Sentencia nº 27001-23-31-000-2005-00228-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Julio de 2017
| Fecha | 19 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejer a p onente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 27001 - 23 - 31 - 000 - 2005 - 00228 - 01 (36306)
Actor: IDALIDES HINESTROZA MORENO
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN. FALLO INHIBITORIO. Improcedencia de la acción de reparación directa para cuestionar la legalidad de actos administrativos - fallo inhibitorio por inepta demanda - indebida escogencia de la acción.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 10 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en la que se negaron las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y trámite de primera instancia
1.1. Mediante escrito del 11 de febrero de 2005, I.H.M., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Agricultura y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA” para que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados con la revocatoria directa del acto administrativo que le adjudicó un terreno considerado baldío ubicado en el paraje H.B., en la vía que conduce de Quibdó al corregimiento de Pacurita, denominado Esperanza.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a las demandadas a pagar la suma de $945 000.000,00 a título de daño emergente.
Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:
1.1.1. La Nación, por intermedio del Ministerio de Agricultura y el extinto INCORA, mediante Resolución número 0874 del 6 de septiembre de 1990, adjudicó a la demandante el bien ubicado en el paraje H.B., en la vía que conduce de Quibdó al corregimiento de Pacurita, denominado Esperanza.
1.1.2. La adjudicación mencionada se hizo sobre una extensión aproximada de tres hectáreas o el equivalente a treinta mil metros cuadrados.
1.1.3. El Ministerio de Agricultura y el INCORA, a través de Resolución número 0353 de 5 de diciembre de 2002, revocó la Resolución número 0874 de 1990. El fundamento de esa decisión consistió en que el predio no era baldío, sino que, por el contrario, estaba dentro del área urbana del municipio de Quibdó.
1.1.4. La demandante, una vez adjudicado el inmueble, contrató a cuatro trabajadores y a un vigilante, para explotar económicamente el terreno con la siembra de árboles frutales de piña, guayaba, yuca, ñame, achín y caimito, entre otros, así como para construir una casa.
1.1.5. El INCORA debió advertir la posible antinomia entre los acuerdos municipales 013 de 1941 y 014 de 1979, normas expedidas con una diferencia temporal de más de treinta años, por cuanto, el primero, para dar cumplimiento al artículo 1º de la Ley 69 de 1938 delimitó en 5 kilómetros el área urbana de Quibdó, con el fin de que la Nación pudiera ceder dichas tierras al municipio. El acuerdo 014, por su parte, determinó el perímetro urbano de la entidad territorial, norma de igual jerarquía y posterior al acuerdo 013.
En ese orden de ideas, las tierras comprendidas en el acuerdo 013 y que no quedaron englobadas en el acuerdo 014 debieron ser consideradas como susceptibles de reforma agraria y en un momento dado como posibles tierras baldías. Así las cosas, el inmueble denominado La Esperanza sí era un bien baldío susceptible de adjudicación.
1.1.6. La demandante debe ser reparada integralmente, con base en el artículo 90 de la Constitución Política, por cuanto ejerció posesión sobre el inmueble de forma ininterrumpida por más de treinta años.
1.2. El Tribunal Administrativo del Chocó, en auto del 17 de enero de 2005, admitió la demanda y dispuso su notificación a las demandadas (f. 197 c. 1).
1.3. La Nación - Ministerio de Agricultura contestó la demanda para oponerse integralmente a sus pretensiones. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que el acto administrativo cuyos efectos se demandan en el proceso fue expedido por una entidad pública distinta al ministerio, sin que la adscripción -como fenómeno administrativo- tenga la virtualidad de generar responsabilidad solidaria.
El extinto INCORA impugnó las súplicas del libelo petitorio. Formuló la excepción de indebida escogencia de la acción, puesto que si la parte actora indicó que el daño alegado se desprende de un acto administrativo que se considera irregular, debió demandar la legalidad mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
De otra parte, sostuvo que el bien sobre el que recayó la adjudicación y posterior revocatoria no tenía la connotación de baldío, pues el entonces Ministerio de Economía Nacional lo había adjudicado al municipio de Quibdó mediante Resolución número 26 del 2 de junio de 1941. Como consecuencia, se expidió la Resolución número 0353 del 5 de diciembre de 2002, toda vez que la Resolución número 0874 de 1990, de manera ilegal e irregular, generó una doble titulación respecto del inmueble, por lo que era procedente dar aplicación a los artículos 71 y 69 del C.C.A.
