Sentencia de Tutela nº 344/10 de Corte Constitucional, 11 de Mayo de 2010

1. Expediente T-2.499.352

   1.1. Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en Sentencia del 5 de agosto de 2009, resolvió negar por improcedente la acción de tutela de la referencia.

   Consideró que la demandante lo que pretende con esta acción, es que se reanude el pago de su mesada pensional, lo que en criterio del fallador, no se relaciona con un asunto de relevancia constitucional, ni implica la vulneración de un derecho fundamental. Por esa razón, dado el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, estimó que no resultaba procedente en este caso, como quiera que lo que se discute es un derecho de naturaleza legal, por lo que la demandante cuenta con otros mecanismos de protección para esas garantías.

   Adicionalmente, señaló que no se probó que la interesada se encontrara frente al peligro de ocurrencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual, la acción tampoco resulta procedente como mecanismo transitorio.

   Sin embargo, advirtió el juez que, en la medida en que la entidad accionada había manifestado que la suspensión en el pago de la mesada de la demandante era transitoria, mientras que se determinaba la legalidad de la prestación, esa situación no podía ser permanente y, en consecuencia, le ordenó que, en un término no mayor a 4 meses, decidiera de fondo con respecto a ese particular.

   1.2. Impugnación

   La demandante impugnó el fallo de primera instancia por las razones que se exponen a continuación:

   Señaló que el fallador negó el amparo solicitado por existir otros mecanismos de defensa judicial para buscar la protección que reclama para los derechos que considera vulnerados, sin embargo, estima que no advirtió que, vista su situación, no tenía a su disposición acción judicial alguna, en la medida en que no se produjo un acto administrativo que pudiera controvertir en la jurisdicción contencioso administrativa, sino que la entidad accionada simplemente dio la orden de suspender el pago de su mesada pensional. Por esa razón, la acción presentada era procedente en su caso.

   Así mismo, indicó que el juez no tuvo en cuenta que su derecho fundamental al mínimo vital estaba siendo vulnerado con la decisión de la entidad, como quiera que sus ingresos sufrieron una disminución significativa por esa causa, y que, conforme con la jurisprudencia constitucional, cuando ello ocurre, opera una presunción de afectación de la garantía anotada.

   1.3. Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia del 22 de septiembre de 2009, revocó la providencia de primera instancia, que negó la protección solicitada por la demandante, al considerar que la conducta de la entidad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una persona de la tercera edad, que desde hace más de 18 años gozaba de una pensión de jubilación.

   Por lo anterior, ordenó al sujeto accionado en esta causa que restableciera el pago de la mesada pensional de la demandante, y disponer lo necesario para respetar su derecho fundamental al debido proceso.

2. Expediente T-2.499.386

   2.1. Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia del 1 de octubre de 2009, resolvió conceder la protección solicitada por el accionante para sus derechos fundamentales.

   Consideró que, en la medida en que la entidad accionada no aplicó el trámite previsto en el Código Contencioso Administrativo para revocar los actos administrativos, ni demandó su propio acto ante la jurisdicción correspondiente, a fin de suspender el pago de la mesada pensional del accionante, vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo.

   Por esa razón, ordenó al Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social que reanudara el pago de la mesada pensional del accionante.

   2.2. Impugnación

   El Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social impugnó la decisión de primera instancia, por considerar que sus actuaciones se habían ceñido a los mandatos constitucionales y legales en la materia, y en consecuencia, no había vulnerado derechos fundamentales del demandante.

   Al efecto, manifestó que el artículo 128 de la Constitución Política, establece que nadie podrá recibir más de una asignación del Tesoro Público o de empresas, o instituciones en las que el Estado tenga parte mayoritaria, salvo en los casos expresamente señalados en la ley, entendiendo para el efecto por Tesoro Público el de las entidades territoriales y descentralizadas.

   En el caso concreto del accionante, manifestó que, a partir de mayo de 2009, decidió suspender transitoriamente el pago de la prestación, en razón a que, al confrontar su información con la del Instituto de Seguros Sociales, pudo establecer que recibía dos pensiones a cargo del erario, una por cuenta de Puertos de Colombia y otra por parte del Seguro Social, lo cual, en su criterio, desconoce el Ordenamiento Superior.

   Por lo anterior, sostiene que la decisión administrativa de suspender el pago de la mesada pensional, se adoptó para prevenir el eventual e injusto menoscabo del erario, derivado del doble pago de pensiones a un mismo beneficiario. Señala que, en la actualidad, se adelantan gestiones con el Instituto de Seguros Sociales con el propósito de establecer si su prestación se ajusta a la legalidad, y que una vez se clarifique la situación, se procederá a decidir de fondo en su caso.

   Así mismo, consideró que el mínimo vital del accionante no ha sufrido afectación alguna, como quiera que, continúa recibiendo una mesada pensional por parte del Instituto de Seguros Sociales.

   2.3. Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 4 de noviembre de 2009, confirmó el fallo de primera instancia, que concedió la presente acción de tutela, por las mismas consideraciones.

   Adicionalmente, estimó que la acción de tutela en este caso se instituía como procedente, en la medida en que el demandante, por sus circunstancias específicas, requiere de una protección urgente de sus derechos fundamentales, razón por la cual, si bien cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, aquellos no son eficaces para el efecto.

3. Expediente T-2.499.395

   3.1. Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia del 15 de septiembre de 2009, resolvió negar la protección solicitada por el accionante para sus derechos fundamentales.

   Estimó el fallador que el derecho de petición del accionante no ha sido vulnerado, en la medida en que la entidad le informó las razones por las cuales había suspendido el pago de su mesada pensional.

   Por otra parte, indicó que en el proceso no existe prueba de que se haya expedido un acto de revocatoria del acto administrativo de reconocimiento de su pensión especial de jubilación reconocida por la extinta Empresa Puertos de Colombia, ni de que se le hubiese excluido de la nómina de pensionados de la entidad. Simplemente, advirtió el juez que al accionante se le había suspendido transitoriamente el pago de su mesada, lo que, estimó, no vulnera su derecho al debido proceso. Así mismo, consideró que el derecho fundamental del accionante al mínimo vital no era objeto de vulneración en la medida en que continuaba recibiendo por parte del Instituto de Seguros Sociales la pensión de la que es beneficiario.

