Sentencia nº 25000-23-26-000-2011-01340-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Agosto de 2017
| Fecha | 30 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Por incumplimiento y ruptura del equilibrio económico de contrato de obra / CONTRATO DE OBRA - Celebrado entre Instituto Nacional de Vías y el consorcio C.G.B / OBJETO DEL CONTRATO - Realización del diseño, reconstrucción, pavimentación y repavimentación de la vía grupo 49, en el tramo 1 de la vía que de P. conduce a Zipaquirá / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO - Por negativa de perjuicios plasmados en salvedades efectuadas a acta de liquidación bilateral
El presente debate versa sobre el supuesto incumplimiento y/o ruptura del equilibrio económico del Contrato No. 1630 de 2005, celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y el consorcio C.G.B, aspecto que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 87 del C.C.A., corresponde ventilarse a través del cauce de la acción contractual impetrada. (…) La Sala advierte que el Contrato de Obra No. 1630 de 2005, cuyo objeto lo constituyó la realización del diseño, reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de la vía grupo 49, en el tramo 1 de la vía P. - Zipaquirá del K0+000 al K29+000 con una longitud de 29 kilómetros, fue liquidado bilateralmente a través de Acta No. SGT- 0078 suscrita por ambas partes el 30 de octubre de 2009, en la cual se condensó el estado financiero del contrato. (…) el 26 de noviembre de 2009, el Instituto Nacional de Vías expidió la Resolución No. 07012 mediante la cual liquidó unilateralmente el Contrato No. 1630 de 2005, respecto de las salvedades realizadas por el contratista en el acta de liquidación de mutuo acuerdo. (…) Así pues, del recorrido fáctico que viene de plasmarse, surge con nitidez que el acto de liquidación unilateral tuvo como propósito esencial y exclusivo el de pronunciarse sobre los perjuicios reclamados por el contratista que fueron materia de salvedad en el acta de liquidación de mutuo acuerdo y respecto de los cuales, la entidad, luego de aludir a la improcedencia de su reconocimiento, decidió negar su pago y declaró unilateralmente liquidado el contrato en relación con ese punto de discrepancia, en el entendido de que las aspiraciones del contratista no estaban llamadas a prosperar. En el orden expuesto, es indubitable que el acto de liquidación unilateral en referencia contuvo una negativa expresa al reconocimiento de los mismos perjuicios cuyo pago es pretendido dentro de este debate.
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad contractual de las entidades públicas / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Conoce de controversias provenientes de contratos celebrados por entidades estatales / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Procesos con vocación de segunda instancia de sentencias dictadas por Tribunales / VOCACIÓN DE DOBLE INSTANCIA EN ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Si se evidencia que la pretensión mayor supera cuantía exigida en la Ley 954 de 2005
Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, normas vigentes para la época de presentación de la demanda, consagraron que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. En esta oportunidad se encuentran en controversia circunstancias atinentes al presunto incumplimiento y/o ruptura del equilibrio económico del Contrato de Obra No. 1630 de 2005, celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y el consorcio CGB. Así las cosas, se precisa que la entidad contratante, Instituto Nacional de Vías INVÍAS, de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del numeral uno del artículo 2º de la Ley 80 de 1993 , es un establecimiento público del orden nacional y, por tanto, tiene el carácter de entidad estatal. Hechas las anteriores precisiones, se concluye que es esta Jurisdicción la competente para conocer de la presente controversia. También le asiste competencia a la Sala para conocer de la presente causa en segunda instancia, toda vez que la mayor de las pretensiones de contenido económico se estimó en la suma de $1.018'854.066, monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($267'800.000) , exigida en la Ley 954, promulgada el 28 de abril de 2005, para que el proceso tuviera vocación de doble instancia.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 75 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 30 / LEY 1107 DE 2006 - ARTICULO 1 / LEY 954 DE 2005
CADUCIDAD ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Dos años contados a partir de la ejecutoria del acto que aprueba la liquidación del contrato / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Presentada dentro del término legal
