Sentencia de Tutela nº 769/04 de Corte Constitucional, 12 de Agosto de 2004

- La accionante, por intermedio de apoderado, interpuso tutela contra el Instituto de Seguros Sociales y la empresa de obras Sanitarias ''Empomarta S.A. en Liquidación'' de S.M..

- Afirma la accionante que la empresa de obras sanitarias de S.M., por medio de Resolución Nº 0002 de noviembre de 13 de 2003, le reconoció la pensión de sobreviviente, en virtud del fallecimiento de su esposo.

- En la misma Resolución se dispuso que el pago de las mesadas adeudadas al esposo, se le cancelaran a la accionante, con base en lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

- Afirma la señora N. que por disposición del Gobierno Nacional, el pago de las pensiones de jubilación de las empresas públicas fue asumido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien deberá realizar los giros al Instituto de Seguros Sociales para que en éste caso, sea el Instituto quien le cancele a los pensionados de la Empresa Empomarta S.A., en liquidación, su pensión.

- En la Resolución 0002 de 2003 en su artículo 3º, se dispuso que al Instituto de Seguros Sociales de S.M. se le haría llegar copia de dicha resolución, con el fin de que se le cancelara la pensión de sustitución a la accionante.

- La accionante en virtud de que no le pagaron las mesadas pensionales atrasadas y reconocidas en la Resolución Nº 0002 de 2003 por parte de las entidades demandadas, considera que se le están vulnerando los derechos fundamentales de petición, pago oportuno de mesadas pensionales, igualdad y debido proceso.

- Solicita la accionante que se incluya en nómina y, en consecuencia, se ordene en el menor tiempo posible el pago de las sumas adeudas de las mesadas pensionales atrasadas y las futuras, reconocidas por resolución por parte de la entidad demandada.

La Gerente de la empresa de obras sanitarias de S.M. S.A. ''Empomarta S.A. en Liquidación'' el 18 de diciembre de 2003, informó al J. Tercero Penal del Circuito de S.M. que de conformidad con lo establecido por el artículo 149 de la Ley 100 de 1993, no le corresponde cubrir el pago pensional que alega la accionante, pero que si intervino en la expendición del acto administrativo por el cual se reconoce el derecho pensional que derive de los antiguos empleados de Empomarta S. A, en liquidación.

2. en lo anterior, la entidad, previo estudio y trámite pensional, emitió el reconocimiento pensional por sustitución a favor de la accionante, mediante la Resolución Nº 0002 de noviembre 13 de 2003, en calidad de cónyuge supérstite del pensionado fallecido y reconoce, incluso el derecho a recibir el pago de las mesadas atrasadas que le hubiese quedado a deber el Instituto de Seguros Sociales al señor M.L..

Afirma la Gerente que no es cierto que se esté negando el pago a favor de la tutelante, por el contrario, ya fue ordenado por esta entidad y quien lo debe asumir es el Instituto de Seguros Sociales de acuerdo con el artículo 149 de la Ley 100 de 1993.

Agrega que copia de la Resolución Nº 0002 de 13 de noviembre de 2003 fue remitida al Instituto de Seguros Sociales, mediante oficio de fecha 26 de noviembre de 2003, para que esta entidad le realizará la inclusión en nómina.

Por lo anterior, solicita la Gerente que el J. se abstenga de conceder la presente tutela contra la entidad que representa.

El J. Tercero Penal del Circuito de S.M., mediante oficio Nº 1737 con fecha de 15 de diciembre de 2003, notificó al Instituto de Seguros Sociales, Sección Pensiones, Seccional del Atlántico, de la tutela interpuesta por la señora N.G..

En el oficio se le pide al Instituto de Seguros Sociales que informe acerca de los hechos de la presente tutela e informe los motivos que ha tenido para la negativa en el pago de las mesadas pensionales atrasadas a la accionante.

Dentro del expediente no reposa prueba alguna de que se le haya dado contestación por parte del Instituto de Seguros Sociales de S.M. al Juzgado Tercero Penal del Circuito de la misma ciudad.

- Resolución Nº 179 de junio 30 de 1984, por medio de la cual se reconoce la pensión de jubilación al señor M.S.M.L..

- Solicitud por parte de la accionante a la empresa Empomarta S.A. en Liquidación, de la pensión de sustitución el 20 de junio de 2003.

- Resolución Nº 0002 de 13 de noviembre de 2003 de la empresa de obras Sanitarias de S.M. S. A. Empomarta S.A. en Liquidación, por medio de la cual se reconoce la pensión vitalicia de jubilación por sustitución o de sobrevivientes a la señora M. delR.N.G..