   3.2. Impugnación

   El demandante impugnó la sentencia de primera instancia, por considerar que el fallador pasó por alto que, precisamente, en la medida en que no existía un acto administrativo que pudiese controvertir por medio de otros mecanismos de defensa judicial, no contaba con acción alguna para el efecto, razón por la cual, se encontraba en estado de indefensión con relación a la actuación de la entidad accionada.

   Por otra parte, insistió en que su derecho fundamental al mínimo vital estaba siendo desconocido por la entidad accionada, en la medida en que con la decisión de suspender el pago de su mesada pensional, sufrió una disminución significativa en su nivel de ingresos, lo que no le permite satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar, afectación que, conforme con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, debe presumirse en estos casos.

   3.3. Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia del 4 de noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, que había negado la protección deprecada, por considerar que “el accionante es una persona de la tercera edad que goza de su pensión de jubilación desde hace mas de diecisiete años y ciertamente se vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo con ocasión de la conducta desplegada por el ente accionado.”

   Por ello, ordenó a la entidad demandada que restableciera el pago de la mesada pensional del accionante, y que dispusiera lo necesario para respetar su derecho fundamental al debido proceso.

4. Expediente T-2.499.399

   4.1. Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia dictada el 29 de septiembre de 2009, decidió negar por improcedente el amparo solicitado, por estimar que la acción de tutela tiene una naturaleza residual y subsidiaria, de tal forma que no procede cuando existen otros mecanismos de defensa judicial de los derechos, tal y como en este caso ocurre.

   Así mismo, considera que, si bien, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela es procedente para solicitar el pago de mesadas pensionales o la inclusión en nómina de los beneficiarios de estas prestaciones, cuando se trata de personas de la tercera edad, dado su estado de debilidad manifiesta, se debe acreditar la existencia plena del derecho que se reclama.

   En ese orden de ideas, el fallador señaló que, no obstante que el accionante es una persona de la tercera edad, no se vulnera su derecho al mínimo vital, como quiera que recibe una pensión equivalente a dos salarios mínimos legales vigentes, por parte del Instituto de Seguros Sociales, que le permite satisfacer sus necesidades básicas.

   Finalmente, indicó que lo que se debate en este caso es la compatibilidad de la pensión de vejez reconocida por el Instituto de Seguros Sociales y la pensión de jubilación reconocida por la extinta Empresa Puertos de Colombia, controversia que debe ser dirimida ante la jurisdicción ordinaria.

   4.2. Impugnación

   El demandante impugnó el fallo de primera instancia por las razones que se exponen a continuación:

   Indicó que el juez negó la protección deprecada para sus derechos fundamentales, por estimar que cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para el efecto, sin reparar que, en su caso concreto, no tenía a su alcance otras acciones, como quiera que no se dictó un acto administrativo que pudiera demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa, en atención a que la entidad accionada, suspendió el pago de su mesada pensional. Por lo anterior, estima, que esta acción resulta procedente.

   De la misma forma, señaló que el juez pasó por alto que su derecho fundamental al mínimo vital era vulnerado por la decisión de la entidad, en la medida en que aquella produjo una disminución significativa de sus ingresos, y que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando ello ocurre la afectación de la garantía anotada debe ser presumida.

   4.3. Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de Sentencia del 4 de noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, que negó la protección deprecada.

   Consideró que la entidad vulneró el derecho fundamental del accionante al debido proceso, al ordenar la suspensión del pago de su mesada pensional, sin agotar el procedimiento legal previsto para el efecto, y sin reparar en que se trataba de una persona de la tercera edad.

   Por ello, ordenó al Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social que restableciera el pago de la mesada pensional del demandante, y que dispusiera lo necesario para respetar su derecho fundamental al debido proceso, en el trámite de verificación de la legalidad de sus prestaciones pensionales.

5. Expediente T-2.499.400

   5.1. Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Sexta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, mediante Sentencia del 10 de agosto de 2009, resolvió negar la protección solicitada por el accionante para sus derechos fundamentales.

   Estimó que la solicitud del accionante se encaminaba a obtener la protección de su derecho fundamental de petición. Sin embargo, como la entidad probó que había dado respuesta al accionante por medio del oficio de 22 de mayo de 2009, aquella garantía constitucional no se había desconocido.

   5.2. Impugnación

   El accionante impugnó la decisión. Al efecto, asevera que no recibió la comunicación, que, en criterio del fallador, acredita que la entidad dio respuesta al derecho de petición presentado por el accionante.

   Así mismo, indicó que su derecho fundamental al mínimo vital está siendo vulnerado por cuenta de la decisión de suspender el pago de su mesada, como quiera que por causa de esa actuación, no cuenta con los recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas.

   5.3. Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 4 de noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, el cual había negado la protección para los derechos fundamentales del demandante.

   Señaló el fallador, que la entidad vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante en la medida en que suspendió el pago de su mesada pensional, sin agotar el procedimiento previsto en las normas pertinentes, para el efecto. Ello, con mayor razón, en consideración a que se trata de un adulto mayor.

6. Expediente T-2.499.437

   6.1. Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, por medio de la Sentencia del 15 de septiembre de 2009, resolvió conceder la protección solicitada para los derechos fundamentales del accionante.

   Consideró el fallador que la orden de suspender el pago de la mesada pensional del accionante, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, como quiera que no contó con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, ni fueron respetadas las reglas relativas a la revocatoria directa de los actos administrativos. Así mismo, en la medida en que no se expidió acto administrativo alguno, no le fue posible al accionante ejercer los recursos de la vía gubernativa para controvertir la decisión, ni demandar el acto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, en abierto desconocimiento de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.

