Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00666-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 30 de Marzo de 2017
| Fecha | 30 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES
Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
R. cación número: 11001-03-25-000-2011-00666-00 ( 2592-11 )
Actor: LIBARDO L O PEZ RODR IGUEZ
Demandado: PROCURADUR I A GENERAL DE LA NACI O N
Referencia: SANCIÓN SUSPENSIÓN E INHABILIDAD ESPECIAL POR EL TÉRMINO DE 10 MESE S PARA EJERCER CARGOS PÚBLICOS. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - DECRETO 01 DE 1984 .
Decide la Sala, en única instancia , sobre las pretensiones de la demanda formulada por el señor L.L.R. contra la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, el señor L.L.R. solicitó la nulidad parcial de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, a través de la cual fue sancionado con destitución del cargo de concejal del Municipio de Palmira e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10 años.
También solicitó la nulidad parcial del acto administrativo del 19 de diciembre de 2005 dictado por el Procurador Delegado para la Moralidad Pública que modificó la sanción impuesta al demandante por suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por 10 meses.
Igualmente pidió que se declare la nulidad del acto administrativo del 30 de mayo de 2006 expedido por el Procurador General de la Nación en el que revocó parcialmente los actos administrativos de instancia respecto de algunos concejales, y en el caso del actor confirmó la sanción.
A título de restablecimiento del derecho pidió que i) se ordene la cancelación del registro de la sanción disciplinaria; ii) se reconozca y pague la indemnización por perjuicios morales; y iii) si no se efectúa el pago oportunamente se liquiden los intereses moratorios, como lo ordena el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
En último lugar, solicitó que la entidad accionada cumpla la sentencia siguiendo lo ordenado por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes (folios 348 a 383 y 537 a 540):
Se sostuvo en la demanda que el señor L.L.R. se desempeñó como concejal del Municipio de Palmira, desde el 1 de enero de 2004.
Indicó que el 9 de enero de 2004, el Concejo Municipal de Palmira eligió personero al señor G.M.E., quien se había desempeñado como concejal de dicho ente territorial, hasta el 31 de diciembre de 2003.
Señaló que el señor G.M.E. aportó al Concejo Municipal un concepto jurídico del abogado G.M. y dos declaraciones extra juicio, en los que se afirmaba la inexistencia de la inhabilidad que la Procuraduría le reprochó al personero y a los concejales que lo eligieron.
Relató que la Procuraduría Regional del Valle formuló un cargo único a todos los concejales que participaron en la elección del personero, quien presuntamente estaba inhabilitado por haberse desempeñado hasta el 31 de diciembre de 2003, como concejal del mismo municipio y que en el acto administrativo del 21 de septiembre de 2005, los declaró responsables disciplinariamente por incurrir en la falta prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, imponiéndoles la sanción de destitución e inhabilidad por 10 años.
Expuso que los concejales sancionados para justificar su conducta, aportaron conceptos emitidos por la Federación Nacional del Concejos -FENACON-, académicos, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio del Interior, que demostraban que la presunta inhabilidad en que habían incurrido era «altamente controvertible», los cuales no fueron tenidos en cuenta por el operador disciplinario.
Aseveró que en el acto administrativo de segunda instancia, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública modificó la sanción impuesta al demandante que pasó a suspensión e inhabilidad por 10 meses.
Narró que el Procurador General de la Nación de oficio estudió la revocatoria directa de los actos administrativos demandados y decidió en el caso del accionante confirmar la sanción.
Anotó que la Corte Constitucional en la sentencia T-1039 de 2006 al revisar los fallos de tutela proferidos por el Tribunal Superior de Buga y de la Corte Suprema de Justicia, amparó de manera transitoria los derechos fundamentales del personero que había sido sancionado, ordenando la suspensión de los efectos de los actos administrativos sancionatorios hasta que la jurisdicción profiriera una decisión de fondo.
Normas y concepto de violación
Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 6, 13, 25, 29, 40 numerales 1 y 7, 83, 123, 277 y 313 numeral 6.
De la Ley 136 de 1994, los artículos 47 y 174 literal b.
De la Ley 734 de 2002, los artículos 4 y 48 numeral 17.