- Acta de notificación de la Resolución Nº 0002 de 13 de noviembre de 2003 a la accionante.

- Carta de la Empresa Empomarta S.A., en Liquidación, de 26 de noviembre de 2003 dirigida a la oficina de Historia Laboral del ISS y nómina de pensión; la Gerente de Empomarta informa que traslada copia de la Resolución Nº 0002 de 2003, emanada de esa entidad, para la inclusión en nómina de la señora M. delR.N.G., en su condición de pensionada sustituta del señor M.S.M.L..

- Declaración de tutela que rindió la señora N.G. ante el Juzgado Tercero Penal del Circuito de S.M., el 18 de diciembre de 2003. La accionante manifestó a las preguntas lo siguiente: ''Yo soy ama de casa, en el hogar yo dependía de mi esposo.'' ''Al día de hoy voy a completar 6 mesadas atrasadas, más las primas'' ''Yo la presenté porque debido a la situación que tengo de deudas desde que falleció mi esposo, el Instituto de Seguros Sociales, no me ha pagado nada, ni el Fondo Mortuorio, me dicen que venga en un mes más y no me salen con nada; que vuelva a ver si el otro mes he salido en nómina, me tiene en una burla. Yo he presentado todos mis documentos en regla, tengo constancia de ello, presenté además un derecho de petición y no he recibido respuesta alguna. Yo no entiendo por qué me pasa esto, ya que existe el acto administrativo donde me reconocen la sustitución pensional a que tengo derecho por ser la viuda sobreviviente, entonces no sé porque no me consignan las mesadas.'' ''La última vez que fui, en EMPOMARTA, me dijeron que ellos no habían enviado esos documentos porque no había plata en la caja menor, que apenas en esa semana lo habían hecho.''

El Juzgado Tercero Penal del Circuito de S.M. el 16 de enero de 2004 decidió declarar improcedente la tutela para el pago de las mesadas pensionales pretendidas y negar por la falta de objeto la protección del derecho de petición de la accionante puesto que no constaba prueba de que ésta lo presentó ante la entidad accionada.

Afirma el J., que a la accionante le correspondía acreditar cuáles eran las condiciones que afectaban concretamente su mínimo vital, pues no basta la carga de la afirmación de su insolvencia económica, sino que debió acreditar las obligaciones contraídas que no puede sufragar y la relación causal de que la precaria situación económica es producto de la omisión de los Seguros Sociales o Empomarta S.A. en cancelarle las mesadas pensionales, circunstancias que no acreditó, por lo que no tendría el J. la certeza de la necesidad de la decisión del amparo en el caso de la accionante.

En cuanto al derecho de igualdad, consideró el juez que no se vulneró, porque no existe un punto de referencia que permita valorar si existe una discriminación injustificada e irrazonable, que además debe ir acompañada de las pruebas donde conste la afectación al mínimo vital.

1. Competencia.

Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

TEMA JURIDICO

En el presente caso la S. analizará si a la accionante se le vulneraron los derechos de petición y al mínimo vital (pago oportuno de las mesadas pensionales) por parte de el Instituto de Seguros Sociales de S.M. y la empresa de obras Sanitarias de S.M., EMPOMARTA S.A. al no cancelarle las respectivas mesadas de sustitución que por medio de resolución fueron autorizadas.

1. Derecho a la Seguridad Social en materia pensional

   Esta Corporación a través de diferentes pronunciamientos ha señalado las premisas que deben ser valoradas por parte del juez para determinar la viabilidad del amparo constitucional en el tema de pensiones. En uno de sus pronunciamientos señaló que :

   ''

   1. El derecho a la seguridad social, que puede hacerse efectivo a través del pago oportuno de las mesadas pensionales, adquiere el rango de fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado. Sentencias T-147 y T-156 de 1995, T-554 de 1998, T-658 de 1998, SU-430 de 1998; SU-995/99 y T-140/00.

   2. Por regla general, el pago oportuno de las mesadas pensionales debe reclamarse a través del proceso ejecutivo laboral. Sin embargo, en casos excepcionales, procede la acción de tutela para proteger el mínimo vital del pensionado. Sentencias T-01 de 1997, T-118 de 1997, T-544 de 1998, T-387 de 1999, T-325 de 1999, T-308 de 1999.

