Sentencia nº 11001-03-26-000-2000-00010-01(18556) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 13 de Agosto de 2008
| Fecha | 13 Agosto 2008 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE NULIDAD - Acto administrativo expedido por autoridad nacional. Competencia
La Sala es competente para conocer de la acción de nulidad incoada contra el artículo 2º del Decreto 2427 de 2 de diciembre de 1999, expedido por el Presidente de la República, por tratarse de un acto administrativo emanado de una autoridad del orden nacional, en virtud de lo prescrito por el artículo 128 del C.C.A., en la forma en que fue modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, a cuyo tenor, “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocera de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional …”
DECRETO 2427 DE 1999 - Naturaleza jurídica. Decreto reglamentario / ACCION DE NULIDAD - Decreto 2427 de 2 de diciembre de 1999. Competencia / DECRETO REGLAMENTARIO - Decreto 2427 de 2 de diciembre de 1999 / DECRETO 2427 DE 1999 - Competencia. Consejo de estado
El acto acusado fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de su potestad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; se trata de una típica expresión de la función administrativa que tiene la categoría de un acto administrativo de contenido general, puesto que rige para todas las personas jurídicas de derecho privado que adelanten la administración o explotación de un monopolio rentístico y cuya finalidad no es otra que desarrollar la Ley 10 de 1999, para darle cumplida ejecución, es decir, tiene la naturaleza de un decreto de carácter reglamentario. El control jurisdiccional del acto administrativo cuya legalidad se examina, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, concretamente al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, control que es ejercido en única instancia, toda vez que como ya se advirtió, se trata de un acto expedido por el Presidente de la República, máxima autoridad administrativa del orden Nacional.
POTESTAD REGLAMENTARIA - Concepto / PODER REGLAMENTARIO - Clases / POTESTAD REGLAMENTARIA - Presidente de la República / FACULTAD REGLAMENTARIA - Autoridad autorizada por la Constitucion o la ley / DECRETO REGLAMENTARIO - Control judicial / DECRETO REGLAMENTARIO - Contenido / DECRETO REGLAMENTARIO - Límite
El artículo 189 de la Constitución Política en su numeral 11, otorga al P. de la República como Suprema autoridad administrativa, la potestad reglamentaria la cual se materializa mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. La jurisprudencia de la Sala definió la potestad reglamentaria como “la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido o alcance”. El poder reglamentario no sólo es exclusivo del P. de la República sino que también puede encontrarse radicado en otras autoridades administrativas tema sobre el cual la jurisprudencia de la Sala ha hecho una importante distinción entre la potestad reglamentaria atribuida al Jefe de Estado y aquellas facultades derivadas del mandato del Constituyente o del legislador otorgadas a autoridades diferentes del Presidente. Además de lo anterior resulta de la mayor importancia destacar el sometimiento de la norma reglamentaria a la ley, toda vez que ésta no puede invadir la órbita de competencia del legislador, modificando la ley o incluyendo aspectos no regulados en ella. En este contexto resulta inevitable que los reglamentos que expidan las autoridades administrativas con el fin de dar ejecución a las leyes, deberán estar sujetos a la Constitución Política y a la ley, sin que dicha potestad, radicada fundamentalmente en el presidente de la República, pueda servir de pretexto para ampliar o restringir el sentido de la ley, dictando nuevas disposiciones o suprimiendo el contenido de ellas, por cuanto ello significaría el ejercicio de funciones legislativas que son del exclusivo resorte del legislador. Quiere decir que la materia del reglamento se circunscribe a lo que de manera explícita o implícita contiene la ley, con miras a asegurar su cumplida ejecución, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que contiene, pero no puede en manera alguna ampliar o restringir su alcance u ocuparse de materias ajenas al sentido y recto entendimiento de la ley.
