Sentencia nº 11001-03-25-000-2010-00300-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 23 de Marzo de 2017
| Fecha | 23 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejero ponente : CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
Radica ción número: 11001-03-25-000-2010-00300-00 ( 2425-10 )
Actor: E.A.D.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Asunto: Sanción suspensión e inhabilidad especial por el término de 10
meses para ejercer cargos públicos
Nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01 de 1984
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Decide la Sala, en única instancia , sobre las pretensiones de la demanda formulada por el señor E.A.D. contra la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, el señor E.A.D. solicitó la nulidad parcial de la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, a través de la cual se sancionó al señor E.A.D. con destitución del cargo de concejal del Municipio de Palmira e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10 años.
También solicitó la nulidad parcial del acto administrativo del 19 de diciembre de 2005 dictado por el Procurador Delegado para la Moralidad Pública que modificó la sanción impuesta al demandante por suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por 10 meses.
A título de restablecimiento del derecho pidió que i) se ordene el reintegro del señor E.A.D. al cargo de concejal del Municipio de Palmira; ii) se condene a la Nación - Procuraduría General de la Nación al pago de los honorarios desde el retiro del servicio hasta cuando sea reintegrado; y iii) se ordene la cancelación del registro de la sanción disciplinaria.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes:
Se sostuvo en la demanda que el actor, señor E.A.D. fue elegido como concejal del Municipio de Palmira en las elecciones del 26 de octubre de 2003 y se posesionó el 1 de enero de 2004.
Indicó que el señor G.M.E. se desempeñó como concejal del Municipio de Palmira durante el periodo constitucional anterior que culminó el 31 de diciembre de 2003, y posteriormente, el Concejo Municipal lo eligió como personero, el 9 de enero de 2004, quien en el trámite de su elección aportó un concepto del abogado G.M. y «dos declaraciones extra juicio sobre la inexistencia de la presunta inhabilidad».
Señaló que la Procuradora Regional del Valle del Cauca formuló a todos los concejales pliego de cargos por haber elegido como personero al señor G.M.E., el cual se encontraba inhabilitado por haberse desempeñado hasta el 31 de diciembre de 2003 como concejal del Municipio de Palmira.
Relató que el operador disciplinario no tuvo en cuenta los conceptos jurídicos aportados por los concejales investigados que demostraban que la inhabilidad endilgada era «altamente controvertible».
Expuso que mediante la Resolución 069 del 21 de septiembre de 2005 la Procuraduría Regional del Valle del Cauca declaró responsable disciplinariamente al actor, sancionándolo junto con los demás concejales por la falta disciplinaria prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, con destitución e inhabilidad general por 10 años.
Aseveró que en segunda instancia, el procurador delegado para la moralidad pública modificó la sanción por suspensión de 10 meses.
Anotó que solicitó la revocatoria directa ante el Procurador General de la Nación contra los actos administrativos sancionatorios, la cual a la fecha de presentación de la demanda no había sido resuelta.
Normas y concepto de violación
Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 6, 13, 25, 29, 40 numerales 1 y 7, 83, 123, 277 y el artículo 313 numeral 6.
De la Ley 136 de 1994, los artículos 47 y 174 literal b.
De la Ley 734 de 2002, los artículos 4 y 48 numeral 17.
De la Ley 489 de 1998, el artículo 39 incisos 4 y 5.
Del Código Electoral, el artículo 1 numeral 4.
El demandante expuso el concepto de violación, así:
Resaltó el accionante que las inhabilidades e incompatibilidades deben estar expresamente previstas en la ley y son de interpretación restrictiva, dado que a través de su aplicación se limitan derechos constitucionales fundamentales.
Adujo que la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 no se refiere a todos los servidores públicos del orden municipal, sino a quienes desempeñan empleos pertenecientes a la administración centralizada o descentralizada, «de manera que los concejales, por no pertenecer el concejo a la administración central o descentralizada del municipio, ni tampoco desempeñar cargos o empleos públicos, no quedan incluidos dentro de las causas generadores de la inhabilidad que se comenta».