   3. El concepto de mínimo vital o ''mínimo de condiciones decorosas de vida'' Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. M.P.C.G.D. deriva del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad de los trabajadores y de los pensionados. Sentencias T-011 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de 1998 y T-365 de 1999, entre muchas otras.

   4. La valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación objetiva, sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las sumas adeudadas o a ''una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo'' Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. M.P.C.G.D.. De ahí pues que la jurisprudencia ha considerado que son factores importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional. Sentencias SU-995 de 1999 y T-011 de 1998.

   5. La cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales ''hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen''. De ahí pues que le corresponde a ''la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción'' Corte Constitucional. Sentencia T-259 de 1999. M.P.A.B.S... Sentencias T-308 de 1999, T-259 de 1999 y T-554 de 1998.

   6. El mínimo vital de los pensionados ''no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las mesadas pensionales sino, también, por el retraso injustificado en la cancelación de las mismas'' Corte Constitucional. Sentencia SU-090 de 2000.M.P.E.C.M.. Por consiguiente, a través de la acción de tutela, la orden judicial que protege el derecho al pago oportuno de la mesada pensional puede ser de dos formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) o la cancelación de las mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el pasado). Sentencias T-299 de 1997, T-788 de 1998 y T-014 de 1999.

   7. La crisis económica o presupuestal por la que pueda estar atravesando el empleador o la entidad responsable del pago de la pensión, no la exime de la obligación de pagar oportunamente la mesada pensional. Sentencias T-387 de 1999.

   8. Los intereses moratorios de las acreencias laborales no pueden ser cobrados a través de la acción de tutela, como quiera que es un asunto que involucra aspectos eminentemente legales, como son la valoración y liquidación de intereses. Sentencias T-435 de 1998 y T-323 de 1996.

   9. La acción de tutela sólo ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e indiscutibles, pues aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido expresamente reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral. Sentencias T-637 de 1997 y T-135 de 1993.

   La razón de ser de esta precisión, es que la tutela resulta un mecanismo claramente subsidiario frente a otros medios de defensa judiciales destinados específicamente a definir la titularidad de derechos en virtud de la competencia constitucional y legal, que les ha sido atribuida.'' Sentencia T-415/04. M.P.M.G.M.C..

2. Procedencia de la tutela

   La Corte Constitucional ha indicado en numerosas decisiones que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr el pago de acreencias de carácter laboral, pues para su reclamación la justicia ha previsto otros mecanismos de defensa judicial. Sin embargo, sólo en circunstancias excepcionales, la acción de tutela será procedente para el efectivo cobro de acreencias pensionales, cuando quienes se encuentren afectados con el no pago de las mismas vean vulneradas sus condiciones mínimas de vida digna, particularmente cuando su pensión y el pago puntual y completo de la misma, se constituye en la única fuente de manutención de su núcleo familiar; y además, cuando las vías de defensa judicial resultan ineficaces. Sentencia T-063 de 1995, M.P.J.G.H.G..

   Por lo anterior, es que esta Corporación ha considerado que el pago oportuno de las mesadas pensionales garantiza el disfrute del mínimo vital, definido este concepto como aquellos medios absolutamente indispensables para cubrir no solamente las necesidades primarias de alimentación y vestuario, sino lo referente a la salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, como factores insustituibles para preservar las condiciones mínimas para llevar una vida en condiciones dignas y justas.

   La Corte ha considerado que, en el caso de las personas de la tercera edad, quienes se encuentran fuera del mercado laboral, con una mínima posibilidad de generarse una fuente alterna de recursos económicos que les permita satisfacer su mínimo vital, Sentencia T-299 de 1997, MP. E.C.M.. éstas ven en su pensión su única fuente real de ingresos económicos.

3. Presunción de vulneración del mínimo vital por incumplimiento prolongado en el pago de mesadas pensionales.

   La doctrina constitucional, a través de múltiples decisiones, establece una presunción de vulneración del mínimo vital en aquellos casos donde la falta de pago de la mesada pensional se extiende en el tiempo, con base en el argumento según el cual, al ser usualmente la pensión el único ingreso del jubilado, la ausencia prolongada de la prestación lleva indefectiblemente a la precariedad de los recursos destinados a la cobertura de sus necesidades básicas Sobre el punto indicó la Corte: ''El cese de pagos salariales y pensionales, prolongado o indefinido en el tiempo, hace presumir la vulneración del mínimo vital tanto del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen, hecho que justifica la procedencia de la acción de tutela, a efectos de ordenar al empleador o la entidad encargada del pago de mesadas pensionales, el restablecimiento o reanudación de los pagos (sentencia T-259 de 1999). En tratándose del pago de pensiones, ha de presumirse que su pago está afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción.'' (N. dentro del texto). Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-308/99 M.P.A.B.S.. La presente presunción se reitera, entre otros muchos fallos, en T-1332/01 M.P.J.A.R., T-1142/01 M.P.M.J.C.E. y T-1099/01 M.P.E.M.L.. .

