Sentencia de Tutela nº 297/97 de Corte Constitucional, 17 de Junio de 1997

1. Hechos.

   1.1. El Ministerio de Comercio Exterior, en ejercicio de las facultades previstas en el decreto 1552 de 1992, autorizó el funcionamiento de una Zona Franca Transitoria en el Centro de Exposiciones y Convenciones de la ciudad Medellín, para permitir la celebración de la Feria Internacional MATEXCO/94, durante los días comprendidos entre el 6 y el 13 de junio de 1994.

   1.2. La Compañía BRITEX LTDA. participó en el evento con la exhibición de varios equipos que importó de Alemania y Estados Unidos a la Zona Franca, según las guías aéreas números 447861 y 852066, bienes que luego de concluida la feria debería reembarcar a los países de origen.

   1.3. Las autoridades de la aduana de Medellín ordenaron a la firma importadora que presentara una garantía para asegurar la reexportación de las mercancías, con fundamento en el artículo 181 del decreto 2666 de 1984.

   1.4. Concluida la Feria la firma demandante reembarcó las mercancías, según se establece con las guías aéreas números 102792 y 102799 y con las declaraciones de exportación números 8469 del 16 de agosto de 1994 y 9001 del 29 de agosto del mismo año.

   1.5. No obstante que las mercancías llegaron a su destino dentro de los cinco meses siguientes a la autorización de reembarque, como se acreditó con las certificaciones expedidas por las firmas Und Handelskammer Nordschwarzwald y Conitex Usa Inc., la Jefe de la División Operativa de la Administración Local de Impuestos y Aduanas de Medellín, mediante resoluciones 002 y 003 del 16 de marzo de 1995, declaró el incumplimiento de la obligación asegurada y ordenó hacer efectiva las pólizas que se constituyeron para garantizar el reembarque en cuestión, bajo el argumento de que la referidas pruebas de la llegada de las mercancías a territorio extranjero no se presentaron oportunamente.

   1.6. Contra las referidas decisiones se interpuso el recurso de reposición que resolvió negativamente la funcionaria L.A.G.A., en su condición de Jefe de la División Operativa de la DIAN en Medellín y luego la misma resolvió también negativamente la apelación subsidiaria, pero ahora en su condición de Directora de la citada administración.

   1.7. Considera la firma demandante que se excedió la DIAN de Medellín al exigir la constitución de una garantía para asegurar la presentación de la prueba que acreditara el reenvío de las mercancías al exterior, "cuando lo cierto es que a la luz de la normas que regulan el funcionamiento de las zonas francas en nuestro país, incluidas las transitorias, no es obligatorio o necesario la constitución de ninguna garantía para acreditar la llegada a territorio extranjero de las mercancías que hubieran almacenado o exhibido en ellas".

   1.8. De igual modo considera la sociedad actora que "en la medida que la misma funcionaria falló los recursos de reposición y apelación", es indudable que en esas condiciones se violó el debido proceso y la garantía de imparcialidad que consagra el artículo 30 del C.C.A.

2. Pretensiones.

   El apoderado de la sociedad demandante solicita, "tutelar el derecho constitucional del debido proceso, como los de defensa y contradicción que de él se desprenden, que en su condición de fundamentales se le violaron por una vía de hecho a la compañía BRITEX LTDA., ordenando para ello que en un plazo prudencial pero perentorio, las autoridades de la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, reexaminen a la luz de las normas que regulan el funcionamiento de las Zonas Francas en nuestro país, en especial al amparo del concepto 061 del 12 de abril de 1995 proferido por la Subdirección Jurídica de la DIAN, cuya obligatoriedad ya se precisó con anterioridad, las decisiones que se adoptaron para ordenar la efectividad de la garantía en cuestión, mediante las resoluciones 005 y 006 del 9 de julio de 1996, especialmente cuando los Recursos de Apelación se fallaron por la misma funcionaria que había decidido con anterioridad los Recursos de Reposición".

2.1. Primera instancia.

El Tribunal Superior de Medellín -S. de Decisión Penal- en fallo del 25 de noviembre de 1996 negó la tutela incoada por la sociedad actora, con fundamento en las siguientes consideraciones:

- Una sola causa permite establecer la violación del derecho de defensa que se concreta en el hecho de que las resoluciones 005 y 006, fueron resueltas y luego confirmadas en apelación por la misma funcionaria, L.A.G.A., porque de acuerdo con el artículo 142 del C. del P.C., una de las causales de recusación que trae la norma, es la de "haber conocido del proceso en instancia anterior". Por ser un principio universal, una decisión adoptada por una misma persona en ambas instancias generaría su nulidad.

