Sentencia nº 11001-03-27-000-2012-00025-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 8 de Noviembre de 2017
| Fecha | 08 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-27-000-2012-00025-00 (19373)
Actor: M.A.R.A.
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
FALLO
Procede la Sala a dictar sentencia en el proceso donde el actor M.A.R.A. pretende la nulidad del artículo 1° del Decreto 3050 de 1997 modificado por el artículo 1 del Decreto 2321 de 2011, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del código Contencioso Administrativo, el actor solicitó que se declare la nulidad del artículo 1° del Decreto 3050 de 1997 modificado por el artículo 1 del Decreto 2321 de 2011.
El artículo demandado establece:
“ Artículo 1 °. Facultades de Registro. Para efectos de lo previsto en el parágrafo primero del artículo 779-1 del Estatuto Tributario, son competentes para ordenar el ejercicio de las facultades allí contenidas, los Directores Seccionales de Impuestos, los Directores Seccionales de Impuestos y A., los Directores Seccionales Delegados de Impuestos y A..
También son competentes para ejercer estas facultades, el Director de Gestión de Fiscalización, el Subdirector de Fiscalización Tributaria, para el control y penalización tributaria y el Subdirector de Fiscalización Aduanera, para la represión y penalización del contrabando”.
La Sala analizará los argumentos expuestos por el demandante para efectos de la motivación y decisión que adoptará.
1.1.- La competencia para ordenar el registro al que se refiere el artículo 779-1 del Estatuto Tributario recae exclusivamente en el Director de Impuestos y A. Nacionales y en el Subdirector de Fiscalización de Impuestos y A. Nacionales
Para el actor, cuando se agregó el artículo 779-1 del Estatuto Tributario se buscó darle una herramienta a la Administración de Impuestos para combatir de manera eficaz la evasión fiscal y el contrabando, pero estableció un límite en relación con las autoridades que pueden ordenar dicha medida.
El artículo 3° del proyecto que se presentó para adicionar el artículo 779-1 del Estatuto Tributario señaló en el parágrafo que “La competencia para ordenar el registro y aseguramiento de que trata el presente artículo, corresponde al Administrador de Impuestos y A. Nacionales”. De la exposición de motivos del artículo se establece que la medida debe ser aplicada como última ratio en la investigación, debido a que el único funcionario competente para ordenar la diligencia era el Administrador de Impuestos y A. Nacionales.
Durante el debate en la Cámara de Representantes el artículo 3° del proyecto tuvo modificaciones y se propuso adicionar al parágrafo la frase “…y el Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y A. Nacionales. Esta competencia es indelegable”, toda vez que el Decreto 2117 de 1992 otorga competencia a esta Subdirección para controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias con jurisdicción en todo el país.
El Congreso entendió que la diligencia de registro era un método de recolección de pruebas invasivo que podía vulnerar el derecho fundamental a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política. Por tal razón, consideró imperativo que la medida estuviera sometida a un riguroso control, manifestando que dicha facultad debía entenderse regida dentro del marco del Código de Procedimiento Penal, Código Contencioso Administrativo y Estatuto Tributario.
La ley estableció que solo el Administrador de Impuestos y A. Nacionales y el Subdirector de Fiscalización de Impuestos y A. Nacionales son competentes para ordenar el registro, porque eran las máximas autoridades de control de la obligación tributaria dentro de la estructura de la DIAN con jurisdicción en todo el territorio nacional.
Debido a que el registro tiene la virtualidad de vulnerar derechos fundamentales, la decisión no podía quedar al arbitrio de cualquier funcionario, por lo que el legislador estableció en sus ponencias que la competencia no se podía delegar en funcionarios seccionales o regionales de la DIAN.
La posición de la Corte Constitucional en la sentencia C-505 de 1999 respalda la posición del legislador y de la demanda, ya que el acto que ordena la diligencia de registro debe cumplir varios requisitos y uno de ellos es que sea expedido por la autoridad competente, esto es, el Administrador de Impuestos y A. Nacionales y el Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y A. Nacionales.
Con la expedición del artículo 1° del Decreto 3050 de 1997, el gobierno permite que funcionarios no competentes ejerzan funciones que tienen la potencialidad de vulnerar derechos fundamentales, excediendo sus competencias regulatorias y no tiene en cuenta la finalidad de la ley.
Se viola el artículo 15 de la Constitución Política, porque el ejercicio de las potestades de registro solo se puede ejercitar según los términos fijados en la ley.