   Así, cuando el afectado se ha visto privado del ingreso durante un periodo considerable, el juez de tutela estará facultado para usar dicha presunción, que, a su vez, sólo podrá ser desvirtuada por la persona natural o jurídica titular del suministro de la prestación. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que el funcionario judicial, en ejercicio de las amplias potestades en materia probatoria de que se encuentra investido durante el trámite del amparo constitucional, decrete y practique los medios de prueba que estime necesarios para verificar la vulneración de derechos fundamentales.

4. Inclusión en nómina

   En un caso similar al planteado, la Corte señalo lo siguiente sobre la procedencia de la acción de tutela para incluir en la nómina Sobre el tema se pueden consultar las siguientes Sentencias T-109/04 M.P.A.B.C., T-267/04 M.P.A.T.G., T-401/04 M.P.R.E.G. a los pensionados a quienes se les ha reconocido su pensión:

   "b) ¿Cuándo procede la acción de tutela para la inclusión en nómina del pensionado?

   "También, ha dicho que es procedente la tutela para la inclusión en nómina de pensionados, cuando la entidad ha omitido hacerlo, a pesar de que ha reconocido el derecho al administrado. En las sentencias T-135 de 1993 y T-209 de 1995, ambas del doctor A.M.C., y T-333 de 1997, M.P., doctor J.G.H.G., la Corte tuteló los derechos de los demandantes, pues, estaba demostrado que se comprometía el mínimo vital con esta omisión. Además, se trataba, en uno de los casos, de una persona disminuida física, y, en los otros dos, eran personas de la tercera edad. En la sentencia T-333, la Corte concedió la tutela como mecanismo transitorio.

   "Se recordó, así mismo, la jurisprudencia de la Corte en el sentido de que si bajo determinadas circunstancias, que deben estar probadas, se encuentra de por medio el mínimo vital del solicitante, caso en el cual la omisión puede poner en peligro otros derechos y principios fundamentales, como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad, puede ser procedente la tutela (sentencia T-426 de 1992).

   "Finalmente, en los casos que se mencionan, los actos de reconocimiento de derechos pensionales, habían sido proferidos por la misma entidad que tenía la obligación de pagarlos, y estaban ejecutoriados, es decir, no existía controversia sobre ellos.'' Sentencia T-204 de 1999, M.P.A.B.S.. (subrayas fuera de texto)

La señora N.G., de 52 años de edad, interpuso acción de tutela al considerar que la empresa Empomarta S. A. en Liquidación y el Instituto de Seguros Sociales de S.M. le vulneraron sus derechos al pago oportuno de las mesadas pensionales, igualdad, debido proceso y petición. Como consecuencia de lo anterior, la accionante señala que ha recurrido a créditos y a pago de intereses sobre los mismos, para lograr su subsistencia, ya que no tiene otros recursos económicos, por cuanto, era su esposo el que llevaba el sustento a su hogar.

La afirmación de la vulneración del mínimo vital no fue desvirtuada por la accionada. Además la falta de pago prolongado hace presumir la afectación de este derecho fundamental.

Dentro de las pruebas allegadas al expediente, se encuentra la copia de la Resolución Nº 179 de 30 de junio de 1984, por la cual le fue reconocida la pensión de jubilación al señor M.L., como también la copia de la Resolución Nº 0002 de 13 de noviembre de 2003 reconociendo la pensión de sustitución a la señora N.G..

La Resolución que reconoce la pensión de sustitución de la accionante en la parte resolutiva señaló: ''Artículo Primero: Reconocer, como en efecto se hace, pensión de jubilación por sustitución o de sobrevivientes, a favor de la señora M.D.R.N.G., ... en condición de cónyuge supérstite del pensionado fallecido, M.S.M.L. ..., con igual asignación mensual a la que venía percibiendo el causante.

PARÁGRAFO UNICO. El pago del reconocimiento pensional contenido en este artículo se encuentra sujeto a lo establecido en el artículo 149 de la ley 100 de 1993, tal cual venía pagándosele al pensionado fallecido.

