Sentencia nº 15001-23-31-000-2012-00023-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 15001-23-31-000-2012-00023-01(55361)
Actor: MUNICIPIO DE DUITAMA
Demandado: G.A.C.R. Y OTRO
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN
ACCIÓN DE REPETICIÓN-Régimen legal aplicable en hechos ocurridos antes de la Ley 678 de 2001. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. SENTENCIA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Se valora como una prueba documental. REVOCATORIA DIRECTA-La anulación antes de la Ley 678 de 2001 no acredita el dolo ni la culpa grave del agente. DOLO Y CULPA GRAVE DEL SERVIDOR PÚBLICO-Antes de la Ley 678 de 2001. CARGA DE LA PRUEBA EN REPETICIONES ANTES DE LA LEY 678 DE 2001-Le corresponde a la entidad demandante.
La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 5 de mayo de 2005, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO
El municipio de Duitama revocó directamente una licencia de construcción a G.M.. Los actos administrativos de revocatoria fueron declarados nulos. Como la entidad demandante pagó esa condena demandó en acción de repetición a G.A.C.R. y otro.
ANTECEDENTES
Lo que se demanda
El 31 de agosto de 2010, el municipio de Duitama formuló demanda de repetición contra G.A.C.R. y otro para que se les declarara patrimonialmente responsables de la condena por $53 704.832.75 impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 28 de agosto de 2008, que declaró la nulidad de los actos que revocaron directamente la licencia de construcción a G.M.. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que aquellos actuaron con dolo y culpa grave porque no se puede revocar directamente un acto administrativo de carácter particular y concreto sin el consentimiento del titular.
Trámite procesal
El 21 de marzo de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a los demandados y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, G.A.C.R. señaló que la revocatoria directa la expidió el anterior Alcalde. G.E.M.T. sostuvo que la construcción se iba a realizar fuera del perímetro, que no se probó el pago y que el término para demandar estaba caducado. El 11 de marzo de 2015, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante y G.A.C.R. reiteraron lo expuesto. G.E.M.T. y el Ministerio Público guardaron silencio. El 30 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia negó las pretensiones. Consideró que la sentencia condenatoria no era suficiente para probar el dolo y la culpa grave.
La demandante interpuso recurso de apelación,que fue concedido el 12 de agosto de 2015 y admitido el 22 de enero de 2016. La recurrente esgrimió que los demandados actuaron con dolo y culpa grave reiteró lo expuesto. El 7 de marzo de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia.Las partes guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó negativamente por falta de prueba.
CONSIDERACIONES
I. Presupuestos procesales
Jurisdicción y competencia
1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según los artículos 78 y 82 del CCA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el inciso 2° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.
Acción procedente
2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 C.N., arts. 77, 78 y 86 CCA. y el inciso 1° del art. 2 de Ley 678 de 2001).
Demanda en tiempo
3. El término para formular pretensiones en acciones de repetición, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectuado por la entidad, según el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, norma vigente para la época en que empezó a contarse el término de caducidad, o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses de que trata el inciso 4° del artículo 177 del CCA. La demanda se interpuso en tiempo -31 de agosto de 2010- porque la condena se pagó el 25 de febrero de 2009, según consta en constancia de egreso suscrita por el Tesorero Municipal [núm. 10.1].
Legitimación en la causa
4. El demandante, municipio de Duitama, está legitimado en la causa por activa pues fue la entidad pública que pagó una condena derivada de una sentencia judicial [núm. 9]. G.A.C.R. y G.M.T. están legitimados en la causa por pasiva pues fueron los exservidores públicos que, según la demanda, con su conducta dolosa y gravemente culposa dieron lugar a la indemnización por parte del Estado, proveniente de una sentencia. Aquellos eran servidores públicos del municipio de Duitama, según da cuenta certificación de la Secretaría General del municipio, en la que consta que el primero se desempeñó como Alcalde, desde el 1° de enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2003 (f. 57 c. 2) y el segundo como S. de Planeación, desde el 29 de octubre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2000 (f. 59 c. 2)
II. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se reúnen los requisitos para la procedencia de la acción de repetición y si la conducta de G.A.C.R. y G.M.T. al expedir unos actos administrativos que revocaron directamente una licencia de construcción, fue dolosa o gravemente culposa.
III. Análisis de la Sala
5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
6. Como las providencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, la sentencia que declaró la nulidad de los actos que revocaron directamente la licencia de construcción de G.M. y ordenó el pago de perjuicios, será valorada.
Régimen jurídico aplicable
7. Como los hechos que motivaron la condena ocurrieron el 25 de enero de 2001, el régimen vigente aplicable a la acción de repetición es el previsto en la Constitución Política de 1991 y los artículos 77, 78 y 86, inciso 2, del CCA y 63 del Código Civil. La Ley 678 del 3 de agosto de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición.
El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, establece que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Como por regla general la nueva norma rige hacia el futuro, los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001 continúan sometidos en lo sustancial a la normativa anterior, mientras que en lo procesal se aplica la nueva ley a los juicios de repetición que se encuentren en curso.
Presupuestos para la procedencia de la acción de repetición
8. La Sala tiene determinado que para la procedencia de la acción de repetición, a más de la condición de servidor o exservidor público que ya fue analizada [núm. 4], se requiere: (i) La obligación reparatoria a cargo del Estado; (ii) el pago y, (iii) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas.
Primer presupuesto: La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante
9. El primer presupuesto para que proceda el medio de control de repetición es que el Estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, conforme lo dispone el artículo 90 de la C.N. La obligación de la entidad estatal por la ocurrencia de un daño antijurídico, se verifica mediante una sentencia judicial...
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