1.4. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 18 de octubre de 2005 (f. 226 a 227 c. 1), el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 3 de octubre de 2007, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 285 c. 1).
El Ministerio Público solicitó denegar las súplicas de la demanda, por cuanto las pruebas practicadas dan cuenta de que el predio adjudicado por el INCORA hacía parte del área urbana del municipio de Quibdó y, por tanto, no era baldío. De modo que, en virtud de la solicitud elevada por el Personero Municipal de Quibdó, la entidad pública demandada revocó directamente el acto administrativo ilegal, con apoyo en la norma especial que avalaba ese procedimiento, contenida en el artículo 33 del Decreto 2664 de 1994.
Las partes guardaron silencio.
2. S entencia apelada
El 10 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo del Chocó profirió la sentencia impugnada, en la que se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y se negaron las otras excepciones propuestas y las pretensiones de la demanda, estas últimas por falta de acreditación del daño alegado en la demanda (se trascribe literalmente incluidos eventualmente los errores):
“ En el numeral TERCERO del petitum de la demanda, a título de daño emergente, se solicita la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($45 000.000,00) M/CTE, correspondiente al pago de cuatro trabajadores y un celador, por trabajos en el inmueble, y el valor de NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS, equivalente al valor comercial del inmueble en la localidad.
“No se allegó al proceso ningún elemento probatorio que acredite el daño, como tampoco de la relación de causalidad entre el daño y la actuación del INCORA, siendo una carga procesal de la parte demandante al tenor de lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
“Los testimonios recibidos en audiencia dispuesta para tal fin (…) dan cuenta de que la señora I.H.M., explotaba económicamente el predio denominado La Esperanza, en el cual tenía cultivos de chontaduro, guanábana, borojó, piña, guayaba, colino y que para ello contrató algunos trabajadores, sin embargo, ellos no pruebas daño alguno, pues nos e indica quien se benefició económicamente de dicha explotación o que la expedición del acto de adjudicación que posteriormente fue revocado, haya afectado el patrimonio de la actora, razón por la cual habrá de negarse las pretensiones de la demanda” (f. 318 a 334 c. ppal. - mayúsculas del original).
3. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia
Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación que fue concedido mediante auto del 13 de noviembre de 2008 y admitido por esta Corporación en proveído del 6 de febrero de 2009.
En la impugnación se incluyó una variedad de referencias y citas de decisiones de la Corte Constitucional acerca de la institución de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado y, de forma muy sucinta, se afirmó que el daño antijurídico se desprende de las mismas resoluciones proferidas por el INCORA, toda vez que si la demandante pretendiera readquirir el inmueble de manos de la alcaldía de Quibdó habría tenido que pagar la suma aproximada de $15 384.000,00.
Además, indicó que los testimonios son contundentes en señalar que la actora tenía en el inmueble varios cultivos de frutas típicas de la región.
En auto del 28 de agosto de 2009, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión en esta instancia (f. 361 c. ppal.).
La parte actora, mediante apoderado sustituto, alegó que es obligación del juez garantizar el derecho fundamental de la demandante a la reparación integral, de conformidad con los lineamientos contenidos en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998; por ende, el daño y los perjuicios deberían ser tasados al menos en equidad, toda vez que no resulta viable que se niegue la indemnización por la falta de cuantificación del perjuicio.
Señaló que el INCORA desconoció el principio de confianza legítima de la demandante, debido al error en que incurrió al adjudicar el predio La Esperanza, de allí que el comportamiento de la ciudadana se ciñó al principio de la buena fe.
Además, aportó múltiples registros fotográficos (f. 366 a 369 c. ppal.) de construcciones y edificaciones erigidas sobre lo que sería el inmueble La Esperanza, con el objetivo de acreditar que el municipio de Quibdó lo utilizó para realizar distintos proyectos sociales de vivienda, instalaciones de salud, educación...
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