   Ello, con mayor razón, si se tiene en cuenta que, en este caso, la acción es promovida por una persona que pertenece a la tercera edad, y que requiere de una protección urgente de sus derechos fundamentales.

   Por lo anterior, ordenó que, en el término de 15 días, se reestableciera el pago de la mesada pensional del demandante y pagaran aquellas dejadas de percibir.

   6.2. Impugnación

   6.2.1. El Consorcio Privado Fopep impugnó la decisión de primera instancia, con el argumento que, como quiera que la competencia para reactivar el pago de la mesada pensional del accionante está radicada en el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, y a ella solamente le corresponde efectuar el correspondiente pago, no puede dar cumplimiento a la orden impartida, hasta tanto no reciba el reporte de reincorporación en nómina del demandante, proveniente del citado ministerio.

   6.2.2. A su vez, el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, impugnó el fallo proferido en primera instancia, reiterando los argumentos presentados en la contestación de la acción de tutela de la referencia, y manifestó que, dados los procedimientos internos, no era posible dar cumplimiento a la orden dictada por el fallador en un término menor a 15 días.

   6.3. Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por medio de la Sentencia del 4 de noviembre de 2009, confirmó el fallo de primera instancia, que concedió la protección deprecada, e indicó que el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, tenía 15 días siguientes a la notificación de esa providencia, para tomar las medidas necesarias para reestablecer el pago de la mesada pensional del accionante.

7. Expediente T-2.499.444

   7.1 Sentencia de Primera Instancia

   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia del 14 de septiembre de 2009, resolvió negar por improcedente la acción de tutela.

   Estimó que, en la medida en que el amparo constitucional se caracteriza por ser residual y subsidiario, la acción en este caso es improcedente, al existir otros mecanismos de defensa judicial a los que puede acudir el accionante para buscar la protección de sus derechos. Ello, como quiera que el accionante censura la decisión adoptada por la entidad demanda, de suspender el pago de su mesada pensional, lo que, en criterio del fallador, constituye un acto administrativo, contra el que proceden los recursos de la vía gubernativa, y está cobijado por la presunción de legalidad, que solamente puede ser desvirtuada, a través del ejercicio de las acciones contencioso administrativas.

   Adicionalmente, consideró que el derecho al mínimo vital del demandante no estaba siendo desconocido por la entidad, en razón a que, si bien se le suspendió el pago de la mesada pensional a cargo del Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, continuaba recibiendo la mesada correspondiente a la reconocida en su favor, por el Instituto de Seguros Sociales.

   7.2. Impugnación

   El accionante impugnó el fallo de primera instancia, al considerar, contrario a lo señalado por el fallador que, en la medida en que no existía un acto administrativo para demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa, no cuenta con mecanismos diferentes a la acción de tutela para perseguir la protección judicial de sus derechos.

   Adicionalmente, reiteró que su derecho fundamental al mínimo vital está siendo vulnerado, como quiera que, por cuenta de la decisión de la entidad, ha sufrido una merma significativa en su nivel de ingresos, lo que no le permite satisfacer sus necesidades básicas y las de su grupo familiar y que, conforme con la jurisprudencia constitucional, cuando ello ocurre la afectación de esa garantía se debe presumir.

   7.3 Sentencia de Segunda Instancia

   La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia del 4 de noviembre de 2009, revocó el fallo de primera instancia, que negó la protección deprecada.

   Señaló que, “el accionante es una persona de la tercera edad a quien ciertamente se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo con ocasión de la conducta desplegada por el ente accionado.”

   En consecuencia, ordenó al Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social que restableciera el pago de la mesada pensional del accionante, y, así mismo, que garantizara su derecho fundamental al debido proceso, durante el trámite de verificación de la legalidad de su prestación pensional.

A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro de los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”

2. Problema jurídico

   Vistas las circunstancias fácticas de los casos puestos a consideración de la Corte para su revisión, a la Sala le corresponde establecer si el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso, al ordenar, de forma intempestiva y sin haberles informado previamente de su actuación, la suspensión en el pago sus mesadas pensionales, reconocidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia, con el argumento de que son beneficiarios de otras pensiones, de diferente naturaleza, a cargo del Instituto de Seguros Sociales.

   Previo al análisis de fondo de la cuestión planteada, esta Corporación estudiará si, a la luz de las normas pertinentes y de la jurisprudencia constitucional, las acciones de tutela bajo análisis resultan procedentes.

   Dilucidado el aspecto anterior, la Sala analizará la jurisprudencia relativa al derecho fundamental al debido proceso administrativo, específicamente, en lo que tiene que ver con la revocatoria directa y suspensión de actos administrativos de contenido particular y concreto, particularmente, en lo atinente a la modificación de derechos de contenido pensional.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones

   3.1. El artículo 86 de la Constitución Política, establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente y sumario, cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando estos se amenacen o vulneren, por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o excepcionalmente, por los particulares. Esta acción, tiene por notas características la subsidiaridad y la residualidad, lo que implica que, frente a un caso concreto, será procedente para proteger derechos fundamentales, siempre que no exista un mecanismo de defensa judicial previsto en el ordenamiento para ese efecto, o, cuando existiendo, aquel no es eficaz para obtener su amparo; o cuando se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   Por otra parte, el artículo 48 del Ordenamiento Superior, reconoce el derecho a la seguridad social a todas las personas, y le confiere una naturaleza irrenunciable. A ese respecto, la Corte Constitucional ha señalado que esta garantía tiene un contenido prestacional, y por esa causa, al no ser fundamental en sí mismo, su protección, en principio, no se puede procurar a través del ejercicio de la acción de tutela.[1]

   Aplicando los criterios delineados, esta Corporación ha indicado que, por regla general, los conflictos relativos al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, y específicamente de pensiones, deben ser ventilados ante la jurisdicción ordinaria laboral o ante la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el caso específico, de tal manera, que la acción de tutela, en principio, no es el mecanismo judicial idóneo para buscar la protección de esta clase de derechos.[2]