En lo que atañe a la oportunidad de la acción, se precisa que el negocio jurídico bajo examen se gobernó por las normas de la Ley 80 de 1993 cuestión que determina su sujeción a la regla prevista en la letra d) el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Según lo informó el demandante, el Contrato No. 1630 de 2005 fue liquidado unilateralmente por el Invías a través de Resolución No. 07012 del 26 de noviembre de 2009, cuya copia reposa en el expediente. Ahora, aun cuando no reposa en el plenario la constancia de notificación personal de la Resolución por la cual se liquidó unilateralmente el contrato, lo cierto es que ello no obsta para concluir que la demanda se interpuso dentro del término legal. En efecto, si se tiene en consideración que los cinco días previstos legalmente para que dicha decisión cobrara ejecutoria, contados desde la fecha de su suscripción, habrían de vencer el 3 de diciembre de 2009-término que sin duda se ampliaría en caso de que la notificación del acto se hubiere llevado a cabo con posterioridad a la fecha en que se profirió-, al formularse la acción el 2 de diciembre de 2011 se deduce que su interposición se llevó a cabo dentro de los dos años consagrados por la legislación en referencia.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LITERAL D
INEPTITUD DE LA DEMANDA - Se configura cuando se solicita declarar el incumplimiento de la entidad contratante o la ruptura de la ecuación contractual del negocio y no se incluye la pretensión de nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato
La jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha concebido que se presenta la ineptitud de la demanda en aquellos casos en los cuales el contratista solicita declarar el incumplimiento de la entidad contratante o la ruptura de la ecuación contractual del negocio por circunstancias imprevisibles acaecidas durante su ejecución y reclama los consecuentes perjuicios sin incluir en la demanda la pretensión de nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato, cuando el mismo ha sido conocido por dicho contratista con anterioridad a la demanda o a la oportunidad procesal para reformarla y en su contenido se condensan aspectos concernientes al cruce final de cuentas relacionados con la reclamaciones que constituyen el centro del litigio. (…) se tiene presente que cuando el acto de liquidación unilateral del contrato no es objeto de demanda de nulidad, su contenido resulta amparado por la presunción de legalidad y, por ello, la decisión que allí consta no puede modificarse a través de un proceso judicial en el que el demandante haya omitido impugnarlo.
INCREMENTO DE COSTOS - Producto de circunstancias ajenas a la voluntad de la entidad pública
Descendiendo lo dicho al examen del sublite, la Sala parte de recordar que si bien las pretensiones formuladas en la demanda se enmarcaron bajo la invocación del incumplimiento del Contrato de Obra No. 1630 de 2005 por parte del ente público demandado y también con fundamento en el desequilibrio económico producto de la ocurrencia de circunstancias imprevistas, lo cierto es que los supuestos fácticos que le sirvieron de sustento aludieron al incremento de los costos por dos hechos puntuales: i) el aumento imprevisible y desorbitado de los precios del asalto sólido y ii) el aumento de los costos de acarreo y transporte por cambio de fuente de materiales ante el cierre de las canteras previamente seleccionadas. Como se aprecia, las dos situaciones anotadas dan cuenta de la ocurrencia de circunstancias ajenas a la voluntad de la entidad pública y a su supuesto apartamiento de las obligaciones adquiridas en virtud de la celebración del Contrato de Obra No. 1630 de 2005, condición que de entrada ubica conceptualmente su reclamación en el acaecimiento de un eventual desequilibrio económico.
INEPTITUD DE LA DEMANDA - Configurada por falta de integración de la pretensión anulatoria / INEPTITUD DE LA DEMANDA - Da lugar a fallo inhibitorio
[De cuanto viene de explicarse debe concluirse que en el caso se configuró una ineptitud de la demanda originada en el hecho de que el pluricitado acto de liquidación unilateral no fue atacado cuando ha debido serlo, lo que convierte en improcedente cualquier análisis en relación con la supuesta ocurrencia del desequilibrio económico del Contrato No. 1630 de 2005 como causa generadora de los perjuicios que dicha decisión se ocupó de negar tajantemente. Lo expuesto conduce igualmente a que deba proferirse un fallo inhibitorio como el que constituye el objeto de la apelación, solo que por razones distintas a las anotadas por el a quo. Como consecuencia, la sentencia impugnada será modificada...
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