Expresó que, en atención a lo previsto por el artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal es el órgano creador de la estructura de la administración, por ende, no era parte de la administración central o descentralizada del municipio, como erradamente lo consideraron al sancionarlo el procurador regional del Valle y la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública.
Sostuvo que los concejales pertenecen a las corporaciones administrativas y tienen un estatus jurídico especial de servidores públicos, como lo indica el artículo 123 de la Carta Política, categoría diferente a la de empleados y trabajadores del Estado.
Precisó que los concejales no son empleados públicos, aserto que tiene incidencia directa en la noción de cargo o empleo prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, ya que el desempeño como concejal durante el año anterior a la elección de personero no configura la referida inhabilidad.
Argumentó que cuando se trata de inhabilidades en la función pública se exige la condición de ser empleado con jurisdicción o autoridad, como lo prevé a modo de ejemplo el numeral 2 del artículo 179 de la Carta Política.
Indicó que a la actuación administrativa se aportaron conceptos de ilustrados juristas y de diversas entidades, que corroboraban la inexistencia de la inhabilidad endilgada al actor, los cuales debieron ser tenidos en cuenta por la Procuraduría
Explicó que se desconoció el principio de proporcionalidad de la sanción, puesto que no se evidencia la falta de diligencia que se le reprocha al actor.
Precisó que en la actuación disciplinaria se desconoció el derecho al debido proceso porque algunos concejales presentaron solicitudes de nulidad que no fueron estudiadas por la Procuraduría Regional.
Contestación de la demanda
La Procuraduría General de la Nación a través de apoderado se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos (folios 487 a 502 cuaderno principal):
Refirió que la elección por parte del Concejo de Palmira del personero municipal, por el periodo 2004-2007, fue irregular porque el señor G.M.E. estaba inhabilitado por haberse desempeñado en el año anterior a su elección como concejal de dicho ente territorial.
Manifestó que en razón de la referida inhabilidad la conducta de los concejales se encuadró en la falta disciplinaria prevista en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por haber elegido a quien estaba inhabilitado.
Anotó sobre la naturaleza de la vinculación de los concejales que acorde con el artículo 123 de la Constitución Política todos los servidores públicos ejercen un cargo, explicando que «tanto el desempeño de las funciones públicas legislativas […] como el de las funciones administrativas y no administrativas asignadas a los empleados públicos y trabajadores oficiales, constituyen el desempeño de un cargo».
Precisó que para la Procuraduría General de la Nación a partir de la sentencia del 3 de abril de 2003 la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara sobre el alcance de la inhabilidad regulada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en el sentido que quien haya sido concejal no puede ser elegido personero en los 12 meses siguientes. Por consiguiente, adujo que en la elección del señor G.M.E., para el periodo 2004-2007, sí se configuraba la causal de inhabilidad en cita, dado que se había desempeñado como concejal del Municipio de Palmira hasta el 31 de diciembre de 2003.
Arguyó entonces que la conducta de los concejales, entre los que se encontraba el actor, se adecúa a la falta disciplinaria descrita en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por incurrir en la inhabilidad contenida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
Agregó que de conformidad con lo anteriormente expuesto se decidió sancionar al actor por incurrir en una falta gravísima cometida con culpa grave.
Alegatos de conclusión
Mediante auto del 4 de febrero de 2009, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cali corrió traslado a las partes para que formularan sus alegatos de conclusión. La parte actora no se pronunció al respecto.
LaProcuraduría General de la Nación (folios 521 a 543 del cuaderno principal) reiteró los argumentos presentados en la contestación de la demanda afirmando que las causales de inhabilidad tienen por objeto asegurar una adecuada protección de la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública.
Explicó que en el caso analizado se estableció en sede administrativa que el señor G.M.E. durante el año anterior a su elección se desempeñó como concejal del Municipio de Palmira, entonces al encontrarse inhabilitado se configuraba una irregularidad disciplinaria para los concejales que lo eligieron, entre quienes se encontraba el demandante.
Ministerio Público
La Procuraduría 57 Judicial...
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