   A la luz de las anteriores reglas generales de procedibilidad de la acción de tutela en el tema de reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, excepcionalmente, este mecanismo procede para la protección de esa clase de derechos, cuando la persona, vistas sus circunstancias específicas, requiere de una protección urgente para ellos. Esto es, cuando se presenta como mecanismo transitorio en orden a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o cuando el instrumento de defensa judicial ordinario, previsto por el ordenamiento para su protección es inocuo, ineficaz o no es lo suficientemente expedito para ofrecer una protección adecuada de los derechos, aspecto que debe ser valorado por el juez, de cara a las circunstancias propias de cada caso concreto.[3]

   Con esa orientación, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece, en relación con la eficacia del medio de defensa judicial ordinario, que la acción de tutela no procede, “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”

   Con respecto a ese particular, la jurisprudencia constitucional ha admitido que “la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que éste es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral,[4] o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular de una protección inmediata...”.[5]

   En esa medida, se puede afirmar que la acción de tutela procede para la protección de derechos fundamentales, excepcionalmente, en búsqueda del reconocimiento y pago de una pensión, cuando quiera que no existe otro mecanismo de defensa judicial, o cuando existiendo, éste no es eficaz para obtener su protección, eventos en los que la acción de tutela se constituye en el instrumento judicial principal, ante la imposibilidad material de perseguir una protección real y concreta por otra vía. También será procedente, cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable debidamente probado, y mientras que la autoridad competente decida de fondo, y definitivamente, el conflicto de que se trate.[6]

   En desarrollo de esta línea interpretativa, la Corte ha indicado, específicamente, que la acción de tutela procede para obtener el pago de la mesada pensional. Al efecto ha indicado que“(i) la acción de tutela constituye un instrumento excepcional mediante el cual es posible reclamar el pago oportuno de acreencias laborales [o mesadas pensionales]; (ii) La omisión continua y extendida en el tiempo de esta prestación hace presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador o pensionado y de su familia; (iii) Ante tal evento, se invierte la carga de la prueba, correspondiendo al demandado desvirtuar la vulneración del derecho fundamental[7].[8]”[9]

   3.2. Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala examinará la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de los demandantes.

   Vistas las circunstancias fácticas de los casos concretos puestos a consideración de esta Corte, advierte la Sala que los accionantes son personas mayores, con edades que van desde los 67 años y hasta los 81 años[10], razón por la cual, su capacidad productiva está mermada.

   Teniendo en cuenta la anterior circunstancia, con relación a los mecanismos de defensa judicial con los que cuentan los accionantes, la Sala considera que no proporcionan una protección eficaz y adecuada a sus derechos fundamentales. Ello, en la medida en que, si bien, en principio, pueden acudir a diversos mecanismos judiciales para solicitar el restablecimiento del pago de sus mesadas pensionales, estos no suministran una protección eficaz para sus derechos fundamentales, como quiera que es sabida la prolongada duración de estos procesos, con mayor razón, si se tiene en cuenta que se trata de personas con edades superiores a 67 años y hasta 81 años. Por esa razón, exigirle a los demandantes que recurran a dicha instancia, resulta desproporcionado, como quiera que, para cuando se produzca una decisión de fondo en sede judicial, ésta sería inocua y carecería de eficacia en sus casos concretos, debido a que, probablemente, para esa época los demandantes ya habrían superado su expectativa de vida. Por lo expuesto, y en atención a que se trata de adultos mayores que merecen especial protección constitucional, esta Corporación concluye que la acción de tutela es procedente en los casos bajo análisis, como quiera que requieren de una protección urgente de sus derechos fundamentales, que no puede ser provista a través del mecanismo ordinario, en la medida en la que no es eficaz para el efecto.

4. Derecho fundamental al debido proceso administrativo

   4.1. El artículo 29 de la Constitución Política reconoce como garantía fundamental que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”

   4.2. La jurisprudencia constitucional ha estimado que este derecho está conformado por todas las facultades y garantías establecidas en el ordenamiento jurídico, dirigidas a proteger al individuo a quien se le adelante un proceso de cualquier naturaleza, de tal forma que, en su trámite, pueda hacer valer sus derechos sustanciales, con la observancia de las formas propias de cada juicio, lo cual asegura una recta y cumplida actuación judicial o administrativa[11].

   4.3. En esa medida, una de las garantías más importantes que ofrece el debido proceso es la oportunidad que tiene el interesado, en el trámite de cualquier proceso, administrativo o judicial, para ser oído, explicar sus razones y argumentos, presentar, controvertir, contradecir y objetar las pruebas que hagan parte de aquel, así como ejercer los recursos previstos en la ley[12].

   4.4. Específicamente, con respecto al debido proceso administrativo, la Corte ha acentuado su carácter de derecho fundamental, como quiera que, gracias a este, cualquier actuación administrativa debe ceñirse, rigurosamente, a las normas y a la jurisprudencia que disciplina la materia de que se trate[13].

   Al efecto, esta Corporación ha indicado que “El debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica”[14].

   4.5. En complemento de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha advertido que este derecho comprende tanto la garantía del respeto por las formas procesales, como la efectividad de los principios que orientan el ejercicio de la función pública como son el de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[15].

   De lo expuesto hasta este punto, se puede concluir que el derecho fundamental al debido proceso, conlleva una serie de garantías, que deben ser aplicadas en todo tipo de juicios, actuaciones y procedimientos que impliquen la modificación de la situación jurídica de los administrados.

5. Revocatoria directa y suspensión de actos administrativos de contenido particular y concreto, específicamente, en lo atinente a la modificación de derechos de contenido pensional

   Con esa orientación, y por estar estrechamente ligado a la controversia que se analiza, la Sala estima pertinente hacer unas breves consideraciones con relación a la institución de la revocatoria directa de los actos administrativos.

   5.1. El ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de que los actos administrativos de contenido particular y concreto puedan ser revocados por la administración pública, con el respeto del debido proceso administrativo, en unas especiales circunstancias. En efecto, el Código Contencioso Administrativo establece un procedimiento que debe observarse para la revocatoria de actos administrativos, particularmente, en el Titulo V del libro I, en los artículos 69 a 74.

