Auto nº 340/18 de Corte Constitucional, 30 de Mayo de 2018

1. La solicitud

   Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 16 de febrero de 2018, E.J.M.V., en su condición de Contralor General de la República, solicitó la aclaración de la Sentencia SU-395 de 2017. Tal pedimento fue remitido al despacho del magistrado sustanciador que dictó el correspondiente fallo de unificación, en oficio del 19 de febrero del presente año.

2. Fundamentos de la aclaración pretendida

   E.J.M.V., quien funge en la actualidad como Contralor General de la República, instó a la Sala Plena de este Tribunal para que aclarase el contenido de la Sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017, argumentando al efecto que, aun cuando allí se examinaron dos pronunciamientos de unificación proferidos por la propia Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado que acogían la tesis de la proporcionalidad en la forma de incluir la bonificación especial o quinquenio[1], “nada se dijo específicamente sobre la modalidad de cálculo o fórmula de liquidación de dicha prestación que estaba acorde con la Constitución y la ley”, pues, en su criterio, el análisis respectivo finalizó con la simple revocatoria de las decisiones judiciales controvertidas mediante las acciones de tutela, ordenándose hacia el futuro la no inclusión en las mesadas pensionales del exceso resultante de las reliquidaciones decretadas en cada uno de los procesos contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho.

   De ahí que para el alto funcionario sea absolutamente imprescindible que se precise la cuestión, en la medida en que aquella tiene relación directa con la salvaguarda del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, comoquiera que para ninguno de los casos particulares que fueron objeto de escrutinio “se estableció lo relativo a las cotizaciones y si estas últimas se realizaron sobre los factores salariales cuestionados por vía de los recursos de amparo”.

   Por manera que la anterior petitoria encuentra evidente fundamento de respaldo, a juicio del Contralor General de la República, en la especial consideración de que a la entidad que representa le asiste un interés legítimo en lo decidido en la sentencia de unificación jurisprudencial cuyo alcance jurídico pide aclarar, no solo en razón a que dos de los cinco procesos acumulados corresponden a ex funcionarios del ente de control que se beneficiaron del Decreto 929 de 1976[2], sino porque existe la necesidad, desde el punto de vista fiscal[3], tanto “de despejar el riesgo de que dineros públicos favorezcan a particulares que no hayan hecho los respectivos aportes para el monto de sus pensiones”, como “de impedir que quede librado a discreción del operador administrativo o judicial la adopción de decisiones que eventualmente desconozcan el principio de igualdad”.

1. Competencia

   Es competente la Sala Plena de la Corte Constitucional para conocer, tramitar y decidir la presente solicitud de aclaración, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015[4], 285 del Código General del Proceso[5] y 107 del Acuerdo 02 de 2015[6].

2. De la procedencia de las solicitudes de aclaración y adición de sentencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración jurisprudencial.

   Conforme ha sido destacado de manera reiterada y uniforme por parte de este Tribunal[7], por regla general, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en ejercicio de su facultad de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela, o de control abstracto de constitucionalidad, no son susceptibles de aclaración o adición.

   Esta premisa se apoya, básicamente, en el artículo 241 de la Carta Política, que al confiarle a esta Corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, dispone que ella debe llevarse a cabo “en los estrictos y precisos términos” de dicho precepto normativo, sin que el mismo contemple la facultad de aclarar ni mucho menos de adicionar el sentido de los fallos que profiere.

   Así lo expresó en su momento la Corte en la Sentencia C-113 de 1993[8], mediante la cual se declaró inexequible el inciso 4º del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, que establecía la posibilidad de solicitar la aclaración de las providencias dictadas por esta Corporación. En esa oportunidad, la Sala Plena concluyó que la posibilidad de aclarar los alcances de un fallo atenta contra principios superiores como el de la cosa juzgada constitucional y la seguridad jurídica e, igualmente, desborda el ámbito de competencias atribuidas al Alto Tribunal por el artículo 241 Superior[9]. Textualmente, en el citado pronunciamiento se dijo lo siguiente:

   “Si, por el contrario, so pretexto de aclarar la sentencia se restringen o se amplían los alcances de la decisión, o se cambian los motivos en que se basa, se estará en realidad no ante una aclaración de un fallo, sino ante uno nuevo. Hipótesis esta última que pugna con el principio de la cosa juzgada, y atenta, por lo mismo, contra la seguridad jurídica.

   Además, como toda sentencia tiene que ser motivada, tiene en ella su propia explicación (…).

   Pero, por sobre todo, hay que tener en cuenta que ninguna de las normas de la Constitución que reglamentan la jurisdicción constitucional, confiere a la Corte la facultad de aclarar sus sentencias. Por el contrario, según el artículo 241, "se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de este artículo." Y entre las 11 funciones que cumple, no está tampoco la facultad de que se trata”[10]. (N. no originales)

   Lo apuntado en precedencia lleva necesariamente a afirmar que, prima facie, una vez concluida la etapa de eventual revisión de los procesos de tutela, la Corte pierde competencia para seguir conociendo de estos asuntos y, por consiguiente, no estaría facultada para revocar, reformar, aclarar, corregir o adicionar sus fallos[11]. No en vano, la jurisprudencia constitucional se ha consolidado toda ella en torno a reconocer que, “para garantizar la seguridad jurídica de quienes intervienen en los procesos judiciales, las sentencias, una vez proferidas, agotan la competencia funcional del juez que las dictó, de tal suerte que se hacen intangibles, a tal punto que no pueden ser revocadas ni reformadas por quien las pronunció”[12].

   Sin embargo, de manera excepcional y frente a circunstancias concretas y determinadas, esta Corporación ha consentido la posibilidad de aclarar y adicionar el sentido de los fallos que expide en ejercicio de su facultad de revisión, ya sea de oficio o a petición de parte, pero sólo respecto de “frases o conceptos que se encuentren contenidos en la parte resolutiva de la sentencia o que, incluidos en la parte motiva, influyan para el entendimiento pleno y el cumplimiento de lo decidido en el fallo en cuestión”[13]. Lo anterior, atendiendo al tenor del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil[14], cuyo contenido normativo, en sus aspectos esenciales, fue reproducido íntegramente por el artículo 285 del Código General del Proceso[15].

   En ese orden de ideas, la potestad de aclarar los fallos proferidos por la Corte Constitucional se restringe únicamente a aquellos conceptos o frases contenidos en la parte resolutiva de la providencia o que influyan en ella, que puedan generar verdadero motivo de duda[16], sin que tal aclaración implique cuestionar, limitar, restringir o ampliar el sentido y alcance de la decisión, o modificar las razones en las que se sustentó, ya que, de ser así, se estaría no ante la aclaración de una providencia sino frente a una alteración sustancial de la misma o, inclusive, generando un nuevo pronunciamiento, en franco desconocimiento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica[17].

   Lo propio acontece cuando se trata de una solicitud de adición, que en modo alguno puede configurarse como una instancia paralela o alternativa, pues la Corte Constitucional, al momento de revisar un caso, tiene la carga de resolver lo relacionado con la presunta violación de un derecho fundamental, sin que ello signifique que deban estudiarse todos los escenarios jurídicos planteados por las partes. Esto último, habida cuenta de que ni el artículo 241 del texto superior ni el Decreto 2591 de 1991 prevén la obligatoriedad de dicho análisis, por fuera de lo cual, como ya se puso de relieve, una vez culmina la etapa de eventual revisión de un proceso de tutela, se agota la competencia de este Tribunal para decidir materias nuevas relacionadas con los mismos hechos[18].

   Siendo así las cosas, una sentencia está llamada a adicionarse solo cuando la relevancia constitucional del asunto sobre el que no se pronunció el juez, de haberse tomado en consideración, conduzca a un cambio sustancial en la regla decisional fijada.

   Por último, es menester dejar por sentado que, cuando la solicitud de aclaración es a petición de parte, se requiere, además, (i) que el interesado cuente con legitimación en la causa, lo que impone que la solicitud deba ser presentada por uno de los sujetos reconocidos en el trámite procesal o por un tercero con interés legítimo, y (ii) que la misma se presente durante el término de ejecutoria de la providencia en cuestión, esto es, dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo de revisión a las partes en el proceso, de conformidad con lo establecido en el ya reseñado artículo 285 del Código General del Proceso[19].

