Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00184-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 11 de Mayo de 2017
| Fecha | 11 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejero ponente : CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Radica ción número: 11001-03-25-000-2012-00184-00 ( 0762-12 )
Actor: A.G. RAYO
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Asunto: Nulidad parcial de los actos demandados -sanción de suspensión e inhabilidad especial por el término de 10 meses. Concejal del Municipio de Palmira
Nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01 de 1984
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Decide la Sala, en única instancia , sobre las pretensiones de la demanda formulada por el señor A.G.R. contra la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, el señor A.G.R. a través de apoderado, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, mediante la cual fue sancionado con destitución del cargo de concejal del Municipio de Palmira e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10 años.
También solicitó la nulidad parcial del acto administrativo del 19 de diciembre de 2005 dictado por el Procurador Delegado para la Moralidad Pública que modificó la sanción impuesta al demandante, por la de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad por 10 meses.
En el escrito de adición de la demanda reclamó la nulidad parcial del acto administrativo del 30 de mayo de 2006 expedido por el procurador General de la Nación en el que de oficio se estudió la revocatoria directa contra los actos administrativos del 21 de septiembre y 19 de diciembre de 2005.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene i) el reintegro del actor al cargo de concejal del Municipio de Palmira; ii) el pago de los horarios dejados de percibir, desde la destitución del cargo hasta que sea efectivo el reintegro; y iii) la cancelación del registro de la sanción disciplinaria (folios 364 a 403 del cuaderno principal).
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes:
Se sostuvo en la demanda que el actor, señor A.G.R. fue elegido como concejal del Municipio de Palmira en las elecciones del 26 de octubre de 2003 y se posesionó el 1 de enero de 2004.
Indicó que el señor G.M.E. se desempeñó como concejal del Municipio de Palmira durante el periodo constitucional que culminó el 31 de diciembre de 2003, y posteriormente, el 9 de enero de 2004 el Concejo Municipal lo eligió como personero, quien en el trámite de su elección aportó un concepto del abogado G.M. y «dos declaraciones extra juicio sobre la inexistencia de la presunta inhabilidad».
Señaló que la Procuradora Regional del Valle del Cauca formuló a todos los concejales pliego de cargos por haber elegido como personero al señor G.M.E., el cual se encontraba inhabilitado por haberse desempeñado hasta el 31 de diciembre de 2003 como concejal del Municipio de Palmira.
Relató que el operador disciplinario no tuvo en cuenta los conceptos jurídicos aportados por los concejales investigados los cuales demostraban que la inhabilidad que se les endilgaba era «altamente controvertible».
Expuso que mediante la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 la Procuraduría Regional del Valle del Cauca declaró responsable disciplinariamente al actor, sancionándolo junto con los demás concejales por la falta disciplinaria prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, con destitución de inhabilidad general por 10 años.
Aseveró que en segunda instancia, el procurador delegado para la moralidad pública modificó la sanción a suspensión e inhabilidad especial por 10 meses.
Anotó que solicitó la revocatoria directa ante el procurador General de la Nación contra los actos administrativos sancionatorios, la cual a la fecha de presentación de la demanda no había sido resuelta.
Normas y concepto de violación
Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 29, 40, 83, 84, 113, 115, 123, 125, 293 y 312.
De la Ley 734 de 2002, los artículos 4, 5, 6, 9, 13, 14, 18, 20, 28 y 146.
De la Ley 489 de 1998, el artículo 39.
Del Código Electoral, el artículo 4.
Se expuso el concepto de violación, así:
Consideró la parte actora que en el presente caso la Procuraduría realizó una interpretación extensiva de la inhabilidad censurada al personero y que en el ordenamiento jurídico no existe una norma que prescriba la inhabilidad para ser personero de quien ha sido en el año anterior concejal del mismo municipio.
