Sentencia nº NULIDAD de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Abril de 2014
| Fecha | 10 Abril 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTACONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 23001-23-31-000-2009-00039-01 (18730) ACUMULADO CON 23001-23-31-000-2009-00056
Demandantes: J.Q.S.Y.O.M.S.C.
Demandado: MUNICIPIO DE MONTERÍA
Temas: Contribución de valorización. Elementos del tributo. Priorización de ejecución de obras. Vigencias futuras excepcionales
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sección a decidir los recursos de apelación interpuestos por los señores J.Q.S. y O.M.S.C. contra la sentencia del 19 de enero de 2011, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda.
1. Acto demandado
Los ciudadanos J.Q.S. y O.M.S.C., actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron la nulidad del Acuerdo No. 010 del 13 de noviembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Montería, “Por medio del cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obra y se dictan otras disposiciones”.
2. Normas violadas y concepto de violación
Una lectura integral de las demandas presentadas por los actores en los procesos con radicados 2009-00039 y 2009-00056, permite resumir los cargos de ilegalidad contra el acto demandado de la siguiente manera:
2.1.- Ausencia de elementos de la contribución
El Acuerdo demandado no fijó de manera correcta los hechos y la base gravable de la contribución, así como tampoco definió los sujetos pasivos, ni la tarifa a aplicar, lo que vulnera los artículos 338, 350 y 363 de la Constitución y el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, porque:
2.1.1.- Los artículos 3 y 4 no materializaron ni el sistema ni el método de la contribución.
Para expedir el acuerdo no se trabajaron los diferentes aspectos que hacen posible calcular un beneficio, pues si se ubican las obras sobre un plano de Montería, se observa que existen barrios que quedan alejados de los parques y obras que están proyectadas, por lo que no se genera el beneficio del que se habla en el acuerdo demandado.
2.1.2.- Faltó establecer el tributo, determinar el beneficio de cada sector y asignar un porcentaje de ese beneficio según el estrato, la cercanía de la obra y el uso del suelo.
2.1.3.- Se ignora si los topes de absorción contenidos en el artículo sexto del Acuerdo, se refieren al valor catastral, comercial o especial, con el fin de determinar la tarifa del gravamen impuesto.
2.1.4.- En el Acuerdo demandado no se menciona si va a existir un catastro especial para efectos de calcular la base gravable, lo que vulnera lo dispuesto en la Ley 25 de 1921.
Tampoco es claro cómo fue calculada la suma de 70.000 millones de pesos como base gravable de la contribución.
2.1.5.- El Acuerdo establece como sujetos pasivos o contribuyentes a los propietarios de inmuebles destinados a vivienda, sin definir cuáles son los inmuebles sobre los que recae la contribución.
No puede perderse de vista que el Municipio de Montería tiene un área superior a 300.000 kilómetros cuadrados y no todos los predios reciben beneficio por las obras proyectadas.
2.2.- Facultad del Alcalde de priorizar las obras
El parágrafo 2º del artículo 2º del Acuerdo 10 de 2008, le otorga al Alcalde Municipal de Montería la facultad de priorizar la ejecución de las obras, sin que medien justificaciones.
Esta autorización está en contravía del espíritu de la contribución de valorización, cuya fundamentación es el beneficio que percibirá el sujeto pasivo del tributo.
Las decisiones y las actividades deberían estar determinadas por una serie de factores y motivaciones, sin que tal discrecionalidad se pueda definir por las preferencias personales del Alcalde.
2.3.- Indexación de la contribución
El Acuerdo 10 de 2008 establece el cobro de la contribución de forma indexada, asunto que carece de respaldo legal.
Con tal proceder, “el Concejo hace llegar los setenta mil millones de pesos ($70.000.000.000) a casi CIENTO CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS ($150.000.000.000) resultantes de los siguientes conceptos $70.000.000 iniciales, establecidos en el artículo segundo del Acuerdo; porcentaje prudencial para imprevistos, que normalmente no es inferior al 30%, es decir, $21.000.000.000, más gastos de funcionamiento hasta un 20%, esto es, $14.000.000.000, sin incluir intereses corrientes y moratorios; supuesto que el recaudo tendrá un periodo de tres años 2.009 a 2.011, y que el índice de variación de precios, para efectos de la indexación, se estabilice en un 8% anual, la indexación a Octubre de 2.008 correspondería a un 24%, esto es, $25.200.000.000”.