   5.2. Específicamente, el artículo 69 del ordenamiento anotado, señala que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los expidieron o por sus superiores inmediatos de oficio o a petición de parte, en los siguientes eventos:

   “ARTICULO 69. CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”

   5.3. Cuando se trata de la revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto, que han creado o modificado una situación jurídica particular o reconocido un derecho en iguales circunstancias, la ley dispone que es imprescindible, para la administración, obtener previamente el consentimiento expreso y por escrito de su titular. Al efecto, indica el inciso 1, del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo:

   “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

   (…).”

   5.3.1. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y enfática en señalar que los actos administrativos de carácter particular y concreto son esencialmente irrevocables o inmutables, salvo que el titular del derecho que ellos incorporan, manifieste su consentimiento expreso y por escrito a efecto de que sean revocados por la administración. Ello, como garantía del principio de seguridad jurídica, del respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas radicadas en cabeza de una persona, aunado a la presunción de legalidad de la que están revestidos esos actos, la cual sólo puede ser desvirtuada a través de la providencia judicial que decrete su nulidad[16]. Así mismo, la prerrogativa de que los actos administrativos de contenido particular y concreto no puedan ser revocados unilateralmente por la administración pública, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, garantiza su derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que tiene la certeza de que la decisión no podrá ser modificada por la autoridad, sin el cumplimiento de las normas legales que regulan la materia.

   5.3.2. Sin embargo, existen hipótesis en las que la administración, aun sin el consentimiento del titular del derecho, puede revocar el acto administrativo correspondiente, cuando éste ha sido obtenido de forma ilegal o ilícita, o cuando el mismo ha sido producto del silencio administrativo positivo. Sobre este particular, el inciso 2 del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo dispone que “habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.” Ello, en la medida en que si se advierte un vicio en la forma en la que se originó un derecho subjetivo, relacionado con la violación de la ley, “no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos”[17].

   Por tanto, la Corte ha estimado que las circunstancias que abren la puerta para que se acuda a la revocatoria directa de un acto administrativo de contenido particular y concreto, no se relacionan con “situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca”. A efecto de aplicar esta causal, debe existir “una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a concluirlo así.”[18]

   5.4. En cualquiera de los anteriores escenarios, esta Corporación ha indicado que le corresponde a la autoridad administrativa respetar el derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho que concede el correspondiente acto administrativo. En ese sentido, debe seguir el procedimiento previsto para el efecto, en el artículo 74 del ordenamiento que se ha venido citando, conforme con el cual, para revocar un acto de contenido particular y concreto, se debe acudir al estricto cumplimiento de las reglas contenidas en el artículo 28 y concordantes del Código Contencioso Administrativo, relativas a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio[19].

   5.4.1. Es decir, debe comunicársele al titular del derecho que se ha iniciado una actuación administrativa y el objeto de la misma (artículo 28 CCA). Si la autoridad observa que existen terceros que, posiblemente, tengan interés en la decisión a adoptar, deberá citarlos a efecto de que defiendan sus derechos (artículo 14 CCA). En el trámite de la actuación deberá garantizarse a los interesados la oportunidad de pedir, allegar y solicitar la práctica de pruebas, e informaciones de oficio o a petición de parte (artículo 34). La decisión deberá sustentarse en las pruebas allegadas durante el proceso administrativo, y motivarse, resolviendo cada una de las cuestiones planteadas en aquel. El acto que ponga fin a la actuación deberá darse a conocer a los interesados, indicando los recursos que proceden contra el mismo, conforme con lo que la ley disponga (artículo 35 CCA.).

   5.5. En los anteriores términos, y con observancia de las reglas descritas se garantiza, por regla general, el derecho al debido proceso en el trámite de la revocatoria de actos administrativos de contenido particular y concreto.

   5.6. Ahora bien, el artículo 1 del Código Contencioso Administrativo establece que “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”. Por ello, es posible que el trámite de revocatoria directa de algunos actos administrativos específicos, que reconocen derechos especiales a sus titulares, tengan su regulación legal en otra fuente normativa, sin que ello implique que, en lo no previsto en la norma especial, no se acuda a las reglas del ordenamiento general. Tal es el caso de los actos administrativos que reconocen prestaciones económicas a cargo de instituciones de seguridad social, cuya revocatoria, entre otros temas, se regula en la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

   5.6.1. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 dispone que corresponde a las instituciones de seguridad social, o a quienes tengan a su cargo el pago de prestaciones económicas, verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar el derecho, así como la legalidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos, cuando existan motivos que permitan inferir que el reconocimiento de la prestación económica periódica, fue indebido. En caso de que no se acredite el cumplimiento de los requisitos o que los documentos presentados para el efecto sean falsos, el correspondiente funcionario debe proceder a la revocatoria directa del acto, sin el consentimiento del particular, e informar a las autoridades competentes. La citada norma dispone:

   “ARTÍCULO 19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.”

   El tema de la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen prestaciones pensionales, ha sido objeto de análisis por parte de esta Corte tanto en sede control abstracto, como de control concreto de constitucionalidad.

   5.6.2. Así, la Corte Constitucional se pronunció con respecto a la constitucionalidad de esta norma en la Sentencia C-835 de 2003[20], a propósito de una demanda presentada por unos ciudadanos que consideraron que desconocía los artículos 29 y 89 de la Constitución Política. En esa oportunidad esta Corporación resolvió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 de la ley 797 de 2003, por los cargos formulados, de manera condicionada en los términos del numeral 4 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.”

