Sentencia de Tutela nº 1293/00 de Corte Constitucional, 25 de Septiembre de 2000

1. H.

   Aduce el peticionario que el I.S.S., S.C., le está lesionando sus derechos fundamentales a la vida, debido proceso, seguridad social y reconocimiento y pago oportuno de su mesada pensional, en atención a los siguientes hechos.

   En efecto, expone que luego de haber trabajado por más de 21 años al servicio de diferentes entidades oficiales, esto es, a la Gobernación del Cauca, la Contraloría General de la República y el Municipio de Cajibío solicitó al I.S.S., S.C., el día 20 de agosto de 1998, el reconocimiento de su pensión de jubilación.

   Afirma que el día 19 de marzo de 1999 el I.S.S., resolvió negar la prestación solicitada por lo que dentro de los términos legales interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación al acto administrativo referido, sin que hasta la fecha de presentación de la tutela el I.S.S. le haya contestado el recurso de apelación.

   Precisa que el día 20 de septiembre de 1999, solicitó nuevamente al I.S.S. el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación.

   Narra que el día 6 de enero del 2000, sufrió un accidente doméstico, por el cual fue internado en el Hospital Universitario San José de Popayán, tiempo durante el cual se encontró sin amparo alguno por no contar con los recursos de seguridad social. En la actualidad se encuentra en precarias circunstancias económicas y en razón a su situación está a punto de perder su vivienda por no recibir el pago oportuno de su mesada pensional.

   Por lo tanto, solicita al juez de tutela que mediante una orden judicial disponga "el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación"

2. Pruebas

   Una vez admitida la demanda y notificada a las partes, el I.S.S., a través de la Oficina de Atención al Pensionado, en oficio GNAP-1730 de marzo 30 del año 2000, mediante escrito remitido al juez de tutela, respondió:

   "En relación con la acción de tutela de la referencia, le comunico que mediante resolución No. 1573 del 29 de marzo del 2000... se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante de la referencia, revocando la providencia impugnada porque el asegurado si acredita los requisitos para el derecho a la pensión, pero continua la negativa de la pensión hasta que se emita el bono pensional por la entidad a quien le corresponda hacerlo."

   Igualmente observa el Despacho que mediante Resolución No. 1573 del 29 de marzo del 2000, el I.S.S. resolvió revocar la Resolución No. 01959 del 19 de mayo de 1999, en el sentido de indicar al señor L.A.P.G. que: "tiene derecho a la pensión de vejez consagrada en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, pero también se niega la misma porque no cumple con el requisito del bono pensional".

   Por su parte, esta Sala de Revisión con el propósito de mejor proveer, dictó el Auto de fecha julio 19 del 2000, mediante el cual solicitó a la gerencia del I.S.S. S.C., para que en el término de 3 días, remitiera con destino al expediente de la referencia una constancia sobre el estado actual del recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la resolución No. 01959 del 19 de mayo de 1999.

   Mediante informe de fecha 8 de agosto del 2000, la Secretaría General de esta Corporación, indica que no se recibió prueba alguna solicitada.

   Por su parte, mediante Auto de fecha 24 de agosto del 2000, la Sala Séptima de Revisión de esta Corporación decidió poner en conocimiento la acción de tutela a la Contraloría General de la República y a la Caja de Previsión Social del Municipio de Cajibío para evitar nulidades procesales en razón a que la sentencia de tutela puede afectar derechos de esas entidades.

   Mediante memorial de fecha 1º de septiembre del 2000, la Contraloría General de la República intervino en el expediente en defensa de sus intereses. Por lo tanto, en criterio de la Sala, queda subsanada cualquier irregularidad procesal por este aspecto.

3. La Sentencia Objeto de Revisión

   El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, Cauca, mediante providencia de fecha 5 de abril del 2000, resolvió negar por improcedente la tutela invocada, con base en los siguientes argumentos:

   En efecto, luego de citar algunas sentencias de la Corte Constitucional sobre el derecho de petición y la seguridad social, concluyó el a-quo que:

   "En reiteradas oportunidades la Corte Constitucional ha considerado que no obstante su naturaleza prestacional el derecho a la seguridad social, en determinadas circunstancias puede adquirir el carácter de fundamental cuando directamente incide sobre los derechos a la vida, al trabajo y a la salud.

