Sentencia nº 68679-33-31-001-2002-02768-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Abril de 2018
| Fecha | 12 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 68 679-33-31-001-2002-02768-01(AP) REV
Actor: D.V.B.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS- INVIAS- Y OTROS
La Sala se pronuncia sobre la revisión de la sentencia del 10 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción popular promovida por D.V.B. contra el Instituto Nacional de Vías INVIAS, el Municipio de B. (Santander) y el Municipio de Moniquirá (Boyacá); que fue seleccionada por la Sección por auto del 25 de abril de 2013.
ANTECEDENTES
El señor D.V.B., en ejercicio de la acción popular presentó demanda contra el Instituto Nacional de Vías INVIAS y el Municipio de B. (Santander), con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, a la libertad de locomoción, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, que consideró vulnerados porque las accionadas no han reparado el paso peatonal del puente “La Libertad” que comunica a los municipios de B. y Moniquirá, impidiendo que los ciudadanos circulen de manera segura por ese corredor vial.
El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de San Gil, mediante sentencia del 31 de agosto de 2011, resolvió: i) conceder la acción popular promovida en contra del Instituto Nacional de Vías INVIAS por la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, al acceso de los servicios públicos, a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente; (ii) negar las demás pretensiones de la demanda por la ocurrencia de hecho superado; (iii) exhortar al Instituto Nacional de Vías INVIAS para que continúe con la ejecución de las labores de mantenimiento para la conservación en buenas condiciones de la acera peatonal adosada del puente vehicular “La Libertad” ubicado en la vía nacional que comunica a los municipios de B. y Moniquirá; (iv) negar el incentivo económico a favor del actor popular y; (v) condenar en costas al INVIAS.
La negativa del incentivo tuvo como fundamento el hecho que las disposiciones normativas contenidas en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que establecían el pago de este estímulo para los actores populares, no se encontraban vigentes para el momento de proferir la respectiva sentencia, ya que la Ley 1425 de 2010 las derogó.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 10 de septiembre de 2012, resolvió el recurso de apelación presentado por la parte actora y decidió: (i) modificar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, adicionando un parágrafo en el que se tasaron las costas procesales; y (ii) confirmar en los demás aspectos la providencia recurrida.
En cuanto a la solicitud de reconocimiento del incentivo económico por haberse presentado la demanda en vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, señaló que para la fecha en que se había proferido la decisión de primera instancia ya no estaba vigente la norma que lo regulaba, por derogación por parte de la Ley 1425 de 2010, como lo había considerado la Sección Tercera del Consejo de Estado; además señaló que no procedía el reconocimiento del incentivo, pues no se trataba de un derecho adquirido para el actor popular por el simple hecho de haber presentado la demanda.
Añadió que tampoco era dable reconocer este beneficio económico en virtud del artículo 1005 del Código Civil, pues el mismo artículo 2 de la Ley 1425 de 2010, derogó tácitamente todas aquellas disposiciones que resultaren contrarias.
La parte demandante, mediante escrito presentado el 25 de septiembre de 2012, solicitó la revisión del fallo, con el fin que el Consejo de Estado unificara la jurisprudencia entorno al reconocimiento del incentivo a raíz de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, teniendo en cuenta la divergencia de criterios existente en la Corporación sobre su aplicación para los procesos iniciados con anterioridad a su vigencia.
La anterior solicitud fue atendida mediante providencia del 25 de abril 2013, al considerar la Sección Segunda del Consejo de Estado que era necesario clarificar y unificar el tema frente a la derogatoria del incentivo económico por parte de la Ley 1425 de 2010.
CONSIDERACIONES
Competencia
Teniendo en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2013, unificó la Jurisprudencia de la Corporación en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, la Sección Segunda del Consejo de Estado considera que no hay objeto sobre el cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronuncie en este caso, por lo tanto, esta Sección es la competente para decidir estarse a lo resuelto en la citada sentencia, con fundamento en lo previsto en el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999.
Asunto a resolver
El actor de la referencia solicitó la revisión del fallo de segunda instancia, por cuanto considera que debe unificarse la jurisprudencia entorno al reconocimiento del incentivo a raíz de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, teniendo en cuenta la divergencia de criterios existente en la Corporación sobre su aplicación para los procesos iniciados con anterioridad a su vigencia .
La Sala observa que, en varias ocasiones, esta Sección seleccionó para revisión sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, en procesos de acciones populares, en las que se accedieron a las súplicas de la demanda y se negó el reconocimiento del incentivo económico, bien porque el actor no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento, o no tuvo el debido compromiso o interés con sus obligaciones procesales; o por la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010.
Ahora bien, como se anunció en párrafos anteriores, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2013, unificó el tema del reconocimiento del incentivo, de una parte, en función de la conducta desplegada por el actor popular y, de otra, por la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 .
Sobre el reconocimiento del incentivo en función de la gestión desarrollada por el actor popular eran dos las posturas que tenía el Consejo de Estado que ameritaba la unificación; la primera, sostenía que la ausencia injustificada del demandante a la audiencia de pacto de cumplimiento, aunada a otros comportamientos negligentes, no privaba al actor popular del incentivo, sin perjuicio de las sanciones que se le podían imponer; y, la segunda, consideraba que la inasistencia injustificada del accionante a dicha audiencia, sumada al incumplimiento de otras cargas procesales, era motivo para no reconocer el mencionado incentivo.
Sin embargo, el Consejo de Estado, en la sentencia del 3 de septiembre de 2013, consideró que antes de unificar esos criterios, se debía analizar primero si procedía el incentivo económico en aquellos procesos que iniciaron su trámite antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, pues el reconocimiento o no del estímulo económico en los casos de inasistencia del demandante a la audiencia de pacto de cumplimiento dependía, necesariamente, de la viabilidad del reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados antes de que dicha prestación económica fuese abolida, tema sobre el cual también existía divergencia de criterios al interior de la Corporación entre sus Secciones Tercera y Primera.
Ciertamente, desde la expedición de la Ley 1425 de 2010, en el Consejo de Estado se mantuvieron criterios encontrados en cuanto al reconocimiento del incentivo por razón de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, para aquellos procesos iniciados con anterioridad a la misma. Tales criterios estaban sustentados, primero, en la naturaleza sustantiva o procesal de las normas que lo regulaban, casos en los cuales no podría reconocerse el incentivo, pues si la norma era sustantiva su aplicación requería que se encontrara vigente; y si era procesal, tampoco procedía el reconocimiento, pues su aplicación debía efectuarse de forma inmediata. Y, segundo, que no era posible invocar la Ley 1425 de 2010 frente a aquellos procesos iniciados antes de su vigencia, con fundamento en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887, en especial la excepción contenida en esta última norma y por la aplicación del principio de irretroactividad de la ley.
De acuerdo con los anteriores criterios, la Sala Plena de la Corporación en la sentencia del 3 de septiembre de 2013, sentó como criterio unificador, en torno al tema, que era improcedente reconocer el incentivo económico, aún en casos de procesos iniciados antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, así:
“Pues bien, para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los procesos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis...
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