   En el numeral 4 de las consideraciones de esa providencia, señaló este tribunal que la revocatoria de los actos administrativos que reconocen derechos pensionales, prevista en la norma acusada, debía cumplir, estrictamente, con el trámite señalado en el Código Contencioso Administrativo, y en las demás normas que regulen la materia, a efecto de garantizar el derecho fundamental al debido proceso de los titulares de esas prestaciones. En esa medida, el acto administrativo que declara la revocatoria directa de una prestación económica pensional, debe ser el resultado de la aplicación del procedimiento previamente descrito, establecido en los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo. En todo caso, la Corte fue clara y enfática en señalar que durante el procedimiento anotado, “se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.” Sobre este particular, la Corte indicó:

   “Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.”

   De esa forma, la manifiesta ilegalidad de las conductas objeto de reproche y de los medios utilizados para acceder al derecho, deben estar plenamente probados en el procedimiento administrativo anotado, en el cual, debe garantizarse al titular del derecho el debido proceso en sede administrativa, específicamente, comunicándole de la iniciación del proceso, acatando los principios de necesidad de la prueba, de publicidad y de contradicción, con estricta observancia de los términos preclusivos, previstos por el ordenamiento para que el funcionario competente adelante y resuelva cada una de las etapas procesales. En consonancia con lo anterior, la decisión adoptada debe ser congruente con el procedimiento administrativo y con las pruebas que en aquel se allegaron. Ello, se reitera, sin perder de vista que deben garantizarse los mandatos constitucionales y legales, del debido proceso, de la legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del Tesoro Público.

   Esta Corte, también, advirtió que “en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.”

   Ahora bien, esta Corporación fue clara en señalar en esa providencia que cuando se trata de una controversia sobre la interpretación del derecho pensional, es decir, relacionada, por ejemplo, con el régimen jurídico aplicable, el reconocimiento de un régimen de transición, o de un régimen especial, debe ser resuelta por el juez competente, al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y por esa razón ese conflicto no podrá dirimirse, ni revocarse en sede administrativa, sin contar con el consentimiento expreso y por escrito del titular, incluso, con el agotamiento del procedimiento de revocatoria directa suficientemente explicado. Al efecto, esta Corporación consideró:

   “La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.”

   5.6.3. Particularmente, esta Corporación se ha pronunciado en sede de Revisión de tutela con respecto a la suspensión del pago de mesadas pensionales.

   5.6.3.1. Así, en la Sentencia T-214 de 2004[21], la Sala Séptima de Revisión estudió el caso de unos jubilados de la extinta Empresa Puertos de Colombia a quienes el Ministerio de la Protección Social les suspendió el pago de sus mesadas, hasta tanto los demandantes no adjuntaran los actos administrativos de reconocimiento de sus prestaciones. En esa oportunidad se protegieron los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al pago oportuno de las mesadas pensionales de los accionantes y, en consecuencia, se ordenó a la entidad reanudar el pago de las correspondientes mesadas. Al efecto estimó que “la administración no puede excusarse en su propia incuria para suspender el pago de los beneficios pensionales de los actores. Tanto Colpuertos, Foncolpuertos como el GIT han incumplido su deber de garante de los archivos que custodian la historia laboral de sus extrabajadores. La Corte reitera el interés que supone la guarda de las finanzas del Estado, sólo que este principio debe armonizarse con el derecho al debido proceso y a la presunción de buena fe de los administrados. En conclusión, la revocatoria de este tipo de actos sólo procede cuando ha sido probada su ilegalidad en el curso de un proceso.”

   En esa providencia, esta Corporación reiteró que “(i) la revocatoria directa del acto propio de la administración está, en principio, proscrita de nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa, dada ciertas circunstancias, atenta contra los derechos fundamentales del administrado y es controvertible, de manera excepcional, por vía de la acción de tutela; (iii) el ordenamiento jurídico colombiano contempla 2 excepciones a la regla prescrita en el numeral (i) es decir, hipótesis en las cuales puede darse una revocatoria directa constitucional sin consentimiento del administrado: a) cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la ley. Del punto b), es posible inferir que la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo no puede presumirse, y que la revocatoria directa no puede fungir como medida cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio económico o pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la carga de la prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el dolo del beneficiario.”

   Así mismo, señaló que “la Administración no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso. No es admisible, ni constitucional ni legalmente que, por ejemplo, se abstenga de pagar las mesadas pensionales que están a su cargo, dándole a los perjudicados plazos sumarios para que alleguen los documentos que, en todo caso, la misma administración tiene la carga imperativa de poseer en sus archivos. En conclusión, si la administración, dadas las circunstancias arriba descritas, desconoce el principio de buena fe y suspende, sin iniciar la actuación administrativa de rigor, una prestación de la cual se desconoce si existe o no título que la soporte, y además otorga un término sumario al ciudadano para allegar los documentos necesarios, término después del cual se entiende suspendida de manera definitiva la prestación, vulnera el derecho al debido proceso administrativo, tal y como lo señaló el Juez de instancia en el caso bajo estudio[22].”

   5.6.3.2. Posteriormente, la Sentencia T-567 de 2005[23], proferida por la Sala Novena de Revisión analizó el caso de varios pensionados a quienes les fue suspendido el pago de su mesada pensional por parte de la Universidad del Atlántico, la Gobernación del Atlántico y el Ministerio de Hacienda. En esa providencia encontró la Corte que esa actuación desconocía los derechos fundamentales de los accionantes al mínimo vital, la seguridad social, la igualdad, la dignidad humana y el debido proceso, y como consecuencia de ello, ordenó que se comenzará a pagar nuevamente la pensión de los demandantes.

   5.6.3.3. De la misma forma, la Sala Séptima de Revisión, decidió en la Sentencia T-494 de 2009,[24] proteger los derechos fundamentales al debido proceso, de un pensionado de la Empresa Puertos de Colombia, a quien el Ministerio de la Protección Social le revocó la resolución, por virtud de la cual, su mesada pensional fue reajustada. Encontró la Sala que “Fue entonces violado el debido proceso administrativo, frente a lo señalado en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y lo indicado en la sentencia C-835 de 2008, ampliamente citada en precedencia.”

