA ACCIÓN
Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta importante pronunciarse sobre la jurisdicción, la competencia de este Tribunal, la procedencia de la acción, la legitimación en la causa y la caducidad de la acción.
2.1.1. La jurisdicción, competencia y procedencia de la acción
Sobre la acción procedente es preciso indicar que el Consejo de Estado ha considerado que el acto administrativo de declaratoria de desierta de una licitación pública es un acto contractual y, por lo tanto, la acción conducente es la contractual . Por lo tanto, si bien en la demanda se invocó la acción de nulidad y restablecimiento, lo cierto es que dado que se tramitan por el mismo procedimiento, el ordinario, la Sala oficiosamente readecuará la acción a la explicada como procedente, en aras a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia.
De otro lado, en cuanto a la jurisdicción competente es preciso señalar que el INVIAS es una entidad estatal, en la medida que se trata de un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, según el artículo 52 del decreto 2171 de 1992, por lo que sus controversias están sometidas a lo dispuesto por el estatuto general de contratación, motivo por el cual en los términos del artículo 75 de dicho ordenamiento es esta jurisdicción a quien le corresponde conocer sobre las controversias derivadas de esas controversias, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006.
La competencia para conocer del presente asunto en primera instancia, radica en cabeza de esta Corporación, por cuanto el acto administrativo se expidió en Bogotá (fl. 27, c. 2) y por el monto de la cuantía del proceso (fl. 11, c. principal).
2.1.2. Legitimación en la causa
Las partes se encuentran legitimadas. Los demandantes demostraron el interés que les asiste para demandar el acto administrativo de declaratoria de desierta, en la medida que fueron uno de los afectados con dicha decisión en su calidad de oferentes (fl. 11, c. 2); y la entidad demandada, en tanto fue quien produjo el acto administrativo atacado (fls. 11 a 27, c. 2).
2.1.3. Caducidad de la acción
Teniendo en claro que la acción procedente es la contractual, toda vez que se pretende la nulidad de un acto administrativo proferido dentro de la actividad contractual, la regla aplicable para computar la caducidad es la contenida en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que prescribe que la caducidad de la acción contractual será de dos (2) años contados a partir de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento
En ese orden, como el acto administrativo demandado quedó ejecutoriado el 17 de diciembre de 2007 (fl. 29, c. 2) y la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2007 (fl. 11, c. principal), es claro que la acción fue presentada en término.
2.2. EXCEPCIONES
La demandada propuso como excepciones: (i) la falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto quien presentó la demanda fue el consorcio ICAGEL quien no es persona jurídica y, por tanto, no puede demandar directamente sino sus integrantes: (ii) ineptitud de la demanda, toda vez que el poder lo presentó el representante legal del consorcio, quien, como ya se dijo, no puede comparecer al presente proceso.
Al respecto, es preciso indicar que quien otorgó poder para demandar judicialmente fue el señor E.G.A., en su condición de representante legal del consorcio ICAGEL Limitada, tal como se aprecia en el texto del mandato (fl. 1, c. principal).
En ese orden, debe indicarse que los consorcios a los cuales refiere la Ley 80 de 1993, artículo 7, figura utilizada por los actores para comparecer al proceso de selección cuestionado (fls. 4 y 5, c. 2), carecen de personería jurídica, como sucede igualmente con las uniones temporales, y por lo tanto, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia nacional, en forma reiterada, les está vedada la posibilidad de comparecer directamente dentro de un proceso judicial y, además, dentro de las facultades otorgadas al representante legal del consorcio no estaba la de representarlo judicialmente.
En efecto, la carta de formación del consorcio señaló: El representante del Consorcio es EDUARDO GARZON (sic) ALARCON (sic), identificado con C.C. No. 14.218.841 de Ibagué, quien está expresamente facultado para firmar, presentar la...
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