Sentencia nº 2002-0333 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Noviembre de 2005
| Fecha | 03 Noviembre 2005 |
| Número de expediente | 2002-0333 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil cinco (2005).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR G.E.M.M..
REF: Expediente núm. 2002-0333.
Actor: L.A.J.P..
El ciudadano L.A.J.P., en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a que mediante sentencia, se declare la nulidad parcial del Decreto 992 de 2002, por medio del cual se reglamenta los fondos de servicios educativos de las entidades educativas estatales.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
A.- Estima que el artículo 1º, en lugar de fundarse en el artículo 11 de la Ley 715 de 2001 y en el artículo 182 de la Ley 115 de 1994, se limitó a repetir con palabras diferentes el contenido de las normas que le deberían servir de fundamento, lo que no corresponde al reglamento.
B.- Expresa que el parágrafo único del artículo 1º es contrario al artículo 11 de la citada Ley 715 y al artículo 182 de la Ley 115 de 1994, ya que el artículo 11 crea para los establecimientos educativos la FACULTAD de administrar el Fondo de Servicios Educativos, sin que el ejercicio de tal derecho tenga que estar sometido a una determinación de la entidad territorial; y el 182 establece que en los establecimientos educativos estatales habrá un Fondo de Servicios Docentes para atender los gastos distintos de salarios y prestaciones. Es decir, que la norma superior pone en cabeza de los establecimientos educativos la administración del Fondo de Servicios Educativos. Este es un derecho del establecimiento educativo que no está sometido a la determinación de la respectiva entidad territorial, como lo quiere la norma acusada.
C.- Considera que el inciso final del artículo 2º establece que en la administración y ejecución de los recursos del Fondo de Servicios Educativos, tanto el Consejo Directivo como el Rector deberán sujetarse a lo dispuesto “en el presente decreto”. La ejecución y administración de aquellos fondos debe responder a las disposiciones de la Ley 715 de 2001 (artículos 10, numeral 10.16; y 11 a 14), a la Ley 115 de 1994 (artículos 144, literales a y n; y 182); a las disposiciones de la Ley orgánica de presupuesto; a las disposiciones contenidas en el artículo 182 de la Ley 115 de 1994; a los artículos 15 y 16 de la Ley 21 de 1982; al Decreto 1982 de 1997 y al Decreto 1857 de 1994. Advierte que estas son las normas a las cuales se debe sujetar la Administración y ejecución del presupuesto del Fondo de Servicios Educativos, según se deduce del estudio sistemático de las normas mencionadas; y el reglamento solo será fuente jurídica para la ejecución y administración referidas en la medida en que no pretenda estar por encima de la ley, como lo plantea la norma acusada.
D.- Manifiesta que el parágrafo único del artículo 2º, dispone que las entidades territoriales mediante convenio podrá recibir los recursos de que trata la Ley 21 de 1982. La expresión “ser girados por el Ministerio de Educación Nacional a las entidades territoriales mediante convenio, en cuyo caso se incorporarán en su respectivo presupuesto, o”, resulta contrario a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 21 de 1982 y el Decreto 1982 de 1997, reglamentario de la ley.
E.- Sostiene que el inciso primero del parágrafo único del artículo 3º debía fundarse en los literales a) y n) del artículo 144 de la Ley 115 de 1994; en los artículos 5º y 6º del Decreto 1857 de 1994 y en los artículos 23 (literales a y o) y 25 literal a) del Decreto 1860 de 1994 y en lugar de ello reglamenta lo ya reglamentado mediante la repetición de las funciones allí establecidas, tanto para el Rector o Director como para el Consejo Directivo.
F.- A su juicio, el último inciso del artículo 8º crea una regla cuyo marco jurídico no está previsto en las normas que dice reglamentar, razón por la cual es violatorio de ellas.