ACCION DE NULIDAD - Derogado. Subrogado / ACCION DE NULIDAD - Sustraccion de materia. Improcedente / SUSTRACCION DE MATERIA - Control de legalidad de acto derogado. Improcedencia
La circunstancia de que un acto demandado en acción de nulidad hubiere sido derogado o subrogado por otro, ocasiona como consecuencia la cesación de sus efectos hacia el futuro, lo cual no constituye obstáculo alguno para acometer el análisis de legalidad del acto administrativo de manera retrospectiva con el fin de examinar si en su expedición fueron cumplidos los requisitos y elementos esenciales y así establecer si nació o no a la vida jurídica en condiciones de validez, de tal suerte que si se llegare demostrar la existencia de vicios en su expedición ello conllevaría a declarar su nulidad con efectos invalidantes desde el mismo momento del nacimiento del acto. En consecuencia, el acto general que por esta vía se demanda, continúa percibiéndose como generador de efectos durante la época de su vigencia, aunque actualmente haya desaparecido de la vida jurídica como consecuencia de su derogatoria, circunstancia que determina el rechazo de la alegada sustracción de materia propuesta por la parte demandada y, en consecuencia, la Sala abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer la presunta contrariedad del decreto demandado respecto de la norma de superior jerarquía que el demandante aduce como vulnerada.
MONOPOLIO RENTISTICO - Reserva legal / ARBITRIO RENTISTICO - Reserva legal / RESERVA LEGAL - Monopolio rentístico / POTESTAD REGLAMENTARIA - Reserva legal / MONOPOLIO RENTISTICO - Juegos de suerte y azar / SOCIEDAD ESPECIAL DE CAPITAL PUBLICO - Ecosalud / ECOSALUD - Sociedad especial de capital público
Si bien es cierto que el establecimiento de monopolios se encuentra proscrito por la Constitución Política toda vez que restringe la libertad económica y la garantía de libre competencia, no lo es menos que el artículo 336 superior admite que puedan ser constituidos como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. De conformidad con la norma constitucional referida, la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, están sometidos a un régimen propio fijado por la ley, es decir, que esta materia es de reserva legal sin que pueda ser regulada por el ejecutivo mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que le ha sido otorgada. En el caso concreto, la Ley 10ª de 1990, por la cual se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, en su artículo 42, subrogado por el artículo 285 de la Ley 100 de 1993, declaró como arbitrio rentístico de la Nación, en favor del sector salud, la explotación de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de las loterías y apuestas permanentes existentes y de las rifas menores. Del contenido del parágrafo del texto legal se evidencia claramente la facultad otorgada al Gobierno Nacional para reglamentar lo pertinente al arbitrio rentístico, únicamente en relación con aspectos puntuales referidos a la organización y funcionamiento de los juegos de suerte y azar diferentes de las loterías y apuestas permanentes y de las rifas menores como también lo pertinente a su régimen tarifario. De otra parte, el inciso 2º del artículo 43 de la misma ley autorizó la constitución de una sociedad de capital público con el fin de adelantar la explotación y administración del monopolio rentístico al cual se refiere el artículo 42 anterior. La norma anterior autorizó la creación de una sociedad de capital público, cuyo fin social estaría encaminado a la administración y explotación del monopolio rentístico establecido por el artículo 42 precedente, en beneficio del sector salud, pero a su vez, le determinó que el porcentaje límite de los costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad, en que incurriera por esta actividad, no podía ser superior del 15% de las ventas netas que realizara. En cumplimiento de esta norma legal, fue creada la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud- ECOSALUD S.A. (antes COLJUEGOS) como una sociedad entre entidades públicas del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de la forma de las anónimas, sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, pertenecientes al sector salud. Nota de Relatoría: Ver Concepto de 10 de septiembre de 1991, Radicación No. 394, M.P.J.P.T..
DECRETO REGLAMENTARIO 2474 DE 1999 - Nulidad del artículo 2 / MONOPOLIO RENTISTICO - Ecosalud / ECOSALUD - Monopolio rentístico
De la simple comparación de los textos trascritos (Ley 10 de 1990, artículo 43 y el artículo 2º del Decreto Reglamentario 2474 de 1999) se observa que el Decreto Reglamentario modificó lo preceptuado por la Ley, al haber establecido un régimen diferente en materia de costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad para aquellos eventos en los cuales la explotación del monopolio rentístico se efectuara a través de terceros- personas jurídicas de derecho privado-, excediendo los límites fijados por la ley que fue objeto de...
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