   En el caso materia de estudio el peticionario manifiesta que con la decisión tomada por el Instituto de Seguros Sociales se le está vulnerando su derecho a la vida, ya que debido a su incapacidad física no tiene otro medio económico de subsistencia. Sin embargo, de las pruebas allegadas al expediente se puede determinar que la negación del reconocimiento de la prestación, radica exclusivamente en la mora del pago de los aportes por parte del empleador al momento de ocurrir el accidente del señor O., sobre este punto, la Corte ha manifestado que la obligación de asumir el riesgo por parte del Seguro Social, queda condicionado a la cancelación oportuna y completa de los aportes obrero-patronales que debe hacer el empleador. Por lo tanto, cuando este último, no cumple con la cancelación oportuna de dichos aportes, recae en él, la obligación y responsabilidad de cubrir las respectivas prestaciones sociales. Al respecto se puede consultar entre otras las sentencias T-005, T-144 y T-287 de 1995.

   De lo expuesto anteriormente se puede concluir que si bien es cierto que en determinadas ocasiones, el derecho a la pensión de invalidez adquiere el rango de derecho fundamental, en este caso, mal podría revocarse la decisión tomada por el Instituto de Seguros Sociales, al imponerle una carga que en principio no le corresponde, y cuyo conflicto corresponde dirimir a la justicia ordinaria.

   De otra parte, en diversos fallos la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el carácter subsidiario de la acción de tutela, la cual permite a las personas acudir ante la justicia, para que por medio de un tratamiento preferente y sumario se le protejan sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad, siempre y cuando no exista a su alcance otro medio de defensa judicial o se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

   En consecuencia, en el presente caso se puede establecer que la vía adecuada para demandar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, negada por el I.S.S., es la acción laboral ordinaria, encargada de resolver las controversias que se suscitan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, siendo el medio más eficaz para obtener el reconocimiento de tal derecho. No resulta viable tampoco, conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues se trata es de obtener la definición de un derecho litigioso".

1. El problema jurídico.

   Pretende el actor L.A.P.G., a través de la tutela, que el juez mediante una orden, le proteja sus derechos fundamentales a la vida, seguridad social, debido proceso y al pago oportuno de una pensión de jubilación; en atención a los siguientes hechos:

   En efecto, aduce el actor que luego de trabajar más de 20 años al servicio de varias entidades públicas, el día 20 de agosto de 1998 solicitó al I.S.S. el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. El día 19 de mayo de 1999, el I.S.S. negó la prestación solicitada, mediante Resolución No. 01959, frente a la cual, el actor interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación. El día 29 de marzo del 2000, mediante acto administrativo No. 1573, el I.S.S. decidió revocar la Resolución No. 01959 del 19 de mayo de 1999, por cuanto consideró que el señor L.A.P.G., tiene derecho a la pensión de vejez, pero le negó el reconocimiento de la misma porque el peticionario no cumple con los requisitos del bono pensional.

   En consecuencia de lo anterior, estima el actor que el I.S.S. le está vulnerando sus legítimos derechos a recibir una pensión de jubilación a la que, conforma a la ley tiene derecho.

2. Reiteración de jurisprudencia. El silencio administrativo. El derecho de petición. El bono pensional y el derecho a la seguridad social. El caso concreto.

   En múltiples pronunciamientos esta Corporación ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición Sobre el tema se puede consultar entre otras la Sentencia T-161 de 1996 M.P.D.V.N.M., T-260 de 1997 consagrado en el artículo 23 de la C.P. contempla no solo el derecho a presentar peticiones respetuosas ante la autoridad, ya sea en interés general o particular, sino también a obtener una pronta respuesta que resuelva de fondo la pretensión dentro del término previsto en la ley.

   Además, debe la Corte reiterar que la inobservancia de los términos para resolver los recursos presentados contra los actos administrativos, viola el debido proceso y el derecho de petición, en tanto el administrado debe recibir una pronta respuesta al recurso presentado en tiempo, y la administración con su proceder compromete los principios de eficiencia y celeridad señalados en el artículo 209 de la C.P. T-294 de 1997, T-454 de 1997, T-528 de 1998 (T-291, T-281, T-528 y T-601 de 1998).

   Ahora bien, observa la Sala que el ISS no ha dado efectiva respuesta al recurso de apelación interpuesto por el actor contra la Resolución No. 01959 de 19 de mayo de 1999, lo que constituye, una violación de los derechos de petición y debido proceso, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al ISS responder dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia.