2.4.- Violación de la Ley 44 de 1990 y del Decreto 1394 de 1970
El Acuerdo demandado vulnera el artículo 2º de la Ley 44 de 1990 y el Decreto 1394 de 1970, que fijan la tasa impositiva sobre la propiedad en una tarifa máxima del 33 por mil (3.3%).
El Concejo Municipal no tuvo en cuenta que la contribución de valorización, en virtud del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966, también implicó la ampliación del concepto tradicional de beneficio de la propiedad inmueble, referido exclusivamente al mayor valor que recibiera el predio, por lo que para su imposición se debió haber establecido el derrame de beneficio y sobre ese aumento de valor, aplicar los porcentajes que los estudios determinen.
2.5.- Violación de la Ley 819 de 2003 y de la Ley 617 de 2000
El artículo décimo primero del acuerdo demandado autorizó al Alcalde para comprometer vigencias futuras excepcionales, sin que exista una autorización previa del CONFIS, tal como lo dispone el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y la Ley 617 de 2000.
2.6.- Violación del Código de Régimen Municipal
Hay violación de los artículos 235 y 236 del Código de Régimen Municipal, pues los requisitos legales allí regulados no se han cumplido en el acto acusado.
3. Oposición
El Municipio de Montería, a través de apoderado judicial, comparece al proceso y se opone a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:
3.1.- El Acuerdo 010 de 2008 estableció la Contribución de Valorización por Beneficio General, con el fin de financiar un plan de obras de construcción, reconstrucción, mejoramiento y adecuación del sistema vial de la ciudad de Montería.
Dicho cobro se adoptó en cumplimiento del ordenamiento constitucional, toda vez que existe ley previa que autoriza la adopción del gravamen (Ley 25 de 1991 y Decretos Ley 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1333 de 1986), y se acataron los principios de equidad y progresividad en materia tributaria.
Además, los elementos del tributo están presentes en el Acuerdo, bien porque fueron debidamente determinados o, porque son determinables.
3.2.- Para la distribución, liquidación y asignación de la contribución se tuvo en cuenta que i) la contribución tiene por causa la ejecución del plan o conjunto de obras, ii) por la magnitud del impacto social y económico del plan de obras a ejecutar, la contribución se debe distribuir en la totalidad de las áreas urbana, de expansión y suburbanas del Municipio y, iii) el beneficio que se genera es el mejoramiento de la calidad de vida de toda la población en toda su área de influencia, más allá del valor de los predios beneficiados.
Por tal razón, atendiendo que el cobro de la valorización supone la recuperación del beneficio derivado de la construcción de las obras, se estableció un sistema de reparto, se optó por el método de beneficio y se eligieron seis variables para determinar el valor a cobrar por la contribución, a saber:
- El impacto de las obras sobre la totalidad de las áreas urbana, de expansión y suburbana del Municipio.
- La estructura socio económica del Municipio, que se funda en la estratificación y la distribución territorial en las zonas o sectores existentes.
- La estructura y distribución de los usos del suelo conforme al Plan de Ordenamiento Territorial.
- Los topes de absorción previstos para cada uso del suelo y estrato socio económico (establecidos en el artículo 6º del Acuerdo demandado).
- El área objeto de la contribución de valorización es aquella que resulte ser la mayor extensión entre el tamaño del lote y el área construida.
- Las exenciones previstas por la Ley o los Acuerdos Municipales.
3.3.- La aplicación coordinada del sistema, del método y de los topes de absorción conducen a la determinación del tributo, por lo que no es posible sostener que un solo factor, visto de manera aislada, hace inequitativa la contribución de valorización.
No puede perderse de vista, además, que las obras proyectadas tienen repercusión en el desarrollo urbano de la ciudad. En virtud de ello, por su magnitud y cuantía, exigen de un régimen contributivo especial que supere las limitaciones del régimen ordinario de la valorización por beneficio local y directo, ya que permite asignar gravámenes a sectores inmobiliarios respecto a los cuales las obras públicas ejecutadas no producen un beneficio específico notorio y cuantificable.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Córdoba –Sala Tercera de Decisión- negó las pretensiones de la demanda, mediante sentencia del 19 de enero de 2011, al encontrar que ninguno de los cargos de las demandas tenía vocación de prosperidad.
Como fundamentos de su decisión expuso que:
1.- El Concejo Municipal de Montería, en el Acuerdo 007 del 2008, estableció y desarrolló los elementos esenciales de la contribución por valorización en el municipio.
Con fundamento en dicho acto, el cobro de la contribución de valorización por beneficio general fue autorizado por el Acuerdo 10 de 2008.
2.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 1604 de 1966, la base gravable del tributo no se determina con fundamento en un catastro especial, sino con base en...
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