Explicó que la conducta por la cual fue sancionado el actor es atípica porque los concejales son servidores públicos pero no ocupan un cargo, y los concejos municipales no pertenecen a la administración central o descentralizada del ente territorial, por tanto, no se configura la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
Relató que si el señor G.M.E., quien fue elegido personero, se encuentra desempeñando sus funciones en virtud del amparo constitucional que le otorgó el juez de tutela, entonces, se debe dar el mismo trato a los concejales que fueron sancionados por elegirlo.
Insistió en que el operador disciplinario desconoció el principio de legalidad, como quiera que a través de un ejercicio de interpretación normativa creó una inhabilidad, obviando que en materia sancionatoria se debe respetar la garantía de la reserva legal.
Resaltó que la falta disciplinaria se atribuyó al accionante en la modalidad de dolo, pasando por alto que los concejales tuvieron la convicción de actuar conforme a derecho, pues se había realizado una investigación exhaustiva para determinar que el señor G.M.E. no estaba inhabilitado.
Manifestó que se violó el principio de favorabilidad puesto que la Procuraduría solo valoró las pruebas que acreditaban su responsabilidad y no las que lo favorecían, entre ellas los conceptos jurídicos aportados en sede administrativa.
Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación justificó la sanción disciplinaria en una sola providencia del Consejo de Estado, que constituía una rectificación jurisprudencial, resaltando que solo la Sala Plena de la referida Corporación puede ejercer tal función.
Señaló la parte accionante que las inhabilidades e incompatibilidades deben estar expresamente previstas en la ley y son de interpretación restrictiva, dado que a través de su aplicación se limitan derechos constitucionales fundamentales.
Indicó que a la actuación administrativa se aportaron conceptos de ilustrados juristas y de diversas entidades, que corroboraban la inexistencia de la inhabilidad endilgada al actor, los cuales debieron ser tenidos en cuenta por la Procuraduría.
Precisó que en la actuación disciplinaria se desconoció el derecho al debido proceso porque algunos concejales presentaron solicitudes de nulidad que no fueron estudiadas por la Procuraduría Regional.
Contestación de la demanda
La Procuraduría General de la Nación a través de apoderado, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos (folios 835 a 847 cuaderno principal):
Expuso que los actos administrativos sancionatorios contienen una amplia motivación fundada en la ley y la jurisprudencia de esta Corporación.
Relató que el Consejo de Estado en sentencia del 3 de abril de 2003 M.R.C.B. modificó sustancialmente la posición de la Corporación respecto de la inhabilidad prevista en el literal d) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, para concluir que los concejales municipales sí ejercen un cargo público y por tanto no pueden ser elegidos dentro del año inmediatamente siguiente como personeros de ese mismo municipio. Tesis que fue reiterada en la sentencia del mismo ponente del 9 de junio de 2005.
Manifestó que el señor G.M.E., quien fue elegido personero del Municipio de Palmira, en enero de 2004, estaba inmerso en la causal de inhabilidad, debido a que se desempeñó como concejal del mismo municipio hasta el 31 de diciembre del año 2003. En consecuencia, los concejales que lo eligieron incurrieron en la falta gravísima descrita en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Trámite procesal
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali tramitó la demanda instaurada a través de apoderado por el accionante, mediante fallo del 4 de febrero de 2011 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el pago de los honorarios dejados de percibir por el tiempo en que el disciplinado estuvo suspendido del cargo.
Con auto del 3 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento promovido por el actor contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y remitió el expediente al referido juzgado para que éste a su vez, lo enviara al Consejo de Estado, en atención a lo ordenado por esta Corporación en el auto del 4 de agosto de 2010 (folios 32 a 35 del cuaderno 1A).
En auto del 22 de octubre de 2013 el Despacho Sustanciador del presente proceso avocó el conocimiento del proceso y mediante auto del 21 de enero de 2015 admitió la demanda de nulidad solo frente a los actos administrativos del 21 de septiembre y 19 de diciembre de 2005, debido a que respecto del acto administrativo del 30 de mayo de 2006 rechazó la adición de la demanda por caducidad de la acción...
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