Auto nº 11001-03-06-000-2018-00106-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 11 de Diciembre de 2018
| Fecha | 11 Diciembre 2018 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero : 11001- 03 - 06 - 000 - 2018 - 00 1 06 - 00 (C)
Actor: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, ANT
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El 3 de mayo de 2018 (folio 1), la Agencia Nacional de Tierras solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias suscitado entre dicha Agencia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, para conocer de la queja sobre presuntas irregularidades en el proceso liquidatorio del extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER-, que interpusieron la señora P.C. y otros extrabajadores de ese instituto.
Con base en los documentos remitidos se resumen los antecedentes así:
El 14 de octubre de 2016 la señora P.C. y otros trabajadores del extinto INCODER presentaron ante la Procuraduría Regional Nariño, solicitud de investigación disciplinaria por hechos presuntamente irregulares que pudieron acaecer en el trámite del proceso liquidatorio, como la supresión de empleos de servidores públicos que tenían calidad de aforados o que estaban bajo el régimen del retén social, y la falta de adopción de la planta transitoria de personal en las nuevas agencias (folios 15-17).
El 28 de abril de 2017 la Procuraduría Regional Nariño remitió por competencia el asunto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Consideró que los hechos denunciados no se encontraban en los presupuestos de la Resolución No. 346 de 2002 por la cual el Procurador General de la Nación reguló las causales para el ejercicio del poder disciplinario preferente, lo que impedía a esa regional proceder con el trámite (folios 10-14).
El 17 de julio de 2017 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dio traslado de la queja por competencia a la Procuraduría General de la Nación, porque evidenció que no involucraba a funcionarios de ese ministerio (folio 8).
El 21 de septiembre de 2017 la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá analizó los hechos materia de la queja y ordenó enviarla a la Oficina de Control Disciplinario Interno del INCODER en liquidación (folio 6).
Mediante Auto No 055 del 24 de abril de 2018 la Agencia Nacional de Tierras se abstuvo de asumir el conocimiento de las diligencias, por encontrar que las conductas investigables habrían ocurrido en el proceso liquidatorio del INCODER.
En consecuencia, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias administrativas (folios 2-5).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 90-91).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Agencia Nacional de Tierras, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación Regional Nariño, y a la señora P.C., con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 92).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado (folios 94-98).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES
De la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado
El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado hizo un recuento sucinto de la situación fáctica y señaló que, en principio, la queja presentada por la señora P.C. y otros va dirigida contra el liquidador del INCODER.
Fundamentó su apreciación en el Decreto 2365 de 2015 que ordenó la liquidación del INCODER y en el Decreto 2372 de 2015 por el cual se encargó al secretario general de dicho instituto para que ejerciera las funciones de liquidador.
Afirmó que l a competencia para conocer de las faltas disciplinarias que se endilgan al liquidador del INCODER corresponde en primera instancia a las Procuradurías Delegadas para la Vigilancia Administrativa, por tratarse de una entidad q ue hace parte de la rama ejecutiva del orden nacional.
Por esto, solicita a la Sala de Consulta que el conflicto de competencias administrativas se resuelva en el sentido de declarar competente a esa delegada .
2. De la Agencia Nacional de Tierras , ANT
Aunque no presentó alegatos o consideraciones dentro del término dado por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, procede exponer los argumentos contenidos en los actos administrativos que obran en el expediente conocido por la Sala (folios 2 a 5) .
La Agencia señaló que de conformidad con el artículo 22 del Decreto 2365 de 2015, modificado por el Decreto 1850 de 2016, esa entidad conoce de:
a. Los procesos disciplinarios en curso o que se deban tramitar contra los funcionarios del extinto INCODER q ue hayan sido incorporados a esa agencia.
b. Los procesos disciplinarios en curso, quejas e informes que no cuenten con actuación alguna, y que , de acuerdo con los hechos, tengan relación c on las funciones asignadas a es a Agencia.
Revisado el caso concluy ó que la agencia no es competente para conocer de la queja porque la conducta que se investigaría corresponde al trámite del proceso liquidatorio del INCODER, y esa situación sale de su órbita de competencia .
IV. CONSIDERACIONES
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.
a. R. especial de competencia en los procesos disciplinarios
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispuso:
“Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto . El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente”. (Se subraya).
En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las partes en conflicto, la Agencia Nacional de Tierras, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común en materia administrativa disciplinaria.
En efecto, la Agencia Nacional de Tierras, es una persona jurídica adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por mandato del artículo 1° del Decreto ley 2363 de 2015:
“ Artículo 1°. Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras. Créase la Agencia de Nacional de Tierras -ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. ”
La Agencia Nacional de Tierras, entonces, no es dependencia del citado ministerio, y tampoco hace parte del sector central de la Rama Ejecutiva. Es una entidad descentralizada de las previstas en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 porque fue creada con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, y en su acto de creación fue adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de manera que las relaciones entre dicha agencia y el ministerio se asumen desde la autonomía de las personas jurídicas y excluyen las relaciones de tipo jerárquico administrativo y disciplinario.
La adscripción a la que se refiere el 1º del Decreto ley 2363 tiene como propósito la coordinación de las funciones de la agencia con las políticas agropecuarias, pesqueras, forestales y de desarrollo social rural, que fije el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
La Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo de control del Estado, por conducto del cual se ejerce el Ministerio Público. Disponen los artículos 117 y 118 de la Constitución Política:
“ Artículo 117 . El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control.”
“Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la...
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