- Con todo se considera que ese asunto es intranscendente, "porque si bien el representante de la B.L.. interpuso los recursos de reposición y apelación, con los cuales agotó la vía gubernativa, no acudió a la jurisdicción contencioso administrativa ante el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de los cuatro meses que tiene el afectado para proponer la nulidad del acto administrativo cuestionado...".

- Con lo anterior se establece que la compañía se despreocupó de usar los recursos ordinarios para defender sus derechos, de manera que la tutela se torna improcedente en virtud de que el afectado disponía de otros medios de defensa judicial.

- Como mecanismo transitorio tampoco es procedente, "por cuanto la B.L.. no es víctima de perjuicio irremediable, pues con la decisión apenas se hace efectiva la garantía prestada lo cual no implica una nueva erogación mientras se acude a la vía contenciosa administrativa".

2.2. Segunda instancia.

La Corte Suprema de Justicia -S. de Casación Penal- mediante sentencia del 23 de enero de 1997 confirmó el fallo de primera instancia, para lo cual tuvo en cuenta las siguientes consideraciones:

- En su impugnación el apoderado de la Firma solicitó que se ordenara a la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín inaplicar temporalmente las resoluciones que afectan a su poderdante -pretensión diferente a la reclamada con la demanda- que también se resuelve por el procedimiento ordinario en los términos del artículo 152 del C.C.A. sobre suspensión provisional, lo cual significa que la tutela no es el medio adecuado para hacer valer esa prerrogativa.

- Tampoco es procedente la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, porque en este caso el perjuicio es el resultado de la inactividad del apoderado que omitió la solicitud oportuna de la suspensión, "pues en tal evento se estaría convirtiendo la tutela en mecanismo sustitutivo de las vías ordinarias y no en medio excepcional de protección de los derechos fundamentales que es su único fin".

- Tampoco es viable la tutela propuesta, así el artículo 8 del decreto 2591/91 autorice el ejercicio simultáneo de la acción de nulidad y la de tutela como mecanismo transitorio, porque, además de lo señalado, "la consagración de esta figura no puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión provisional de aquellos (los actos administrativos), dentro del trámite propio de las acciones de tutela. Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto la disposición constitucional expresamente reserva la atribución a la contenciosa administrativa -art. 238" (Sentencia T-203/93).

- Finalmente, el ejercicio por parte del Estado de acciones coactivas destinadas al recaudo de garantías otorgadas no constituye un daño "irreparable" si se tiene en cuenta que de prosperar la demanda contenciosa, el restablecimiento del derecho conlleva la posibilidad de una adecuada reparación del perjuicio irrogado.

1. El problema jurídico planteado.

   La sociedad actora reclama como mecanismo transitorio la protección del derecho al debido proceso, porque a través de una misma funcionaria se resolvieron, por la Dirección de Impuestos de Medellín, los recursos de reposición y apelación interpuestos contra los actos administrativos que ordenaron hacer efectivas las pólizas de garantía otorgadas por B.L.. para asegurar el reembarque de las mercancías importadas a los países de origen, aparte de haberse incurrido en una vía de hecho por dicha Dirección al disponer la Constitución de las referidas garantías, cuando la ley no las exige en trantándose de Zonas Francas.

   En el proceso obra el concepto emitido por la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en relación con el régimen de importaciones a las Zonas Francas, el cual en la parte pertinente expresa:

   "Ahora bien, para efectos de la entrada y salida de las mercancías hacia y desde Zona Franca, deben diferenciarse para la consulta objeto de estudio dos situaciones:

   En primer lugar, cuando las operaciones se efectúan desde Zona Franca con destino al resto del mundo, en este aspecto, el Título III del Capítulo I del Decreto 971 dispone en el artículo 7:

   "Venta o reembarque de bienes a mercados externos : La salida a mercados externos de bienes elaborados o almacenados en las Zonas Francas, sólo requiere la autorización del usuario operador."