   Por su parte, en cuanto a la respuesta del I.S.S., vertida en la Resolución No. 1573 del 29 de marzo del 2000, en el sentido de indicar que el actor de esta tutela tiene derecho a la pensión de vejez consagrada en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, pero que negó esta prestación social porque el peticionario no cumple con el requisito del bono pensional; estima la Sala que contradice los derechos fundamentales a la seguridad social y al pago oportuno de la pensión del actor y a la propia jurisprudencia de esta Corte sobre el tema en cuanto a que el candidato a pensionarse es un tercero ajeno a las relaciones entre las entidades de seguridad social, ya que las mismas tienen los medios jurídicos para obtener el valor del bono pensional como quiera que el afiliado no tiene el deber legal de soportar tal carga.

   En efecto, debe la Corte reiterar una vez más, que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para proteger los derechos constitucionales a la seguridad social, cuando quiera que estos se encuentren afectados o comprometidos por la omisión de un organismo de seguridad social.

   En la sentencia T- 671 del 2000, en la cual esta Corte tuvo oportunidad de analizar unos casos semejantes al sub examine, a propósito de la liquidación y remisión de los bonos pensionales y de los derechos de petición y seguridad social, estimó lo siguiente:

   "La liquidación y remisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer y pagar una pensión, ha sido ordenada mediante tutela por la Corte Constitucional. Ver sentencias C-177 de 1998 y T-241, T-360, T-440, T-551 y T-549 de 1998. En ellas se ha protegido el derecho a la vida y la seguridad social de los aspirantes a pensionados. Inclusive se ha procedido de esa manera tratándose de pensiones especiales. Particular importancia tiene la T-577/99 porque señala la favorabilidad en la interpretación (en el mismo sentido se había pronunciado la T-01/99). Dijo la T-577/99:

   "Es claro en el presente caso y siguiendo jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que no corresponde a la Corte ordenar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, pero sí le compete advertir en este preciso caso, que la negativa del I.S.S. en reconocer la pensión a la señora G.M., estriba en que la entidad accionada no cancela efectivamente el bono, tal como lo expresa el decreto 1474 de 1997, disposición que debe interpretarse favoreciendo los intereses de la actora. Sobre el punto debe la Corte insistir en que el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral configura un mandato imperativo del Constituyente, motivo por el cual ninguna autoridad puede sustraerse a darle plena eficacia.

   De ahí que en el fallo de la Corte se hubiere ordenado que en 48 horas la entidad que debiera haber emitido el bono lo hiciera y pusiera a disposición del I.S.S. el dinero correspondiente al bono pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación de quien interpuso la acción de tutela.

   Ese plazo de las 48 horas también fue el señalado en la T-538/2000 para expedición de bonos y remisión de los mismos. Allí se indicó:

   "En los expedientes de tutela, cuyos fallos se revisan se observa que los accionantes han cumplido con los requisitos legales. Sin embargo, el S.S. no ha procedido al reconocimiento de ellas debido a la negativa de las entidades obligadas a emitir y poner a disposición de dicha entidad los correspondientes bonos pensionales a que tienen derecho los actores por haber laborado en otras entidades.

   La situación antes descrita necesariamente ha repercutido en los derechos de las personas demandantes a que se les haya afectado su derecho al mínimo vital, pues mientras no se produzca su reconocimiento, su subsistencia se verá desprotegida.....

   Por tanto esta Corporación al analizar que evidentemente los actores requieren de este bono para el reconocimiento de sus respectivas pensiones y que está demostrado que sí laboraron en las correspondientes empresas demandadas, concederá las tutelas para garantizarles sus derechos a la vida y a su dignidad como personas de la tercera edad, por lo que en la parte resolutiva de esta Sentencia se impartirán las órdenes respectivas..... en el entendido de que la entidad accionada debe trasladar al Seguro Social el bono pensional en 48 horas.

   ..... Si se ha emitido y expedido el bono no puede negarse el reconocimiento de la pensión

   Si alguien tiene el status de jubilado y por la demora en la emisión de los bonos (algo extraño a la persona que ha adquirido su derecho a la pensión de vejez) se profiere una Resolución negando la pensión, dicha resolución incurre en vía de hecho porque es apresurada y porque a sabiendas de que el trabajador o el extrabajador tiene una situación jurídica concreta que implica el reconocimiento de la pensión, se determina algo en contrario afectándole el debido proceso y de paso el derecho a una vida digna y a un salario vital.