Una vez analizado el escrito presentado por E.J.M.V., en calidad de Contralor General de la República, la Sala Plena advierte que la solicitud que efectúa se encuentra dirigida a que esta Corporación aclare la forma en que debe computarse la bonificación especial o quinquenio en el ingreso base de liquidación pensional, por cuanto, en su sentir, en la Sentencia SU-395 de 2017 no se hizo explícita la modalidad de cálculo que debía tomarse en cuenta por hallarse más ajustada a la Constitución Política y la ley, a efectos de obtener un pronunciamiento sobre las cotizaciones en cada uno de los asuntos sometidos a examen y determinar si aquellas se efectuaron en relación con los factores salariales que fueron controvertidos mediante las acciones de tutela.

Pues bien, de entrada conviene mencionar que la anterior pretensión deviene improcedente, toda vez que, aun cuando puedan tenerse por cumplidos los presupuestos formales de legitimación por activa y oportunidad, la misma no hace referencia puntual a conceptos o frases de la parte resolutiva del fallo de unificación jurisprudencial o que incidan directamente en ella, que sean susceptibles de reputarse anfibológicos, ambiguos o carentes de certidumbre. Por el contrario, tal requerimiento tiene el propósito de suscitar la escogencia de una determinada fórmula de liquidación que, como se verá más adelante, no solamente no tiene lugar en el caso concreto, sino que supondría una ampliación y alteración sustancial del contenido y alcance de la reseñada providencia, lo que, dicho sea de paso, conduce al resquebrajamiento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

Así, pese a que la Contraloría General de la República no figura como parte en ninguno de los procesos acumulados que dieron lugar a la expedición de la Sentencia SU-395 de 2017, ni fue vinculada en calidad de tercero con interés legítimo en las resultas del juicio ni apremió su intervención durante el trámite del mismo, lo cierto es que sí le asiste una vocación subjetiva especial para actuar en la presente causa, derivada de la circunstancia excepcional de que allí se discutió la inclusión en el ingreso base de liquidación pensional de la bonificación especial o quinquenio, prestación exclusiva a la que tienen derecho los servidores públicos de dicha entidad por cada periodo cumplido de 5 años de servicios continuos y que, por consiguiente, la decisión en torno al pago que deba hacerse de dicha prestación, tiene evidentes repercusiones de índole fiscal sobre la propia Contraloría General de la República.

Superado de ese modo, entonces, el presupuesto de legitimación por activa, también habría de entenderse satisfecho el atinente a la presentación oportuna de la referida interpelación, dado que el Contralor General afirmó haber tenido conocimiento de la decisión que pide aclarar mucho antes de que aquella fuera notificada en debida forma[20] y, en ese sentido, procedió a activar el presente trámite incidental sobre la base de que, en su caso particular, la notificación se había surtido por conducta concluyente, en los estrictos y precisos términos previstos en el artículo 301 del Código General del Proceso[21].

No obstante, como ya fue señalado, para la Sala Plena no hay lugar a la aclaración invocada, en la medida en que la Sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017 no envuelve razonamientos o expresiones que planteen motivos de duda, esto es, que adolezcan de la falta de certidumbre o tornen problemática su intelección.

En efecto, a través de esa providencia, esta Corporación sugirió como problema jurídico general si los fallos judiciales objeto de revisión desconocían el alcance del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los parámetros de interpretación fijados frente a la forma de calcular el promedio del ingreso base de liquidación aplicable a pensiones del sector público y los factores constitutivos de salario que deben tomarse en consideración para calcular su monto[22].

Específicamente, en el caso de los expedientes T-3.358.903[23] y T-3.364.917[24], la Sala Plena arribó a la conclusión de conformidad con la cual el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- incurrió en un defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución por haber efectuado una interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de admitir “que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-”. Expresó esta Corporación que frente a la anterior conclusión, “… se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013”.