G.- Alega que el parágrafo único del artículo 8º reglamenta la Ley 21 de 1982, en lo relacionado con la adición presupuestal por concepto de los recursos que al Fondo de Servicios Educativos deberán entregar los empleadores; y que para que ese reglamento fuera jurídicamente procedente el Decreto acusado debió fundamentarse en dicha ley, lo que no hizo; así como que resulta violando las normas que dice reglamentar (artículos 11 a 14 de la Ley 715 de 2001).
H.- Estima que el artículo 10º establece unas funciones del Consejo Directivo relacionadas con el Fondo de Servicios Educativos, funciones que ya fueron establecidas por el Decreto 1857 de 1994 (artículos 5º y 6º), también contenidas en los literales a y n del artículo 144 de la Ley 115 de 1994 y en el Decreto 1860 de 1994 (artículo 23, literales a y o).
I.-Señala que el artículo 11 establece unas funciones de los rectores o directores relacionadas con el Fondo de Servicios Educativos, que están contenidas en el artículo 182 de la Ley 115 de 1994; en el literal a) del artículo 25 del Decreto 1860 de 1994; y en el artículo 6º del Decreto 1857 de 1994.
J.- Finalmente, aduce que el artículo 16 consagra unas normas transitorias que ponen en cabeza de las entidades territoriales la determinación de los establecimientos educativos que podrán tener Fondo de Servicios Educativos, las que pueden reglamentar su funcionamiento y faculta a los rectores para administrar los recursos de tales establecimientos, norma que contraría los artículos 182 de la Ley 115 de 1994 y 11 de la Ley 715 de 2001, pues estos consagran como derecho o facultad de los establecimientos educativos el poder de administrar el fondo, no dependiendo ese derecho de las entidades territoriales.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA
II.1.1.- La NACION-MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-dentro del término legal contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:
Que basta que el reglamento diga las normas legales que está reglamentando y sin que se exija que mencione el artículo de la Ley que reglamenta.
Considera que las instituciones educativas no son entidades autónomas, sino que dependen de la entidad territorial correspondiente y es por eso que el artículo 12 de la Ley 715 de 2001, define los fondos de Servicios Educativos, como “una cuenta que abren las entidades territoriales que tengan a su cargo establecimientos educativos”, por consiguiente a quien le corresponde, de acuerdo con la Ley, establecer cuáles instituciones deben contar con servicios educativos es a la entidad territorial.
Por otra parte, al igual que en la Ley, se delega la administración a los directivos de la institución educativa.
En su opinión, no existe violación de norma superior alguna, ya que el Decreto acusado es reglamentario y en forma sistemática enuncia las normas de mayor jerarquía que deben tenerse en cuenta para la administración de los recursos, máxime si los recursos a manejar por el fondo son en su mayoría públicos.
Precisa que el Ministerio de Educación Nacional viene desarrollando y aplicando una fórmula, en la que él puede directamente aprobar un proyecto de una institución educativa en particular y girar los recursos a los fondos o bien celebrar un convenio con las entidades territoriales para facilitar la aplicación participativa, eficiente y responsable, reiterando que su destinación y beneficio siempre recaen en la institución educativa.
Estima que las instituciones educativas no gozan de personería jurídica, no son entidades autónomas y dependen de la entidad territorial correspondiente. Igualmente no se pueden traer a colación normas que la misma Ley 715 de 2001 derogó, para establecer un nuevo fondo. Una vez creado el fondo la administración del mismo le corresponde al rector de la institución educativa, que es precisamente la facultad que le otorga la Ley.
II.1.2. LA NACION –MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-, estima que la potestad reglamentaria a más de “hacer explícito lo que está implícito en la Ley”, se erige como una forma de sistematización normativa de manera que a los destinatarios de una institución jurídica se les facilite el conocimiento integral de las normas que la gobiernan.
Que no es cierto que las normas citadas por el actor establezcan en cabeza de los establecimientos educativos derechos, entre otras cosas, porque la titularidad de un derecho impone la existencia de una persona jurídica, lo que no ocurre con los establecimientos educativos de orden territorial. De la misma forma, lo que el actor asume como derecho, no es...
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