La actividad de registro es una potestad que no viola el artículo 15 de la Constitución Política si se practica en los términos de la ley, por lo que cualquier normativa que vaya en contravía trae como consecuencia la vulneración de los derechos consagrados en la Carta Magna.
Al otorgar la competencia para el registro a los funcionarios contemplados en el artículo 1° del Decreto 3050 de 1997 modificado por el Decreto 2321 de 2011 y excluir al Director de Impuestos, la Administración ejerció la potestad reglamentaria por fuera de los términos de la ley, violando de manera flagrante el artículo 15 superior.
1.2.- La decisión de practicar la diligencia de registro contemplada en el artículo 779-1 del Estatuto Tributario se debe tomar de manera conjunta por el Director de Impuestos y A. Nacionales y el Director de Gestión de Fiscalización
La ley otorga la facultad para ordenar la diligencia de Registro al Director de Impuestos y A. Nacionales y al Subdirector de Gestión de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y A. Nacionales (hoy Director de Gestión de Fiscalización) de manera conjunta.
Como la palabra “y” tiene una connotación copulativa, el acto que contenga la orden debe ser expedido por los dos funcionarios, siendo otro aspecto en el que radica la ilegalidad de la norma acusada.
2.- OPOSICIÓN
2.1.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda.
Señaló que la demanda carece de asidero jurídico porque lanza juicios a priori sin analizar de fondo la estructura y competencias propias de la DIAN, que faculta a los funcionarios que ejercen los cargos contemplados en el artículo demandado para ordenar y adelantar las diligencias de registro.
La estructura de la DIAN fue modificada y, en consecuencia, los cargos que se mencionan en las normas anteriores no concuerdan con la nueva estructura, razón por la cual mediante el reglamento se procede a adecuar la competencia a la nueva nomenclatura.
Con el Decreto 4048 de 2008 por medio del cual se “modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y A. Nacionales”, se establece una nueva denominación de los cargos, de tal forma que el que antes se denominaba “Administrador”, pasó a ser “Director Seccional” y el que era “Subdirector de Fiscalización” se subdividió en “Subdirector de Fiscalización de Impuestos y Subdirector de Gestión de Fiscalización de A. Nacionales y Subdirector de Impuestos y A. Nacionales”. Por lo anterior, ni en la anterior ni en la nueva estructura de la DIAN, ha estado en cabeza del director general la facultad de ordenar el Registro.
No es cierto que se hayan incluido funcionarios no previstos en el artículo 779-1 del Estatuto Tributario, pues lo que pretendía el Decreto 2321 de 2011 era armonizar la norma con los cambios que se habían producido en la estructura de la entidad.
Teniendo en cuenta la estructura definida por el Decreto 4048 de 2008, el Director Seccional, el Director de Gestión de Fiscalización, el Subdirector de Gestión de Fiscalización Tributaria para el Control y Penalización y el Subdirector de Gestión de Fiscalización Aduanera para el Control y Penalización son quienes ostentan la facultad para efectuar los registros.
La facultad para ordenar el registro siempre ha estado atribuida a los mismos funcionarios, ya que son los mismos cargos con denominación diferente. Ni ahora ni antes, el Director General ha tenido esta facultad.
Así las cosas, dada la nueva estructura de la DIAN, se considera que la delimitación de competencias contenida en la norma demandada es consecuente con la atribución contenida en el artículo 779-1 del estatuto tributario.
3.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
3.1.- El demandante presentó alegatos de conclusión en los que reiteró lo expuesto en la demanda.
Sostuvo, además, que no obstante la nueva estructura de la DIAN, el Decreto viola la esencia de la norma reglamentada porque vulnera, contradice y amplía el mandato del artículo 779-1 del Estatuto Tributario.
Reiteró que la facultad conferida al Administrador de Impuestos y A. Nacionales (hoy Director) y al Subdirector de Fiscalización (hoy Director de Gestión de Fiscalización) de la Dirección de Impuestos y A. Nacionales es una facultad compartida por dichos funcionarios y es indelegable.
Revisado el organigrama de la estructura de la DIAN se evidencia, que las Direcciones Seccionales están lejos de tener carácter nacional y sus respectivos directores no tienen la competencia para ordenar medidas excepcionales como las del artículo 779-1 del Estatuto Tributario.
Concluyó que al otorgar competencia para el registro a los funcionarios contemplados en el artículo 1° del Decreto 3050 de 1997, modificado por el artículo 1° del Decreto 2321 de 2011...
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