De la Ley 489 de 1998, el artículo 39 incisos 4 y 5.
Del Código Electoral, el artículo 1 numeral 4.
El demandante expuso el concepto de violación, así:
Resaltó el accionante que las inhabilidades e incompatibilidades deben estar expresamente previstas en la ley y son de interpretación restrictiva, dado que a través de su aplicación se limitan derechos constitucionales fundamentales.
Adujo que la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 no se refiere a todos los servidores públicos del orden municipal, sino a quienes desempeñan empleos pertenecientes a la administración centralizada o descentralizada, «de manera que los concejales, por no pertenecer el concejo a la administración central o descentralizada del municipio, ni tampoco desempeñar cargos o empleos públicos, no quedan incluidos dentro de las causas generadoras de la inhabilidad que se comenta».
Expresó que, en atención a lo previsto por el artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal es el órgano creador de la estructura de la administración, por ende, no era parte de la administración central o descentralizada del municipio, como erradamente lo consideraron al sancionarlo el procurador regional del Valle y la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública.
Sostuvo que los concejales pertenecen a las corporaciones administrativas y tienen un estatus jurídico especial de servidores públicos, como lo indica el artículo 123 de la Carta Política, categoría diferente a la de empleados y trabajadores del Estado.
Precisó que los concejales no son empleados públicos, aserto que tiene incidencia directa en la noción de cargo o empleo prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, ya que el desempeño como concejal durante el año anterior a la elección de personero no configura la referida inhabilidad.
Argumentó que cuando se trata de inhabilidades en la función pública se exige la condición de ser empleado con jurisdicción o autoridad, como lo prevé a modo de ejemplo el numeral 2 del artículo 179 de la Carta Política.
Indicó que a la actuación administrativa se aportaron conceptos de ilustrados juristas y de diversas entidades, que corroboraban la inexistencia de la inhabilidad endilgada al actor, los cuales debieron ser tenidos en cuenta por la Procuraduría
Explicó que se desconoció el principio de proporcionalidad de la sanción, puesto que no se evidencia la falta de diligencia que se le reprocha al disciplinado.
Precisó que en la actuación disciplinaria se desconoció el derecho al debido proceso porque algunos concejales presentaron solicitudes de nulidad que no fueron estudiadas por la Procuraduría Regional.
Contestación de la demanda
La Procuraduría General de la Nación a través de apoderado se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos (folios 405 a 431 cuaderno principal):
Expone que las sentencias del 3 de marzo de 2005 y del 9 de junio de 2005 del Consejo de Estado, no variaron el criterio jurisprudencial de esta Corporación, por que tratan el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, relativo a las inhabilidades de los alcaldes municipales, caso diferente al del actor.
Relató que a partir de la sentencia del 3 de abril de 2003, el Consejo de Estado ha sostenido que el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece como inhabilidad que no puede ser elegido personero quien en el año inmediatamente anterior se haya desempeñado como concejal del mismo municipio, como quiera que se trata de un cargo público.
Entonces, resaltó que el personero del Municipio de Palmira, señor G.M.E., elegido para el periodo 2004-2007 estaba inhabilitado, por haber ejercido como concejal de ese mismo municipio hasta el 31 de diciembre de 2003 y que, por consiguiente, los concejales de dicho ente territorial, al elegirlo incurrieron en la falta gravísima descrita en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Señaló que en sede judicial, el actor no puede pretender que se realice nuevamente el debate probatorio del proceso disciplinario, el cual no es una tercera instancia y resaltó que en sede administrativa se realizó una «juiciosa valoración ajustada a las reglas de la sana crítica, destacándose dentro de su texto, cómo los hechos que se atribuyen al ahora accionante si resultaron probados».
Manifestó que en los actos administrativos demandados, la Procuraduría se pronunció sobre los argumentos presentados por el disciplinado y expresó las razones que tuvo en cuenta para proferir la sanción disciplinaria.
Alegatos de conclusión
Mediante auto del 28 de enero de 2016, el Despacho Sustanciador de este proceso corrió traslado a las partes y al Procurador Delegado para que rindiera su concepto (folio 463 del cuaderno...
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