Sentencia nº 11001-03-24-000-2012-00074-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 21 de Junio de 2018
| Fecha | 21 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00074 -00
Actor: P.J.C.C.
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
Referencia : N ulidad
Referencia : MEDIANTE EL DECRETO 1640 DE 1996 DEMANDADO SE PODÍA ASIGNAR A LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL SOBRE LOS RECURSOS PERCIBIDOS POR LOS ENTES TERRITORIALES, A TRAVÉS DEL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS, POR CONCEPTO DE DICHOS IMPUESTOS, HABIDA CUENTA QUE EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ESTABA FACULTADO PARA EXPEDIRLO POR VIRTUD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 253 DE LA LEY 223, Y EN RAZÓN DE QUE ESTOS RECURSOS SON DE LA NACIÓN Y, POR EDE, ESTÁN SUJETOS AL CONTROL FISCAL DE ESE ENTE DE CONTROL Y NO REQUIEREN DE HABILITACIÓN LEGAL, QUE DELIMITE LOS SUPUESTOS EN LOS QUE ESA ATRIBUCIÓN PODRÍA TENER LUGAR, SEGÚN LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 267 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTCA Y 5º, NUMERAL 6, DEL DECRETO LEY 267.
La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano P.J.C.C. tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la expresión “así como al control fiscal de la Contraloría General de la República”, contenida en el artículo 1º del Decreto 1640 de 10 de septiembre de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.
I. ANTECEDENTES
I.1. El ciudadano P.J.C.C., obrando en su propio nombre yen ejercicio de la acción de nulidad prevista en en el artículo 84 del CCA presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto 1640 de 10 de septiembre de 1996, “Por la cual se reglamenta el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros de que trata la Ley 223 de 1995, y se dictan otras disposiciones”, expedido por Gobierno Nacional.
I.2. En apoyo de sus pretensiones señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
1º. Los impuestos de carácter departamental, de que trata el presente asunto y que ingresan al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, son los de consumo de productos específicos, a saber: licores y cigarrillos o derivados del tabaco. Su régimen se codificó en la Ley 14 de 6 de julio de 1983 y posteriormente, en el Decreto Extraordinario 1222 de 18 de abril de 1986.
2º. Las rentas (fondos o bienes) que produce el impuesto de consumo de licores y vinos importados, así como de cigarrillos y tabaco, fueron cedidos a los Departamentos y al Distrito Capital, por decisión expresa de la ley.
3º. Los fondos o recursos provenientes de los impuestos al consumo y al deporte, que cancelen los importadores de licores y cigarrillos, son rentas exclusivamente departamentales y del Distrito Capital de Bogotá. La Nación colombiana no tiene propiedad ni manejo alguno sobre esos recursos de origen tributorio.
I.3. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones, el actor adujo la violación de los artículos 150, inciso 1º; 189, numeral 11; 267 y 272 de la Constitución Política.
Explicó el alcance del concepto de la violación, aduciendo, en síntesis, lo siguiente:
Que, el Gobierno Nacional no tiene competencia para asignar, mediante el Decreto Reglamentario demandado, cuya fuente es el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, la función del ejercicio del control fiscal a la Contraloría General de la República sobre entes territoriales (departamentos y Distrito Capital de Bogotá) y sus rentas de igual naturaleza, en tanto que el artículo 267 ibídem, exige que esa atribución únicamente puede hacerse en casos excepcionales previstos por la ley.
Expresó que, para que la Contraloría General de la República ejerza el control fiscal de los recursos, fondos o bienes, estos han de ser de la Nación. Pero, si los fondos pertenecen a los entes territoriales, dicho ente de control no podrá cumplir con esa función, ya que la Constitución Política la encomienda a otros entes de control territoriales.
Manifestó que, no obstante lo anterior, la Constitución Política, en su artículo 267, establece que en casos excepcionales la Contraloría General de la República puede ejercer ese control fiscal sobre cuentas de cualquier entidad territorial, siempre y cuando la ley los prevea especialmente.
Adujo que, ello significa que existe una reserva de ley de la facultad de asignar esta clase de competencia y que esa atribución es para casos excepcionales y no es la regla general.