ARTÍCULO SEGUNDO. Reconócese la sustitución pensional a favor de la señora M.D.R.N.G., ..., también de las mesadas atrasadas que le hayan quedado adeudadas al pensionado fallecido M.S.M.L. ..., en virtud de lo cual podrá recibir el pago de dichos conceptos.

ARTICULO TERCERO. Copia de la presente Resolución se hará llegar, mediante oficio, al Instituto de Seguros Sociales para los fines legales.''

En la contestación al Juzgado Tercero Penal del Circuito de S.M., la empresa Empomarta S.A. en Liquidación, señaló que quien tiene la obligación de cancelar las mesadas pensionales a la accionante es el Instituto de Seguros Sociales de acuerdo con el artículo 149 de la Ley 100 de 1993. Afirma la empresa, que se le remitió la documentación pertinente al Instituto de Seguros Sociales para que realizará el trámite necesario para la inclusión en nómina de la accionante el 13 de noviembre de 2003.

El Instituto de Seguros Sociales de S.M. fue vinculado al proceso por el J. de instancia el 19 de diciembre de 2003. Sin embargo, no obra prueba en el expediente de que se hubiera allegado respuesta alguna.

Por lo expuesto, encuentra esta S. razones suficientes para revocar el fallo de instancia y en su lugar conceder la protección de los derechos fundamentales vulnerados al pago oportuno de la pensión de sustitución, petición y debido proceso a la señora M. delR.N.G.. En consecuencia esta S. dará la orden para que la accionante sea incluida en la nómina del Instituto de Seguros Sociales de S.M..

Sin embargo, la orden de tutela se circunscribirá al pago de la pensión de sustitución reconocida mediante Resolución Nº 0002 de 2003 mas no de las mesadas atrasadas, considerando que, de acuerdo a la doctrina constitucional, estas prestaciones deben reclamarse a través de la acción ejecutiva ante la jurisdicción laboral, comprendiéndose sólo dos excepciones (avanzada edad del accionante o grave estado de salud que le impidan hacer uso del medio judicial ordinario) Al respecto esta Corporación señaló: ''...En jurisprudencia reiterada, la Corte ha señalado que para lograr el pago de mesadas pensionales atrasadas, están las acciones judiciales correspondientes. Concretamente, resulta un mecanismo adecuado, en la mayoría de los casos, el acudir al procedimiento ejecutivo laboral, procedimiento rápido y apropiado para la finalidad patrimonial perseguida. En este sentido, las sentencias: T-001 de 1997 ; T-106 y T- 308 de 1999 ; y T-544 de 1998, T-500 y T-323 de 1996 ; T-160 de 1997, entre otras, han desarrollado este tema. Sin embargo, excepcionalmente, es procedente ordenar el pago de mesadas atrasadas a través de la acción de tutela, como efectivamente ocurrió en algunas de las sentencias en las que se apoyó el a quo para conceder el amparo, que ahora es objeto de revisión. Se trata de las sentencias T-528 de 1995 y T-147 de 1995. En estos casos, las razones que llevaron a la Corte a conceder la protección en relación con las mesadas atrasadas, se encontraba en la avanzada edad de los demandantes, en ambos casos tenían más de 80 años, y, en el hecho de que llevaran varios años pidiendo ante la autoridad responsable del pago, la cancelación de sus pensiones reconocidas pero no pagadas. También, en los casos de las sentencias T- 330 y T-357, ambas de 1998, la Corte concedió el amparo, ordenando el pago, pero por razones especiales : en el primero, para no someter a la actora a un nuevo proceso judicial, que anteriormente había sido resuelto a su favor, pero que, por una controversia interna entre los responsables del pago de la pensión, controversia de la cual era ajena, hacía procedente la protección pedida. En la segunda tutela, la situación correspondía a una persona que había sufrido una trombosis, y estaba demostrada la afectación del mínimo vital por el incumplimiento del pago atrasado.

Este recuento conduce a señalar que cuando el juez de tutela decide otorgar la protección, para el pago de mesadas atrasadas, ha realizado el correspondiente examen constitucional, mediante el que determine en el caso concreto, si se están afectando derechos fundamentales o no, y si en el proceso ejecutivo laboral, atendiendo las circunstancias personales y particulares del solicitante..." Cfr. T-387/99 M.P.A.B.S.. En el mismo sentido: T-267/04 M.P.Á.T.G., T-681/99 M.P.C.G.D. y T-617/99 M.P.Á.T.G., circunstancias no probadas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución