Sentencia nº 11001-03-15-000-2019-05214-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 5 de Marzo de 2020 (caso SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2019-05214-00 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 05-03-2020)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 05 Marzo 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2019-05214-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La acción de tutela no es una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios
La Sala estima improcedente el amparo solicitado, dado que lo que pretende la accionante es, realmente, propiciar una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. (...) Examinados los planteamientos del asunto de la referencia y de los escritos de impugnación que se presentaron contra el fallo de primera instancia, proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Subsección considera que el ICBF acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir en su integridad el debate del proceso ordinario, en sus aspectos jurídicos, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. (...) Por ende, es evidente que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ya se pronunció sobre los reparos que ahora se plantean en el sub examine, si bien es cierto que esta Corporación no se manifestó expresamente sobre qué conceptos integraban la base para el cálculo de los aportes parafiscales, lo cierto es que ello no significa que no se haya resuelto de fondo la controversia, pues, como se vio, la autoridad judicial accionada no se pronunció en específico sobre aspecto, por considerar que, por sustracción de materia, no había lugar a ello, toda vez que solo tendría cabida dicho estudio en el caso que se encontrara que las resoluciones demandadas fueron debidamente motivadas, lo cual no se acreditó analizar del fondo las resoluciones cuestionadas. En este orden de ideas, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue dirimido en las instancias respectivas, lo cual no se ajusta, como se vio, a las finalidades de esta acción constitucional. (...) Por lo anterior (...) la Sala declarará improcedente, por el no cumplimiento del requisito de relevancia constitucional (...).
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Finalidades y elementos
[L]a Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. [L]a Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber: Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá D.C., cinco (05) de marzo de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05214-00(AC)
Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR –ICBF–
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Y OTRO
Corresponde a la Sala pronunciarse respecto de la demanda de tutela instaurada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, en atención a lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
En escrito presentado el 11 de diciembre de 20191, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por intermedio de apoderado judicial2, presentó demanda de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de forma literal, incluso con errores):
“Tutelar el derecho fundamental al debido proceso del ICBF, vulnerado por la sentencia del 18 de julio de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por la configuración del defecto fáctico y el defecto material o sustantivo.
“En consecuencia, dejar sin efecto la decisión contenida en la sentencia del 18 de julio de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (expediente 25000-23-27-000-2012-00468-01 (20526)) y ordenar que se dicte nuevamente sentencia de segunda instancia.
“Que se disponga el reintegro de la suma de $1.674.608.141 por parte de BOEHRINGER INGELHEIM S.A. a favor del ICBF debidamente indexado”3 (resaltado del texto original).
2.- Hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones se indicó, en síntesis, que en 2011 el ICBF inició procesos de fiscalización contra distintas empresas, entre ellas, B.I.S., a la cual requirió en tres oportunidades, para llevar a cabo la revisión de los pagos efectuados por concepto de parafiscales.
La referida empresa presentó varios documentos –comunicaciones a sus trabajadores, contratos de trabajo, cartilla que explica los beneficios de sus empleados y balances de prueba de 2006 a 2009–, a partir de los cuales el ICBF no pudo identificar los pactos o contratos que justificaban la desalarización respecto de los “auxilios y bonificaciones”.
El ICBF profirió la Resolución 1148 del 5 de agosto de 2011, a través de la cual ordenó a B.I. S.A. el pago de: i) $461’316.301, como resultado de la verificación de aportes del período comprendido entre diciembre de 2006 y mayo de 2011 y ii) $597’015.872, a título de intereses, en total $1.058’332.173.
B.I.S. presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el anterior acto, el cual fue resuelto mediante la Resolución 2117 del 13 de diciembre de 2011, en la que se manifestó que “aunque pudieron pactar desalarización de algunos conceptos, no se reflejaron en los documentos contables aportados de manera detallada para los períodos discutidos”4.
La referida empresa demandó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al ICBF, en aras de obtener la declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones.
En sentencia del 18 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad parcial de los actos debatidos, decisión que fue recurrida en apelación por ambas partes.
A través de providencia del 18 de julio de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado anuló las resoluciones cuestionadas y condenó al ICBF a devolver la suma de $1.256’200.123, debidamente indexada, por considerar que adolecía de falta de motivación la Resolución 1148 de 2011, por cuanto “no estableció el monto exacto correspondiente a los aportes parafiscales dejados de realizar por concepto de cada una de las erogaciones descritas, tampoco se discriminan las bases de cuantificación de la obligación a cargo de la demandante, sino que en esa acta se plantearon valores mensuales que no permitieron identificar el IBC aplicable a los ‘pagos extralegales (bonificaciones y otros)’ y a las vacaciones pagadas a los trabajadores cuyo salario era integral”5.
3.- Fundamentos de la acción
El ICBF manifestó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, al anular las Resoluciones 1148 y 2117 de 2011, lo cual vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso y, además, puso “en riesgo la ejecución de programas en favor de los niños, niñas y adolescentes beneficiarios de la oferta institucional”6.
Aseveró que la autoridad judicial accionada desconoció los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, así como las Leyes 27 de 1974 y 89 de 1988 y los Decretos 2388 de 1979, 562 de 1990, 2649 de 1993 y 2650 de 1993.
Sostuvo que los empleadores están en la obligación de pagar los aportes parafiscales respecto de todas las sumas que constituyen salario, el cual, según el artículo 127 del CST, es la contraprestación que recibe el trabajador por la realización del trabajo que le es encomendado.
Asimismo, afirmó que como todo pago constituye salario, se requiere de un pacto expreso entre el trabajador y el empleador, para excluir una prestación de la categoría de salario –artículo 128 CST-.
Por lo anterior, el ICBF, al analizar los balances de prueba y el libro maestro de B. Ingelheim S.A. –únicos documentos que entregó la empresa-, encontró que las bonificaciones y auxilios no sólo eran pagadas de forma habitual, sino que no existía pacto con cada uno de los trabajadores sobre la exclusión de estos del salario; por ende, los tuvo como parte integrante de la base para la liquidación de los aportes parafiscales ordenados a la referida sociedad.
El Consejo de Estado no se pronunció sobre el carácter salarial de las bonificaciones y de los auxilios, por considerar que el ICBF debió individualizarlos, sin tener en cuenta que, pese a múltiples requerimientos, la empresa no aportó los documentos pedidos para esos efectos.
En el mismo sentido, adujo (se transcribe literal, incluso con errores):
“La sentencia desconoció que cuando se le requirió a B. aportar los pagos mensualizados y por trabajador, no lo hizo, así tampoco cuando se le requirió aportar los pactos de desalarización de esos...
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