   "De tal modo, la norma exige la sola autorización del usuario operador para el egreso de las mercancías elaboradas o almacenadas en Zona Franca, que han sido objeto de venta o reembarque a mercados externos".

   "El segundo evento ocurre, en el trámite de ingreso y salida de bienes de la Zona Franca al territorio nacional, cuyo tratamiento se encuentra consagrado en el Título VI del Capítulo I del mismo Decreto, el cual establece en el artículo 16, lo siguiente:

   "Ingreso y salida de bienes de las Zonas Francas : Todo ingreso y/o salida de bienes a las Zonas Francas que se realice de manera temporal o definitiva, deberá ser autorizado por el usuario operador de la respectiva Zona, para lo cual el interesado diligenciará el formulario que suministre el usuario operador, donde se señalará el tipo de operación realizada y las condiciones de la misma....".

   "En concordancia, el artículo 17 ibídem señala:

   "Constitución de garantías : Cuando el usuario operador de la Zona Franca autorice la salida temporal de bienes al territorio nacional por un plazo superior a treinta (30) días hábiles, podrá exigir la constitución de garantías al interesado".

   "Lo anterior permite inferir, que cuando se presenten operaciones de venta o reembarque de bienes elaborados o almacenados en Zona Franca, desde Zona Franca y con destino a países del resto del mundo, no se requiere constituir garantía, basta con la sola autorización del usuario operador de la respectiva Zona Franca".

   Para efectos de resolver el problema jurídico planteado debe la S. analizar la viabilidad de la acción de tutela frente a la existencia de la acción contenciosa administrativa, como mecanismo alternativo de defensa judicial, y la procedencia de la tutela en el caso concreto.

2. La solución del problema planteado.

   2.1. La Corte en la sentencia SU-039/97 M.P.A.B.C. analizó extensamente lo relativo a la compatibilidad entre la acción de tutela y la acción contenciosa administrativa contra actos administrativos, medio alternativo de defensa judicial y concluyó que aun cuando exista un medio alternativo de defensa judicial la acción de tutela procede cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, aún en el evento en que se hubiere presentado demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se hubiere solicitado y denegado la suspensión provisional. Dijo así la Corte:

   "e) Considera la Corte que es necesario precisar su jurisprudencia, en relación con la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo. Con tal propósito expone las siguientes consideraciones:

   - Procede la tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa, como en el caso de los actos preparatorios o trámite y de ejecución o de los actos policivos no administrativos.

   - También procede la tutela como mecanismo definitivo, en el evento de que no sea posible a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir la violación del derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente idónea o ineficaz para la efectiva protección del derecho. Esta fue la situación analizada por la Corte en la sentencia T-256/95 M.P.A.B.C., en relación con los concursos de mérito para acceder a cargos públicos de carrera.

   - Procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando el afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero no procede la suspensión provisional, según los términos del art. 152 del C.C.A.. Sin embargo, es preciso aclarar que según la legislación vigente, la suspensión provisional es admisible en todos los casos en que se impugna un acto administrativo. Por tanto, hay que entender que la no procedencia de la suspensión provisional se refiere a los casos en que se ejercitan acciones que no involucran la anulación de actos administrativos (contractuales o de reparación directa)".

   - Igualmente es viable la tutela como mecanismo transitorio, cuando el interesado dispone de la acción contenciosa administrativa y la suspensión provisional es procedente, .....

   (.....)

   "La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado".

   "En conclusión, es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia".

   "La acción de tutela que como se dijo antes prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión provisional, porque la una y la otra operan en planos normativos, fácticos, axiológicos y teleológicos diferentes".

   "Estima la Corte, que con fundamento en el principio de la efectividad de los derechos que consagra la Constitución, le corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de los derechos constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la conclusión del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado, mediante la adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en situaciones que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para evitar perjuicios o situaciones irreparables".

   2.2. A juicio de la S. la acción de tutela es improcedente, porque en el presente caso existe un medio alternativo de defensa judicial, con suficiente eficacia para solucionar el conflicto planteado por el demandante ante la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, y no se aprecia la existencia de un perjuicio irremediable. En efecto:

   1. En el art. 29 de la Constitución se consagran cuales son los elementos esenciales del debido proceso, de rigurosa observancia en las actuaciones judiciales y administrativas.

      En la sentencia T-204/97 M.P.A.B.C., esta S. consideró como norma integrativa del debido proceso, el principio de la doble instancia, en el sentido de que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada salvo las excepciones que consagra la ley.

   2. Igualmente en la sentencia C-141/95 M.P.A.B.C., la Corte consideró como uno de los caracteres básicos que informan la administración de justicia, el de la imparcialidad del juez. Por lo tanto, una propiedad o atributo connatural del llamado juez natural y, por extensión, del órgano administrativo que debe resolver situaciones controvertidas frente al particular es el de la imparcialidad.

   3. Según el art. 209 de la Constitución, la función administrativa se desarrolla con fundamento, entre otros principios, en los de igualdad e imparcialidad.

   4. En el inciso 3° del art. 3 del C.C.A., norma expedida con anterioridad a la Constitución vigente se regula el principio de imparcialidad, en el sentido de que "las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos (sic)".

      La referida norma se efectiviza y se hace actuante, cuando el art. 30 de la misma obra para garantizar la imparcialidad de los funcionarios administrativos que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, les hace aplicable las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil, aparte de las especiales que en dicha norma se establecen, y obliga a dichos funcionarios a manifestar el impedimento por escrito motivado, dentro de los cinco (5) días siguientes a aquél en que se conoció del asunto o que sobrevino la causal.

      Considera la Corte que al haberse pronunciado la referida funcionaria sobre el recurso de reposición interpuesto por la sociedad demandante, tenía la obligación de declararse impedida para resolver el recurso de apelación, por hallarse incursa en la causal de recusación prevista en el numeral 2 del art. 150 del C.P.C.

   5. La imparcialidad de los órganos de la administración al pronunciar decisiones definitivas que afectan los derechos de las personas, en cuanto aplican el derecho al igual que los jueces, no obstante admitirse por la doctrina administrativa el interés de la administración en la solución del conflicto, según lo demanden los intereses públicos o sociales, comporta para aquéllos la asunción de una conducta recta, ausente de todo juicio previo o prevenido, acerca del sentido en que debe adoptarse la decisión.

      El trato imparcial y por lo tanto ajeno a todo favoritismo, traduce del mismo modo, no solamente la garantía de independencia con que deben actuar dichos órganos, sino la observancia y vigencia del principio de igualdad, en el sentido de que debe darse un tratamiento igualitario a todas las personas que se encuentren dentro de una misma situación factica y jurídica.

   6. En el presente caso, es evidente que la funcionaria de la DIAN que resolvió los recursos de reposición y apelación, violó los principios de imparcialidad, independencia e igualdad, porque al haber resuelto el recurso de reposición tenía predispuesto su ánimo y su criterio en el sentido de sostener el mismo punto de vista que ya había expresado en anterior oportunidad. Por lo tanto era su deber declararse impedida.

   7. No obstante, anota la S. que a la sociedad demandante se le notificaron debidamente los actos administrativos cuestionados e interpuso contra ella los recursos de ley, por lo que hay que entender de que, por este aspecto, se le garantizó el derecho al debido proceso. Si bien se afecta este derecho al no declararse impedida la mencionada funcionaria para resolver el recurso de apelación, considera la S. que esta situación bien puede ser ventilada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mas aún si se tiene en cuenta que el Código Contencioso Administrativo, cuyas normas son de rango legal, regulan de manera prolija y acabada lo relativo a la observancia y garantía del principio de imparcialidad. En consecuencia, por existir un medio alternativo de defensa judicial, adecuado y eficaz, como es la acción contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, a la cual ya acudió el demandante, y no apreciándose la existencia de un perjuicio con el carácter de irremediable, según los lineamientos de la jurisprudencia de esta Corporación Sentencia No. T-225/93 M.P.V.N.M., y dado que en el respectivo proceso se puede obtener el restablecimiento del derecho presuntamente lesionado, no es procedente en el presente caso acceder a la tutela impetrada.

      Finalmente observa la S. que la funcionaria L.A.G.A. pudo haber incurrido en una falta disciplinaria al no declararse impedida, como era su deber, para resolver los recursos de apelación en referencia. Por lo tanto, se ordenará enviar copia de esta providencia al señor Procurador General de la Nación para que dentro de los términos de su competencia decida, si es del caso o no, que contra dicha funcionaria se adelante proceso disciplinario.

      Por las razones anotadas, la S. confirmará el fallo sometido a revisión.

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,