De esa manera, la Corte resolvió conceder la protección del derecho fundamental al debido proceso, dejar sin efectos los pronunciamientos dictados dentro de las causas contenciosas de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenar, en lo sucesivo, no incluir en las mesadas pensionales el exceso resultante de las reliquidaciones allí ordenadas. Esto último, en la práctica, implica que tendrán que empezar a pagarse las pensiones de jubilación de acuerdo con lo que legalmente corresponda, esto es, liquidándose su cuantía con exclusión de la bonificación especial o del quinquenio en tanto es un factor constitutivo de salario no previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y computándose el Ingreso Base de Liquidación -IBL- a partir del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios.

Todo lo anterior, claro está, sin cuestionar el derecho de las beneficiarias a la aludida prestación y sin que haya lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas, toda vez que las mismas se presumen percibidas de buena fe, al estar fundadas en el cumplimiento de una decisión judicial.

Los numerales segundo, tercero, cuarto, noveno, décimo y décimo primero de la mencionada sentencia de unificación, son del siguiente tenor:

“(...)

SEGUNDO-. En el expediente T-3.358.903, REVOCAR el fallo de tutela dictado el 1º de septiembre de 2011 por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- y, en su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental al debido proceso frente a la configuración de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en relación con la sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, al incurrir esta en los defectos sustantivos y de violación directa de la Constitución, en los términos expuestos en la presente providencia.

TERCERO-. DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en su momento por la señora L.R.N. contra la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. en liquidación-.

CUARTO-. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- o a quien corresponda, que, en lo sucesivo, no se incluya en la mesada pensional el exceso que resultaba de la reliquidación ordenada en la Sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-.

(...)

NOVENO-. En el expediente T-3.364.917, REVOCAR el fallo de tutela dictado el 14 de septiembre de 2011 por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- y, en su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental al debido proceso frente a la configuración de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en relación con la sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, al incurrir esta en los defectos sustantivos y de violación directa de la Constitución, en los términos expuestos en la presente providencia.

DÉCIMO-. DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en su momento por la señora A.L.M.G. contra la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E. en liquidación-.

DÉCIMO PRIMERO-. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- o a quien corresponda, que, en lo sucesivo, no se incluya en la mesada pensional el exceso que resultaba de la reliquidación ordenada en la Sentencia del 11 de marzo de 2010 proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-.

(…)”.

Bajo ese entendido, es dable puntualizar que, si bien es cierto que en la sentencia cuya aclaración se solicita, la Corte llevó a cabo algunas consideraciones sobre la eventual inclusión en el ingreso base de liquidación de factores salariales consagrados en normatividades anteriores a la Ley 100 de 1993, particularmente en lo que tiene que ver con la bonificación quinquenal prevista para los servidores de la Contraloría General de la República, lo hizo solo “en gracia de discusión” y para señalar que, de admitirse esa hipótesis, no cabría que se adoptase la tesis del pago total de dicha prestación dentro de la base de liquidación pensional de tales servidores, como erradamente lo asumieron los fallos judiciales objeto de revisión, en tanto el criterio de interpretación imperante en la propia jurisdicción contenciosa administrativa, incluso para el momento en que fueron proferidas las sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho, era el de la proporcionalidad en su inclusión. Ello explica, lógicamente, que la Corte no haya acogido ninguna postura hermenéutica sobre el particular, ya que, como claramente se ha indicado, la decisión, sustentada en los considerandos sobre el defecto sustantivo, apunta a que no era posible incluir esos factores en la correspondiente liquidación y así se dispuso en la parte resolutiva al establecer que no podía seguir pagándose el exceso resultante de las reliquidaciones ordenadas por los jueces contenciosos; decisión que, en consonancia con lo que ha resuelto la Corte para este tipo de casos, no cobija a las mesadas pensionales ya pagadas.

En esa medida, las consideraciones adicionales realizadas por la respectiva Sala tenían como propósito cuestionar las decisiones judiciales sometidas a revisión, no solo frente al hecho de haber incluido la bonificación especial o quinquenio en el ingreso base de liquidación, sino también por la circunstancia de haberlo computado en su totalidad.

Por lo anteriormente expuesto, y en aras de la salvaguarda de principios superiores como la cosa juzgada constitucional y la seguridad jurídica, y derechos de raigambre fundamental como el debido proceso, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,