Advirtió que, es una realidad que dentro de nuestro ordenamiento no existe ley alguna que faculte a la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal sobre la administración y gestión de los recursos de carácter departamental o del Distrito Capital, provenientes del impuesto del consumo causado en la importación de licores, vinos, aperitivos y similares, cigarrillos, tabaco y sus derivados y del impuesto destinado al deporte.
Alegó que, la frase demandada es contraria a los artículos 150, inciso 1º; 189, numeral 11; 267 y 272 de la Constitución Política.
Anotó que, la naturaleza reglamentaria del Decreto es manifiesta, por lo cual se ratifica la tesis de que no se trata de una ley del Congreso de la República, ni de un decreto que se hubiere dictado en uso de las facultadaes extraordinarias previstas en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.
Indicó que, en la Ley 223 de 20 de diciembre de 1995 no existe norma alguna que atribuya el control fiscal de los recursos recaudados por el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros a la Contraloría General de la República y que justifique la parte demandada del artículo 1º del Decreto 1640 de 1996, acusado.
Concluyó que, las normas indicadas como violadas tienen fundamento en que la competencia para asignar el control fiscal de los entes territoriales y de los recursos de los departamentos, distritos y municipios a la Contraloría General de la República es exclusiva de la ley del Congreso de la República y no del reglamento expedido en uso de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, de que trata el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, ni de la Ley 223, ni de otra ley expedida por el legislador.
Que, esta facultad de vigilancia fiscal a los entes territoriales está atribuida claramente a las contralorías departamentales, distritales o municipales, por expresa disposición del artículo 272 de la Consitución Política.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
II.1.1. La Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito, a través de apoderado, contestó la demanda, en la cual se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, arguyendo, en esencia, lo siguiente:
Que, en ejercicio de la autonomía de que gozan las entidades territoriales para cumplir con los fines propios, deben percibir recursos de distinta naturaleza, esto es, recursos de fuentes endógenas y exógenas.
Trajo a colación la sentencia C-219 de 24 de abril de 1997 de la Corte Constitucional (Magistrado ponente doctor E.C.M., que definió las fuentes exógenas de financiación, que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central del Gobierno Nacional y las endógenas, que resultan de los recursos propios de las entidades territoriales.
Precisó que, es la Constitución Política la encargada de definir bajo qué circunstancias, un tributo es constitutivo de fuente exógena o endógena de financiarión de una entidad territorial, de conformidad con lo establecido en sus artículos 150, numeral 12; 287; 300, numeral 4, y 313, numeral 4.
Afirmó que, el impuesto al consumo de extranjeros, objeto de estudio, se ubica dentro de la clasificación de recursos de fuentes exógenas, es decir, aquellos que no son propios de los departamentos o del Distrito Capital, sino que son cedidos por parte de la Nación, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-414 de 6 de junio de 2012 (Magistrado ponente doctor M.G.C.).
Indicó que, con la promulgación de la Ley 223 se reguló el cobro del impuesto al consumo de productos extranjeros, para lo cual se estableció así la facultad de que gozaban los departamentos, bajo la normativa anterior, para regular el monopolio de productos destilados en sus jurisdicciones, sin distinguir entre productos nacionales o extranjeros.
Anotó que, el artículo 224 ibídem, dio lugar a la creación de un Fondo Cuenta, cuya principal función es la de actuar como intermediario entre los responsables de la declaración, los responsables del pago y los departametnos beneficiarios de dichos tributos.
Citó la sentencia C-541 de 6 de julio de 2011 de la Corte Cosntitucional (Magistrado ponente doctor N.P.P., en la que se sostuvo:
“Así las cosas, para que la Contraloría General de la República pueda ejercer sus funciones sobre cuentas o recursos de las entidades territoriales se requiere, entonces, una expresa habilitación legal que delimite los supuestos en los que esa atribución podría tener lugar.
Sin embargo, a partir de lo previsto en la parte final del primer inciso del precitado artículo 267, es claro que si determinados recursos incorporados al presupuesto de una entidad territorial, o manejados a cualquier otro título por una de ellas, pertenecen a la Nación, no será necesaria esa expresa previsión legal, ya que en ese caso se trataría justamente de “entidades que manejan fondos o bienes de la Nación.”
Observó que, si bien es cierto, debe existir una ley que le atribuya funciones a la Contraloría General de la República respecto del control fiscal de los recursos de las entidades territoriales, no es menos cierto que...
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