   En complemento, indicó que “Como bien expuso el ad quem, no podía revocarse de manera unilateral una resolución “sin aplicar los procedimientos consagrados en los artículos 73 y 74 del C.C.A., en la medida que la administración tuviera fundamentada una razón justificada de las que trata el artículo 69 ibídem, para iniciar esa revocatoria directa”…” .

   5.6.3.4. Recientemente, la Sala Séptima de Revisión, en la Sentencia T-066 de 2010, protegió los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso de un pensionado de la extinta Empresa Puertos de Colombia a quien el Ministerio de la Protección Social suspendió el pago de su mesada de jubilación, sin previo aviso, argumentando que era beneficiario de otra prestación por parte del Instituto de Seguros Sociales. En esa oportunidad, advirtió la Corte que “la actuación desconoció que el llamado a ordenar la suspensión provisional del acto administrativo es el juez contencioso. En segundo lugar, dicha decisión no estuvo precedida de un acto administrativo que garantizara el debido proceso al administrado, es decir, que le hubiera permitido al interesado interponer los recursos y eventualmente acudir ante la jurisdicción respectiva. En tercer lugar, no es aceptable que por tratarse de una “suspensión transitoria” del pago de las mesadas pensionales, no se hubiera requerido el consentimiento expreso del usuario, o se hubiera expedido un acto debidamente notificado. Por tanto, considera la Sala que la entidad demandada incurrió en una vía de hecho al haberle impedido al accionante con su decisión, ejercer su derecho al debido proceso y al derecho de defensa.”

   En los anteriores términos, esta Corte ha desarrollado, tanto en sede control abstracto como concreto de constitucionalidad, la materia relativa a la suspensión y revocatoria directa por parte de la administración pública, de los actos administrativos que reconocen pensiones.

   Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala entra al análisis de los casos concretos.

6.1. Como quiera que los supuestos fácticos de cada uno de los accionantes en los procesos de tutela que se analizan, son comunes, y los sujetos accionados, y a quienes se les atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, coinciden en todas las acciones, específicamente con relación al Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, entidad encargada de pagar sus mesadas pensionales, para decidir de fondo en la presente providencia, la Sala abordará su estudio considerándolos en conjunto.

6.2. De las pruebas que reposan en el expediente, la Sala encuentra probado que, tal y como se indicó previamente, todos los demandantes son adultos mayores, cuyas edades oscilan entre los 67 y los 81 años.

De la misma forma que la extinta Empresa Puertos de Colombia reconoció a los demandantes, a través de la expedición de distintos actos administrativos, pensiones de jubilación. Posteriormente, el Instituto de Seguros Sociales, por virtud de sendas resoluciones, les concedió pensiones de diferente naturaleza. Prestaciones que fueron pagadas cumplidamente por las entidades, hasta mayo de 2009, mes a partir del cual, el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, suspendió, sin previo aviso, el pago de las mesadas pensionales de las que son beneficiarios, con el argumento de que se debía revisar la legalidad de las prestaciones a su cargo, en la medida en que eran beneficiarios de una pensión, por parte del Instituto de Seguros Sociales.

6.3. Vista la situación fáctica, le corresponde a la Corte establecer si el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso, al ordenar, de forma intempestiva y sin haberle informado previamente de su actuación, la suspensión en el pago de su pensión de jubilación, reconocida por la extinta Empresa Puertos de Colombia, con el argumento de que son beneficiarios de diferentes pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales. En esa medida, como la actuación que, en principio, origina la vulneración de los derechos de los accionantes, es la desplegada por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, será con respecto a este que la Sala analizará la situación de aquellos, y no se pronunciará con relación a las demás entidades.

6.4. Tal y como señaló en las consideraciones generales de esta providencia, como garantía del derecho fundamental al debido proceso administrativo, la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen pensiones o la suspensión en el pago de las mesadas que de aquellos deriva, en tanto tienen contenido particular y concreto, requiere del reconocimiento escrito y expreso de su titular, o en su defecto, debe acudirse al procedimiento previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, con observancia de lo ordenado por el Código Contencioso Administrativo, para el caso de las actuaciones administrativas que se inician de oficio.

Según este procedimiento, le corresponde a las entidades que reconocen o pagan pensiones verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos exigidos para consolidar tal derecho y la legalidad los documentos que se utilizaron para el efecto. En el caso en el que se concluya que las exigencias no se cumplieron, o que no se establezca que los documentos que los acreditan son auténticos el funcionario deberá revocar el acto, y poner en conocimiento de la situación a las autoridades competentes. Se debe precisar que ello ocurre cuando, como consecuencia de la correspondiente investigación administrativa, se evidencia la ocurrencia de un ilícito. En este caso, los motivos deben ser serios y fundados, y no pueden responder al capricho o parecer del funcionario.

Lo anterior, en estricto cumplimiento de lo ordenado por los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo. Es decir, al efecto, se debe comunicar al beneficiario de la prestación que se inició una actuación administrativa con el objeto de revisar su legalidad, específicamente sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar el derecho o sobre la veracidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos. Si la autoridad observa que existen terceros que, posiblemente, tengan interés en la decisión a adoptar, debe citarlos a efecto de que defiendan sus derechos. En el trámite de la actuación deberá garantizarse a los interesados la oportunidad de solicitar, allegar y controvertir pruebas, e informaciones de oficio o a petición de parte. La decisión con la que finalice la actuación, deberá sustentarse en las pruebas que obren en el expediente, y motivarse, resolviendo cada una de las cuestiones planteadas en aquel. A su vez, el acto que ponga al procedimiento administrativo deberá darse a conocer a los interesados, indicando los recursos que proceden contra el mismo, conforme con lo que la ley disponga.

No puede perderse de vista que, en aplicación del principio de buena fe y con el propósito de salvaguardar los derechos de los pensionados, mientras que se adelanta el trámite señalado no es posible suspender el pago de la mesada.

6.5. Vista la situación fáctica de los demandantes, y con base en las consideraciones expuestas, para la Sala el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo al ordenar, sin adelantar la actuación administrativa prevista en las normas pertinentes, la suspensión en el pago de las mesadas de las pensiones que les fueron reconocidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia.