   Si ya ha sido emitido y expedido el bono, no es necesario el pago para el reconocimiento pleno de la pensión (decreto 266/2000, artículo 1010, que armoniza con el carácter negociable del bono). La pregunta es si se reconoce la pensión por una parte o la totalidad; la respuesta es: hay que tener en cuenta si está dentro del régimen de transición en cuyo caso hay que respetar la edad, tiempo de servicio y monto porque así lo dice expresamente el artículo 18 del decreto 1513 de 1998. Esa misma norma, si bien es cierto permite excepcionalmente un pago parcial, señala un atributo de obligatorio cumplimiento, en efecto, dice que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto; determinación ésta que se predica a favor del aspirante a pensionado, porque sería injusto que la desidia y violación de la ley por parte de un tercero (quien emite el bono) le permitiera a la Entidad Administradora perjudicar a un pensionado decretándole, a sabiendas, una pensión menor, y si lo hace, ya estando sobrepasados los términos para la emisión del bono, incurre en vía de hecho porque interpretó la norma en el sentido más desfavorable para el extrabajador que tiene una situación jurídica concreta. Esto se compagina con la jurisprudencia contenida en la T-865/99 (M.P.V.N.M.) que dice:

   "Así como a todos los trabajadores les es aplicable el principio jurídico laboral según el cual a un trabajo igual debe corresponder y salario igual, debe entenderse que a trabajadores que han percibido un salario igual, debe corresponderles, al cumplir de igual forma los requisitos de ley, una pensión igual. Conceder a algunos pensionados este beneficio, excluyendo de la misma posibilidad a otros por la sola circunstancia del incumplimiento mencionado, se erige en un trato discriminatorio. Esta actitud significa establecer el principio conocido como la "acepción de personas", que implica un quebrantamiento del principio de justicia distributiva y conmutativa, opuesto a la igualdad. Al introducir esta desigualdad sin justificación alguna, la Sentencia bajo examen está desconociendo el deber estatal de promover, de acuerdo con el artículo 13 superior, las condiciones para que la igualdad de todos los colombianos sea real y efectiva, objetivo fundamental dispuesto además a lo largo de toda la normatividad de nuestra Carta Política, además de la especial protección del trabajo que pregona el artículo 53 superior. "

   En efecto, advierte la Sala que la negativa del ISS a reconocer la pensión del actor, tiene como fundamento no contar este último con el bono pensional, tal como lo expresó la entidad de seguridad social en la resolución 1573 del 2000, apoyándose en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997, norma esta última que, como tantas veces lo ha reiterado esta Corporación (Sentencia T-671 del 2000, T-549 de 1998, T-440 de 1998 entre otras), debe interpretarse a favor de los intereses del actor.

   En este orden de ideas, la Corte revocará la decisión de tutela de instancia, y en su lugar ordenará al I.S.S. Oficina de Asistencia al Pensionado, que en el término de las 48 horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta providencia proceda a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 01959 del 19 de mayo de 1999, "Por medio de la cual se negó la pensión de jubilación al igual que la formulada por el mismo de fecha 20 de septiembre de 1999". Igualmente, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al I.S.S. que modifique la Resolución No. 1573 del 29 de marzo del 2000 que revocó el Acto Administrativo No. 01959 del 19 de mayo de 1999, en el sentido de ordenar al I.S.S. a que inicie unilateralmente las gestiones enderezadas a obtener el valor del bono pensional ante las entidades de previsión social pertinentes, esto es, ante Cajanal y la Caja de Previsión Social del Municipio de Cajibío, ya que, se repite, no es el candidato a pensionarse quien tiene por su cuenta que lograr el reconocimiento y pago del bono pensional por ser un tercero ajeno a las relaciones jurídicas entre las entidades de previsión social y porque no tiene el deber legal de soportar tal carga.

   Finalmente, es necesario aclarar que no se puede acceder a la pretensión del actor en el sentido de ordenar al I.S.S. S.C., el reconocimiento y pago de su pensión, en razón a que el juez de tutela no puede establecer si efectivamente el peticionario reúne o no los requisitos exigidos para obtener la prestación solicitada, pues carece de competencia para ello.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,