En efecto, esta Corporación encuentra que la entidad accionada, a efecto de revisar la legalidad de las prestaciones de los accionantes, en relación con el cumplimiento de los requisitos para consolidar su derecho pensional o la autenticidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos, debió, conforme con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, iniciar una actuación de oficio en la que se observaran todas la etapas y garantías previstas en el Código Contencioso Administrativo para el efecto.

Es decir, debió informarles de la iniciación de la actuación, y de las razones por la cuales adoptaba esa decisión, pero sin embargo no lo hizo. Así mismo, debió garantizarles la oportunidad para exponer sus argumentos, y para presentar y controvertir pruebas. Dicho procedimiento debió culminar con la expedición de un acto administrativo motivado, fundamentado en las pruebas del expediente, en donde se resolvieran todas las cuestiones planteadas durante el trámite, informándoles los recursos que, conforme con la ley procedían para controvertirlo. Y con mayor razón, si se tiene en cuenta que, conforme con la jurisprudencia, la entidad no podía, previo al agotamiento del procedimiento descrito, ordenar la suspensión en el pago de la mesada, ello en aplicación del principio de buena fe.

Ahora bien, si de lo que se trataba era de una controversia jurídica con relación a la existencia del derecho a la pensión de los accionantes, la entidad debió demandar su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, conforme con lo expuesto previamente.

Por lo anterior, la Sala no puede concluir cosa distinta a que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social vulneró el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso administrativo.

6.6. Por otra parte, con respecto a la controversia relacionada con la compatibilidad o compartibilidad de las pensiones reconocidas a los demandantes por la extinta Empresa Puertos de Colombia y el Instituto de Seguros Sociales, la Sala considera que la acción de tutela no es el escenario en el que se debe debatir esa cuestión, la cual debe ser resuelta por la jurisdicción correspondiente, Por esa razón la Corte no se pronunciará a ese respecto.

6.7. Con relación a la posible vulneración del derecho fundamental a la Salud de los accionantes, la Sala no encontró prueba alguna en los expedientes de que se les hubiese negado servicio de salud alguno, por lo cual no se advierte su desconocimiento.

6.8. Por las anteriores razones, la Sala confirmará las decisiones de segunda instancia en el trámite de todos los procesos de tutela que se revisan, por virtud de las cuales se protegió el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso, y se ordenó restablecer el pago de las correspondientes mesadas, y respetar aquella garantía en el trámite de las actuaciones de revisión de sus prestaciones.

7. Solicitud de declaratoria de efectos inter comunis en la presente providencia

El señor A.G.E., Presidente de la Federación Nacional de Pensionados Portuarios –Fenalpempor-, presentó en la Secretaría General de esta Corporación, el 27 de abril de 2010, un escrito en el que solicita “extender los efectos del fallo que habría de ponerle fin al asunto de la referencia, a las demás personas que resultaron afectadas con la decisión adoptada” por la entidad accionada, por considerar que su “situación fáctica y jurídica”, es idéntica a la planteada por el accionante en el proceso de tutela que culminó con la expedición de la Sentencia T-066 de 2010, dictada por esta Corporación. Y, además, por estimar que existen decisiones en diferentes sentidos, adoptadas por los jueces de tutela, en casos similares al que se analiza.

La Sala considera que tal solicitud no es procedente, en la medida en que la situación fáctica de los accionantes no puede ser apreciada en abstracto y, por el contrario, requiere de una valoración de las especiales circunstancias de cada caso concreto, por parte del juez de tutela.

Por esa razón, la petición del ciudadano de extender los efectos de esta providencia a situaciones concretas no analizadas en la misma, no puede ser acogida.

Debe precisar la Sala que, por regla general, los efectos de los fallos de tutela y de las sentencias dictadas por esta Corporación, en ejercicio de la función de revisión eventual de aquellos, tienen efectos inter partes y, sólo de forma excepcional, cuando concurren unos elementos específicos, es posible extender los efectos de sus providencias a sujetos que no hacen parte de la controversia analizada en la correspondiente sentencia, sin que ello implique que tiene efectos erga omnes. Al efecto esta Corporación ha indicado que:

“Sin embargo, aunque la regla general es el comentado efecto inter partes de las decisiones de tutela, en ocasiones la Corte también ha proferido sentencias en las cuales los efectos de las órdenes impartidas tenían un alcance mayor al meramente inter partes.[25] Además, en otras oportunidades ha aceptado el efecto inter comunis de sus decisiones[26]. Finalmente, en algunos eventos ha determinado los efectos de sus providencias cuando aplica la excepción de inconstitucionalidad, y ha decidido que estos pueden extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares, cuando se presentasen de manera concurrente una serie de condiciones.[27]

De cualquier manera, como puede verse, nunca los efectos de la decisión de tutela son erga omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se traba entre una persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo a si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la violación de derechos fundamentales del o los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos, como los que se acaban de comentar, puedan extenderse a terceras personas en virtud de las figuras de efectos inter pares o inter comunis. Nunca, se repite, tales efectos son erga omnes.”[28]

Adicionalmente, no se advierte la necesidad de extender los efectos de esta providencia a sujetos diferentes a quienes son parte en los procesos que se revisan, como quiera que, tal y como lo señala el solicitante, algunos pensionados de la extinta Empresa Puertos de Colombia, a quienes la entidad accionada suspendió el pago de su mesada, diferentes a los aquí accionantes, también han acudido al mecanismo del amparo constitucional, y en ciertos casos, los correspondientes fallos han sido seleccionados por esta Corporación para su revisión, como en el caso de los procesos de tutela T-2370294 y T-2370323, acumulados por este tribunal, que culminaron con la expedición de la Sentencia T-888 de 2009[29], o del proceso de tutela T- 2.410.253, que originó la expedición de la reciente Sentencia T-066 de 2010, en los que se analizó la problemática tratada en esta providencia y se resolvió proteger los derechos fundamentales de los accionantes.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución