Sentencia de Tutela nº 305/14 de Corte Constitucional, 28 de Mayo de 2014

1. La solicitud

   El demandante interpuso la presente acción de tutela en contra del Consejo Nacional Electoral, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a la participación en política y a la diversidad étnica y cultural e integridad, los cuales considera vulnerados por la entidad demandada al exigirles una serie de requisitos adicionales a los que la Carta Política prevé en el artículo 171 para poder consolidar la inscripción de candidatos a las curules previstas en el Congreso de la República para las minorías étnicas.

2. Hechos

   2.1. Refiere el demandante que funge como representante legal de la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana – OPIAC y que acude a la acción de tutela a nombre de dicha organización como quiera que considera que sus derechos fundamentales a la igualdad, a la participación en política y a la diversidad étnica y cultural e integridad se encuentran frente a una inminente amenaza por las acciones y omisiones del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.

   2.2. Al respecto, advierte que con posterioridad al estudio de constitucionalidad que realizó la Corte en la Sentencia C-490 de 2011 adelantado sobre las disposiciones contenidas en la Ley 1475 de 2011, el cual concluyó, entre otras, con la declaración de inexequibilidad del inciso 3º del artículo 28 de la disposición acusada, se generó un vacío legal que ha permitido la transgresión de sus derechos como organización indígena puesto que, al no correr la misma suerte el inciso 2º del referido articulado, les es exigido, por parte de las entidades demandadas, para permitir la inscripción de un aspirante en representación de sus ideologías a ocupar las curules dispuestas para los pueblos aborígenes, un número de firmas que los respalden, así como también una póliza en favor del Estado, pedimentos que distan de los exigidos constitucionalmente en el artículo 171 superior.

   2.3. En ese sentido, considera que tanto el texto declarado exequible como el inexequible constituían “un todo”, luego, debió haberse agotado el proceso de consulta previa para la totalidad del articulado con independencia de si generaba una afectación positiva o negativa, pues implicaba una “afectación directa” a los derechos especiales reconocidos a los pueblos étnicos, principalmente, el derecho a la participación, en los términos señalados en un extracto de la sentencia SU-383 de 2003, así:

   “(…) pues se erige como un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar por ende su subsistencia como grupo social. (…)”

   2.4. Advierte que, aunque hasta la fecha de interposición de la tutela la OPIAC no ha ejercido el derecho fundamental de los pueblos indígenas amazónicos a postular candidatos para ocupar alguno de los cargos de representación política que consagra la Carta, lo cierto es que, a su juicio, su derecho no puede ser limitado ni constreñido en tanto que tal prerrogativa se constituyó en favor de los pueblos étnicos y no de los partidos políticos.

   2.5. En efecto, aseveran que en la mencionada providencia, la Corte Constitucional señaló que “(…) el artículo 171 constitucional reconoce a las organizaciones indígenas, en cuando dispone que sus líderes pueden aspirar a ser elegidos para integrar el Senado de la República, por la circunscripción nacional especial indígena, e idéntica previsión se encuentra en la Ley 649 de 2001, respecto de los candidatos de las comunidades indígenas que aspiren a ser elegidos por la Cámara de Representantes. (…)”, por tanto, de dicho criterio se desprende, con claridad, que la OPIAC tiene el derecho fundamental a participar postulando candidatos a la circunscripción nacional especial y a promover la elección de representantes de los pueblos étnicos en el ejercicio de su derecho a elegir y ser elegido.

   2.6. Asimismo, a su parecer, los pronunciamientos del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil realizados respecto de la interpretación de la ley estatutaria de los partidos, en torno al tema, permiten inferir que el aparte legal estableció una restricción precisa e imperiosa para el ejercicio del derecho de participación de las comunidades étnicas, frente a lo cual se hace necesario recurrir de manera inevitable a la tutela para que sea el juez constitucional quien ordene la postulación de sus candidatos, necesariamente, por medio de los dos únicos partidos políticos indígenas que cumplen con las actuales directrices. Insiste en que esa interpretación contradice palmariamente el artículo 171 del texto superior en cuanto prevé sobre el punto que:

   “(…) Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno.”

   2.7. Así las cosas, para el demandante, de la lectura simple del texto anterior se colige, sin esfuerzo mayor alguno, que allí están claramente definidas las condiciones que deben acreditarse para realizar una inscripción de candidatos a dicha circunscripción por lo que es desacertada la actual reglamentación legislativa y la reglamentación realizada por las autoridades administrativas a cargo de los proceso electorales que, a su parecer, se torna excesiva al pretender someterlos al régimen ordinario de partidos tradicionales, a la consecución de una póliza de seguro en contravía, itera, del querer del constituyente primario.

   2.8. Del mismo modo, pone de presente un fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado en el que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, en tratándose del derecho de participación de los pueblos aborígenes, textualmente, indicó:

   “(…) La norma suprema estableció en favor de aquéllos grupos, como extensión de los derechos fundamentales a la igualdad y a la participación en la conformación del poder, el derecho –de las comunidades indígenas- a contar con dos (2) Senadores elegidos por Circunscripción Nacional Especial, la cual se rige por el sistema de cociente electoral, y exige como únicos requisitos a los aspirantes el haber ejercido cargos de Autoridad Tradicional o haber sido líder en la comunidad indígena, lo cual debe acreditarse mediante certificación de la respectiva Organización y refrendada por el Ministerio de Gobierno. (…)” (N. propias)

   Y, continuó:

   “(…) Finalmente entiende la S. que si bien la presente decisión, de conformidad con el texto de la Carta Política y la Jurisprudencia Constitucional, por regla general sólo produce efectos inter partes y ex nunc[1], la tesis en ella expuesta puede ser aplicada a casos futuros, en virtud del principio de igualdad en las decisiones de la Administración de Justicia, dado que en tales eventos esta constituye ´parámetro de interpretación de los derechos fundamentales´[2]”

   En resumen, los pueblos indígenas de la amazonia colombiana, a través de su representante acuden a la tutela en tanto que no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial idóneo que les garantice sus derechos de representación política y, en vista de que las máximas autoridades electorales no han establecido un procedimiento en particular al que puedan recurrir, procurando el amparo de otros derechos fundamentales también transgredidos como la igualdad y la diversidad étnica y cultural. Situación que se torna mayormente gravosa por la postura adoptada por el Consejo Nacional Electoral, según la cual, la solución jurídica para esta problemática se contrae, de manera exclusiva, a la expedición de una nueva ley que regule la materia lo cual implicaría someterlos a un perjuicio irremediable en sus prerrogativas constitucionales.

3. Pretensiones

   El demandante solicita que por medio de la presenta acción de tutela sean amparados los derechos de los pueblos indígenas que conforman la OPIAC a la participación en política, a la igualdad y a la diversidad cultural y, como consecuencia de ello, se les permita realizar la inscripción de candidatos de su organización para las curules reservadas a los pueblos aborígenes en el Congreso de la República sin la exigencia de ningún otro requisito distinto a los que la Constitución Política estableció en el artículo 171.

4. Pruebas

   En el expediente obran las siguientes pruebas:

   - Certificado de existencia y representación legal de la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (folios 12 y 13 del cuaderno 2).

   - Copias del Estatuto de la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana -OPIAC- (folios 14 al 27 del cuaderno 2).

5. Respuestas de las entidades accionadas

   5.1. Consejo Nacional Electoral

   Dentro de la oportunidad procesal correspondiente el Consejo Nacional Electoral, por intermedio de apoderada judicial, respondió a los requerimientos contentivos en la tutela y, respecto de las pretensiones esgrimidas, señaló:

   - No es cierto que la institución que representa haya amenazado o puesto en “inminente amenaza”, bien sea por acción u omisión, algún derecho fundamental de las comunidades indígenas colombianas y, por ende, solicita declarar la improcedencia de la acción.

   En efecto, trajo a colación un concepto que la entidad profirió, con radicación No. 2735 de 2013, en atención a una consulta que fue presentada por el ciudadano M.C.C., respecto de la aplicación del inciso 2º del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 para las inscripciones de candidatos por la circunscripción especial indígena a las curules de representatividad de las corporaciones de elección popular.

   En dicha oportunidad, la S. Plena de la Corporación se pronunció sobre la norma aludida, así:

   Es evidente que el constituyente colombiano diseñó un sistema electoral en el que reservó un número de escaños a las minorías, entre ellas, las étnicas. Además, no se limitó a crear esos espacios de participación sino que también estableció unos requisitos especiales que deben reunir quienes aspiren a representarlas, lo que para el caso de la Cámara de Representantes fue diferido a la ley, aspecto que fue desarrollado en la Ley 649 de 2001.

   De los desarrollos normativos sobre el tema se tiene que, en esencia, los requisitos que deben acreditar para poder acceder a estas curules se circunscriben a haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acredita mediante certificado de la respectiva organización, el cual deberá ser refrendado por el Ministro de Gobierno.

   Ello es así, por cuanto el constituyente buscó que quien resulte elegido tenga un fuerte arraigo con la comunidad que representa, evitando que quienes no posean ningún vínculo con ellas usurpen su lugar y su derecho.

   La Constitución del 91 en aplicación del principio democrático estableció un amplio espectro de participación en política, procurando, entre otras cosas, el derecho a ser candidatos en los procesos electorales, por intermedio de diferentes tipos de organizaciones, para las cuales ha fijado distintos requisitos.

   Dentro de tales grupos organizacionales se destacan, en primer lugar, aquellos que pueden postular candidaturas, entiéndase, partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por intermedio del aval otorgado por estos a los interesados para que puedan participar en la contienda electoral.

   En el segundo lugar, los movimientos sociales, políticos y grupos significativos de ciudadanos, que sin personería jurídica, pretenden participar en las contiendas electorales, para lo cual la ley ha previsto unos requisitos adicionales consistentes en un apoyo representado en firmas y el pago de una póliza que garantice la seriedad de la candidatura.

   Todo ello, permite colegir que, en principio, todas las organizaciones con intenciones políticas, con o sin personería jurídica, pueden participar de los procesos electorales con grandes niveles de responsabilidad en relación con sus postulados, solo que a unas le serán exigidos unos requisitos más rigurosos que a otras.

   Sin embargo, como todos los derechos y libertades de los ciudadanos, el de participación no es absoluto, por lo que se han incorporado límites a su ejercicio, algunos generales como los mencionados y otros más específicos dirigidos a quienes pretendan ser elegidos en representación de sectores específicos como ocurre con las minorías étnicas.

   En ese sentido, como mecanismo de protección de las minorías la ley dispuso que los partidos y movimientos con personería jurídica no pueden participar a través de la inscripción de candidatos pues, de permitirse, sectores políticos con agendas distintas a los intereses de tales grupos étnicos tomarían dichos espacios, tal y como ha ocurrido en ocasiones anteriores.

   No obstante, el carácter general que la Ley 1475 de 2011 le dio a esa restricción, esta generó varias interpretaciones, destacándose, en primer lugar, que los partidos políticos con personería jurídica derivada de haber obtenido representación en alguna de estas circunscripciones especiales pueden participar inscribiendo candidatos en ellas. Situación que fue plasmada en el concepto No. 01271 del 26 de junio de 2013, expedido ante una consulta que realizó un representante a la Cámara.

   Dichas limitaciones no afectan a los partidos o movimientos políticos con personaría jurídica derivada de haber obtenido la representación en las circunscripciones especiales para las minorías étnicas en tanto que, como lo indicó la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:

   “(…) el haber logrado representación en el Congreso por esta circunscripción es la circunstancia que legítima a dichas agrupaciones políticas como voceras de las minorías étnicas y las habilita para inscribir candidatos en representación suya, mal podría ser, a la vez, condición que les impide inscribir candidatos para las elecciones en la respectiva circunscripción. (…) Por tanto, concluyó la S. que: (…) la prohibición contenida en el inciso 2º del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 está dirigida única y exclusivamente a aquellos partidos y movimientos políticos que adquirieron su personería jurídica por la circunscripción ordinaria (…)”[3]

   Con apoyo en las consideraciones señaladas en el mencionado concepto, le ofrecieron una serie de respuestas al señor C. indicándole que los candidatos a obtener curules en las circunscripciones especiales para minorías indígenas pueden postularse (i) por medio de partidos y movimientos políticos con personería jurídica siempre y cuando la hayan obtenido por haber alcanzado escaños en las circunscripciones especiales establecidas para ellos o (ii) por medio de los partidos, movimientos políticos, sociales y grupos significativos de ciudadanos sin personería jurídica, siempre que se trate de organizaciones propias de los indígenas.

   Y, en cualquiera de las dos maneras, deben cumplir tanto los requisitos previstos en la Constitución y en la ley en relación con las calidades personales que deben cumplir los candidatos quienes, en tratándose de indígenas, deben haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que, como se mencionó previamente, debe ser acreditada mediante certificado de la respectiva organización y refrendado por el Ministro de Gobierno.

   Por último señaló que como garantía de los derechos fundamentales de la comunidad indígena debe tenerse presente que el Consejo de Estado confirmó una tutela que presentó el señor M.A.A.A. y el Partido Alianza Social Independiente en la que se le amparó sus garantías y ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que permita la inscripción de las listas de las minorías étnicas por parte del citado partido, fallo al que le dieron efectos inter partes.

   5.2. Registraduría Nacional del Estado Civil

   La Registraduría Nacional del Estado Civil por intermedio de la Jefe de la Oficina Jurídica, respondió los requerimientos aducidos por el demandante en los siguientes términos:

   El inciso 2º del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 2011, la cual, a su vez, decretó la inexequibilidad del inciso 3º de la misma disposición legal, por ausencia de la consulta previa a los grupos minoritarios. Situación frente a la cual solamente se ha producido un pronunciamiento judicial, dictado por el Consejo de Estado[4] bajo radicado No. AC-25000-23-42-000-2013-01939-01, el cual indicó:

   “(…) aun cuando el aparte normativo que regulaba la situación específica de los partidos políticos de minorías étnicas para participar en los procesos electorales -artículo 28 numeral 3º. Del proyecto de Ley Estatutaria 1475 de 2011-, salió del ordenamiento jurídico por no haberse agotado el procedimiento de consulta previa; ello no significa que frente al “vacío legal” las comunidades étnicas queden por fuera del escenario político.

   Aceptar tal conclusión supondría el absoluto desconocimiento de la Constitución Política y demás normas que integran el bloque de constitucionalidad, así pues, ante la ausencia de norma, le corresponde a las Autoridades Públicas y a los Jueces, aplicar directamente los preceptos Superiores, lo cual como se indicó en líneas previas goza de pleno respaldo constitucional (…)”

   El Acto Legislativo No. 1 de 2013 realizó una modificación al artículo 176 de la Carta, respecto de los representantes a la Cámara que se elegirán por circunscripciones especiales, señalando que quedará así: “Artículo 1º. (…) Las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y los colombianos residentes en el exterior. Mediante estas circunscripciones se elegirán cinco (5) representantes, distribuidas así: dos (2) por la circunscripción de las comunidades afro-descendientes, uno (1) por la circunscripción de las comunidades indígenas, y dos (2) por la circunscripción internacional.”

   Ahora, con respecto de la circunscripción especial indígena para la elección de Senado, se debe atender a las directrices descritas en el artículo 171 de la Constitución Política[5].

   En ese sentido, la Registraduría ha exigido como requisitos para la inscripción de tales candidatos, tanto para Senado como para Cámara, únicamente la certificación de una organización indígena de haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena y la refrendación de dicho documento por parte del Ministerio del Interior.

   Inscripción que se adelanta ante los registradores delegados en cualquiera de las 32 circunscripciones electorales del país o, directamente, ante el Registrador Nacional, a través de la respectiva solicitud de inscripción de la lista de candidatos y la constancia de aceptación, por intermedio del formulario E-6.

   Por tanto, solo hasta tanto el accionante haga entrega de los requisitos formales y de fondo y, del mismo modo, adjunte el referido certificado refrendado por el ministerio correspondiente, podrá proceder a su inscripción.

   En consecuencia, solicitó que las pretensiones de la demanda sean negadas toda vez que la organización indígena no ha intentado postular candidatos a la fecha de contestación de la demanda y, además, por cuanto, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha ajustado su actuación a las disposiciones legales vigentes.

Mediante sentencia del 7 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” declaró improcedente la tutela impetrada por el señor C.M., sustentando su decisión en los siguientes argumentos:

- Si bien el texto superior señala las calidades con las que debe contar quien aspire a participar en el debate electoral como representante de una minoría étnica, lo cierto es que estas son cosa distinta del procedimiento o las reglas a las que deben estar sujetos para participar en las contiendas electorales, por lo que unas son las cualidades que debe reunir quien participa y, otras, son las reglas a las que debe sujetarse para poder hacer parte de una rama del poder público del Estado.

- Si bien el constituyente definió las cualidades, el legislador se encuentra expresamente autorizado para intervenir en la regulación de los procesos electorales estableciendo reglas dentro de un marco constitucional.

- La Corte Constitucional ha avalado las reglas establecidas por el legislador en lo que respecta a las comunidades indígenas al indicar que no afectan su autonomía e identidad cultural y, para soportar tal planteamiento citó, textualmente, un aparte de la sentencia T-123 de 2007, así:

“Es preciso indicar que la sujeción de las comunidades indígenas a ciertas reglas establecidas por el legislador para el desarrollo del debate electoral, no afecta la autonomía de las mismas ni la protección de su identidad cultural, pues no se trata de aspectos internos relacionados con las garantías de autogobierno y autodeterminación, sino de la forma en que aquéllas acuden a la conformación del poder público del Estado. En ese sentido, por ejemplo, la Corte declaró exequible los artículos 6º, 7º y 8º de la Ley 649 de 2001, por medio de los cuales se somete a los candidatos por circunscripciones especiales al deber de inscribirse como candidatos ante el Registrador Nacional o su delegado, al régimen general de incompatibilidades e inhabilidades que la Constitución prescribe para los congresistas y al régimen general de los demás miembros de dicha corporación.”

- El actor no ha acreditado ante la Registraduría Nacional del Estado Civil los requisitos formales y de fondo exigidos, así como tampoco ha entregado el certificado de haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o de líder de una organización indígena con la respectiva refrendación del Ministerio de Interior.

- La discusión que se presenta respecto del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 es, exclusivamente, un problema de interpretación normativa, como quiera que no impone nuevas calidades, luego, las controversias sobre el proceso a seguir para la inscripción de candidatos por las comunidades étnicas es un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de los jueces de tutela, máxime si se tiene en cuenta que no consagra relevancia constitucional directa y que no contradice la norma superior.

- No existe prueba alguna dentro del plenario que permita concluir que la organización que representa el actor haya tramitado la inscripción de algún candidato y que esta le haya sido negada por parte de las entidades demandadas.

Fallo que no fue impugnado por las partes.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente, a través de esta S., para revisar la sentencia proferida por el juez de instancia, dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedibilidad de la acción de tutela

   2.1. Legitimación activa

   El artículo 86 de la Carta establece que toda persona tendrá derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

   En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por el señor H.C.M., en su calidad de representante legal de la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana OPIAC, frente a lo cual debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido no solo el estatus de sujetos colectivos de derechos fundamentales a las comunidades étnicas, sino que, adicionalmente, ha establecido que tanto los dirigentes como los miembros individuales de estas colectividades se encuentran legitimados para presentar la acción de tutela con el fin de perseguir la protección de los derechos de la comunidad[6], así como también lo pueden hacer las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas[7] y la Defensoría del Pueblo[8], por lo cual se encuentran legitimados para actuar en esta causa.

   2.2. Legitimación pasiva

   El Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil son unas entidades de naturaleza pública y están legitimadas, como parte pasiva, en la medida en que se les atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales que pretenden ser amparados.

3. Problema jurídico

   Le corresponde a la S. Cuarta de Revisión determinar si existió, por parte de las entidades demandadas, violación a los derechos fundamentales a la participación en política, a la igualdad y a la diversidad cultural al exigirles una serie de requisitos adicionales a los que la Carta Política prevé en el artículo 171 para poder consolidar la inscripción de candidatos a las curules previstas en el Congreso de la República para las minorías étnicas.

   Para resolver el anterior problema jurídico la S. abordará los siguientes asuntos: (i) el derecho de las comunidades indígenas a participar en política, (ii) la procedibilidad de la acción de tutela para la protección del derecho a elegir y ser elegido, (iii) el estudio de constitucionalidad adelantado por la Corte en la Sentencia C-490 de 2011 y, finalmente, (iv) asumirá el análisis del caso concreto.

4. El derecho de las comunidades indígenas a participar en política

   La Carta Política de 1991 creó un conjunto de derechos y garantías en favor de las minorías étnicas motivadas por el deseo de contrarrestar las injusticias que históricamente han sufrido, lo cual, además, se soportó en corrientes internacionales que procuraban el cuidado de sus derechos humanos, con independencia de sus concepciones[9] frente a la vida, el universo, sus creencias, raza, etc..

   Así pues, entre otras cosas, señaló el constituyente el imperativo de otorgarles, por parte del Estado y la sociedad, un trato preferencial respecto de la mayoría, buscando reducir la condición de abandono y abuso que milenariamente les afligió, lo anterior, partiendo del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural[10] y, por consiguiente, amparando y aceptando las distintas manifestaciones y expresiones[11] que convergen en el territorio nacional, procurando su coexistencia a modo de garantizar el pluralismo[12].

   Dentro del tal componente de derechos se destaca, grosso modo, (i) el reconocimiento de sus lenguas y dialectos como idiomas oficiales en sus territorios[13], (ii) el acceso a los demás derechos de que gozan todos los ciudadanos colombianos, (iii) el derecho de los indígenas a ser juzgados por sus propias autoridades, (iv) el fomento de la etnoeducación, (v) los servicios especiales de salud y (vi) la disposición contenida en el artículo 286 de la Carta Política[14], según la cual los territorios indígenas son entes territoriales.

   En ese sentido, al asegurarse el acceso a los derechos de que gozan todos los ciudadanos colombianos, aunado a la adopción de un Estado Social de Derecho soportado sobre las bases de una república democrática, participativa y pluralista, resulta plenamente protegido el derecho de las minorías étnicas a concurrir en la conformación, el ejercicio y el control del poder político[15].

   Intención que además se acompasa con (i) uno de los fines estatales de nuestro estado como quiera que procura la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación[16] y, (ii) el reconocimiento de la soberanía popular que, de conformidad con el artículo 3 superior, le corresponde al pueblo ejercerla de forma directa o por medio de sus representantes.

   Para materializar la participación de los pueblos aborígenes en las corporaciones de representación popular estableció el constituyente, en tratándose del Congreso de la República, unas circunscripciones especiales en favor de ellos.

   Es así como para la conformación del Senado se estableció la existencia de 2 senadores elegidos por las comunidades indígenas. Al respecto, el artículo 171 superior, textualmente, indicó: “(…) Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas. (…)”

   Y, frente a la Cámara de Representantes, el inciso 4º del artículo 176 de la carta política manifestó expresamente que la ley establecerá la circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos. Aspecto que fue desarrollado en la Ley 649 de 2001, disposición de rango estatutario que, en su artículo 1º, señaló:

   “De conformidad con el artículo 176 de la Constitución Política habrá una circunscripción nacional especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior.

   Esta circunscripción constará de cinco (5) curules distribuidas así: dos (2) para las comunidades negras, una, (1) para las comunidades indígenas, una (1) para las minorías políticas y una (1) para los colombianos residentes en el exterior.” (S. propias).

   Todo lo anterior surge, a su vez, como resultado del acatamiento del Convenio 169 de 1989 de la OIT, suscrito por Colombia[17] y el cual impone a nuestro Estado, en el artículo 6º[18], la obligación de tomar medidas frente al derecho de participación de las comunidades indígenas, principalmente, entre tres aspectos.

   El primero, frente a la necesidad de realizar la consulta previa a aquellas decisiones administrativas o legales que, de una u otra manera, los afecten, el segundo, el deber de brindarles el mismo nivel de participación que se les otorga a los otros sectores poblacionales y, finalmente, la consagración legal de todos aquellos medios que resulten apropiados para asegurar el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas que tienen.

   Así pues, procurando que su nivel de participación corresponda, siquiera mínimamente, al de otros sectores poblacionales, el constituyente les dotó de un número fijo de curules, exigiendo para su inscripción en las contiendas electorales, un mínimo de requisitos con soporte legal y constitucional.

   En efecto, para postularse como candidato al Senado de la República en representación de los pueblos aborígenes, se deben acreditar los supuestos descritos en el artículo 171 superior, el cual reza:

   “(…) Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno.”

   Luego, concretamente, el postulado constitucional advierte que necesariamente el aspirante debe (i) haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su comunidad o haber sido líder de una organización indígena y, acto seguido, (ii) que esa calidad sea acreditada mediante un certificado de la organización respectiva el cual, indefectiblemente, debe ser refrendado por el Ministerio de Gobierno, hoy del Interior.

   Similar suerte corren los que persiguen espacios de representación en la Cámara, habida cuenta que, de conformidad con las directrices previstas en el artículo 2º de la Ley 649 de 2001, ellos deberán “haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior.”

   Luego para las dos cámaras del Congreso de la República, se prevén requerimientos similares, establecidos por el Constituyente Primario para evitar que personas ajenas a las comunidades étnicas usurpen sus intereses y se apoderen de sus espacios de representación.

5. Procedibilidad de la acción de tutela para la protección del derecho a elegir y ser elegido

   Del contenido del artículo 40 de la Carta Política, el cual prevé la garantía que tiene todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, se desprende para su materialización, entre otros, la facultad de elegir y ser elegido, prerrogativa que dota a los colombianos de un derecho de status fundamental y de aplicación inmediata como quiera que no requiere, para su goce y disfrute, de desarrollo legal.

   Se trata de un derecho que no se limita al ejercicio simple del voto en cada comicio electoral sino que, por medio de este, el ciudadano realiza una injerencia directa en la decisión, ejecución y control de la gestión estatal sometida al escrutinio en los diversos niveles de gobierno consultados. Así lo indicó esta Corte en la sentencia T-469 de 1992[19], al señalar:

   “(…) los administrados no se limitan a votar cada cierto tiempo sino que tienen una injerencia directa en la decisión, ejecución y control de la gestión estatal en sus diversos niveles de gobierno (…)”

   Debido a esto, resulta procedente que se recurra a la tutela procurando el amparo de derechos de participación política siempre y cuando el sistema legal no prevea la existencia de otros medios de defensa judicial o, cuando existiendo, estos no resulten idóneos, por la impostergabilidad, la gravedad, la urgencia y la inminencia del daño, lo que justificaría su uso para evitar un perjuicio irremediable[20].

   Por tanto, en todos aquellos asuntos en los que exista otro mecanismo ordinario por medio del cual se puedan resolver los conflictos en material electoral, sin que la situación implique la necesidad de desplazar las competencias del juez común ante el evidente daño generado a los derechos fundamentales del accionante, se hace improcedente recurrir al recurso de amparo.

   En efecto, en tratándose de temas electorales, en muchas ocasiones, se puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, ante la cual es posible ejercitar, entre otras, la acción electoral, la cual cuenta con un mecanismo rápido para el cuidado de derechos de naturaleza política como lo es la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos que presuntamente generan el daño.

   Sin embargo, ello no hace per se improcedente las acciones que se promuevan en aplicación del mecanismo tutelar previsto en el artículo 86 superior pues según los parámetros internacionales y nacionales, se debe dotar a los ciudadanos de recursos efectivos para la protección de derechos como el de participación en política, luego, necesariamente, en tales casos, se debe analizar la efectividad del procedimiento y si, atendiendo a las particularidades propias del caso y al irremediable daño a las garantías fundamentales del asociado, se concluye que resulta indispensable la prontitud de la tutela, esta se torna claramente procedente. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sostuvo:

   “(…) la existencia de un recurso ante los jueces electorales especializados o integrantes del Poder Judicial, o definitiva, cualquier otro recurso efectivo, es indispensable para la protección de los derechos consagrados en la Convención, incluidos los derechos de participación política. (…)”[21] (S. propias).

   Adicionalmente, el recurrir a la acción de amparo se justifica, a juicio de la misma comisión, por el hecho de que, con independencia de la regulación que cada Estado adopte respecto del organismo electoral, lo cierto es que ello no los exime del control jurisdiccional sobre sus actuaciones. En efecto, señaló:

   “(…) Independientemente de la modalidad de administración electoral que decida adoptar un Estado, debe garantizar que las decisiones que aquélla adopte y que puedan violar los derechos políticos consagrados en la Convención, sean objeto de un recurso efectivo ante jueces o tribunales (artículo 25 de la Convención), o al menos, de un recurso efectivo ante la propia autoridad electoral. (…)”[22] (S. propias).

6. Estudio de constitucionalidad adelantado por la Corte en la Sentencia C-490 de 2011

   La Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-490 de 2011, realizó el estudio de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190 de 2010 de Senado y 092 de 2010 de Cámara, por medio del cual se pretendía adoptar reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales, entre otras.

   En ese sentido constató que el trámite adelantado ante el Congreso de la República cumpliera los requisitos legales y constitucionales en tratándose de asuntos sometidos a reserva legal estatutaria y, una vez verificado lo anterior, procedió a realizar el estudio de fondo de la temática sometida a control constitucional.

   Así pues, para lo que viene necesario analizar a efectos de resolver la cuestión litigiosa que concita a esta S. de Revisión, debe tenerse en cuenta que con relación al inciso 3º del artículo 28 del aludido proyecto de ley estatutaria, la Corte lo declaró inexequible habida cuenta que se omitió la consulta previa obligatoria a las comunidades étnicas y afrodescendientes, a pesar de que se trataba de una disposición legal que los afectaba de manera directa.

   Tal situación desconocía abiertamente lo pactado en el Convenio 169 de la OIT y, además, los parámetros jurisprudenciales que se han fijado en relación con el tema de derechos políticos de las comunidades aborígenes y, puntualmente, de los trazados en la Sentencia C-702 de 2010[23], por medio de la cual esta Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 8º del artículo 2º del Acto Legislativo N° 01 de 2009, concluyendo que se debía declarar inconstitucional por cuanto se omitió el deber de consultar previamente a las comunidades indígenas, ello con posterioridad a realizar un estudio de la importancia de tal requisito en la adopción de todo tipo de medidas normativas.

   Así las cosas, dentro del inciso declarado inexequible por la S. Plena se establecía la facultad exclusiva para inscribir listas en las circunscripciones especiales de las minorías étnicas, por parte de los partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio de Interior.

   Luego, para la Corte fue evidente que tal disposición aludía a un aspecto que incidía en la representatividad de las comunidades indígenas y afrodescendientes dentro de los procesos electorales, lo que influye directamente en su autonomía y en la preservación de su identidad cultural, derechos reconocidos en la Constitución, por lo que la medida, indefectiblemente, debía haber sido consultada antes de que se diera inicio a su trámite dentro del Congreso.

   Ahora, en relación con ese mismo articulado la Corte declaró exequible el inciso 2º, habida cuenta que no era necesario realizar la consulta previa respecto de dicho aparte legal como quiera que en este, si bien se hacía mención textual de las minorías étnicas, al determinar que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos y listas, “excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”, lo cierto es que del texto se infería que su destinatario no eran las comunidades aborígenes sino que, por el contrario, recaía sobre los partidos y movimientos no minoritarios, luego, en modo alguno, las afectaba directamente y, por ende, no era indispensable la consulta.

   En efecto, una lectura del texto normativo permite concluir que lo que el legislador pretendía era asegurar la protección y el cuidado de las comunidades aborígenes como quiera que evita que los partidos políticos y movimientos mayoritarios se apoderen de los espacios de representación de las minorías, precepto que, a no dudarlo, se ajusta a los postulados constitucionales.

   Lo anterior, por cuanto constantemente los pueblos étnicos minoritarios fueron sometidos a engaños por parte de la sociedad occidental, afrentas, explotación y abuso, situación que, una vez más, se podría generar de permitirse que los partidos y movimientos mayoritarios puedan acceder a las curules que le fueron asignadas a las minorías, pues por la fragilidad que estas padecen en la actualidad, como consecuencia del centenario flagelo al que han sido sometidas, fácilmente pueden caer seducidas por discursos engañosos que, finalmente, lo único que producirán es el detrimento de sus derechos y hasta su exterminio.

   Es por ello que la previsión descrita en el inciso 2º del artículo 28 del referido proyecto de ley estatutaria en nada contravenía postulados constitucionales ni el derecho de consulta previa, por lo que no se estimó necesario que corriera la misma suerte que le sobrevino al inciso 3º del mismo articulado.

En esta ocasión corresponde a la S. determinar si se están transgrediendo los derechos fundamentales de la organización indígena demandante por parte de las entidades accionadas al exigirles a sus miembros el cumplimiento de un mayor número de requisitos para materializar su postulación como candidatos a los cargos de representación popular designados para los pueblos indígenas en la Carta Política.

En efecto, el representante de la OPIAC advierte que sus miembros para poder inscribirse como candidatos al Congreso de la República, les es exigido la acreditación no solamente de los requisitos constitucionales sino que, adicionalmente, se les impone el cumplimiento de otros pedimentos que no encuentran soporte en el estatuto superior.

Además, señalan que con la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 3º del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 se les generó un daño como quiera que dejaron con efectos el inciso 2º lo que necesariamente implicó una serie de exigencias adicionales para que se les permita la inscripción de un aspirante en representación de sus ideologías a ocupar las curules dispuestas para los pueblos aborígenes, como quiera que se les pide un número mínimo de firmas que respalden su aspiración política, así como también una póliza en favor del Estado, lo cual abiertamente desconoce lo dispuesto en el artículo 171 superior.

Por tanto, a su parecer, tanto el inciso 2º como el 3º del artículo 28 de la multicitada ley debían haber sido declarados inexequibles por parte de la Corte, con soporte en la ausencia de la respectiva consulta previa.

En efecto, el asunto reviste significativa importancia para la Corte como quiera que se encuentran involucrados derechos de gran envergadura para las comunidades indígenas desde la perspectiva constitucional, habida cuenta que con la posible conducta transgresora se afectaría, tanto, su participación en política como la garantía de elegir y ser elegido, lo que indefectiblemente repercutiría en su autonomía e identidad.

Así pues, al analizar los señalamientos esbozados por el demandante en su escrito de tutela una primera consideración que cabe efectuar es que no le asiste razón respecto del presunto daño causado a las aspiraciones políticas de los pueblos indígenas con la falta de declaración de inconstitucionalidad del inciso 2º del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 por la omisión del requisito de consulta previa, como quiera que, como se indicó en la parte motiva de esta providencia, ello no era indispensable puesto que ese numeral estaba dirigido a los partidos y movimientos mayoritarios y no a los que representan los designios indígenas.

En efecto, como quedó expresado, dicha medida, indudablemente constituye un mecanismo de protección para las comunidades indígenas, a modo de garantizar, que los partidos y movimientos mayoritarios se apropien de sus curules, situación que no era descartable pues por las vicisitudes propias que afrontan los pueblos raizales del país, fácilmente pueden ser engañados e inducidos a error.

Luego, lo que se pretendía es que quienes accedan a tales espacios de representación, sin duda alguna, surjan siquiera del sentir de la comunidad aborigen y de sus deseos para asegurar, en modo alguno, que las medias que adopten se acompasen con sus tradiciones, cosmovisión y supervivencia.

Adicionalmente, respecto de la exigencia de los requisitos adicionales por parte de las entidades demandadas para la materialización de sus aspiraciones políticas en representación de los indígenas, resulta importante tener en cuenta que los miembros de los pueblos aborígenes pueden participar de dos maneras, la primera, mediante partidos con personería política siempre y cuando ella haya sido obtenida con ocasión de haber alcanzado un escaño de representación especial y, la segunda, mediante partidos o movimientos políticos sin personería política.

En efecto, deviene importante reiterar, como se manifestó en el concepto 01271[24] del 21 de junio de 2013 y, en la sentencia T-118 de 2014[25], que únicamente los partidos con personería jurídica que pueden participar postulando candidatos a las curules especiales de los pueblos indígenas son aquellos que la obtuvieron con ocasión a haber alcanzado un escaño de representación especial.

Luego como se tienen claramente consolidadas las dos formas de inscripción, lo único que se debe exigir son los requisitos constitucionales (artículo 171 para Senado) y legales (Ley 649 de 2001, artículo 2º, para Cámara), los cuales confluyen en similares pedimentos: (i) haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena y (ii) acreditar dicha calidad mediante certificado de la respectiva organización el cual deberá ser refrendado por el Ministerio del Interior.

Exigencias que se mantienen y que las entidades demandadas han sido enfáticas en cumplir por consagración legal y constitucional que lo imponen, luego no existe un vacío jurídico generado con la declaratoria de inexequibilidad del inciso 3º del artículo 28 del proyecto de Ley Estatutaria 1475 de 2011, por cuanto las comunidades aborígenes, en ningún momento quedan sin la posibilidad de participar en política y materializar su deseo de acceder a los cargos de representación asignados en el Congreso de la República.

Lo anterior, porque no se pueden desconocer los mandatos constitucionales y legales que prevén los requisitos previamente aludidos, luego, en los casos en los que se le consulte a los jueces alegando situaciones similares a la que se aborda en este asunto, le corresponde al operador jurídico aplicar directamente los textos superiores.

En ese sentido, resulta errado decir que las entidades demandadas han infringido derecho fundamental alguno o han incurrido en una conducta contraria a los postulados constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que la organización demandante en ningún momento ha realizado la solicitud de inscripción, luego no existe negativa que avizore las supuestas exigencias adicionales y, consecuentemente, el daño que se alega.

Así las cosas, aunque la tutela hubiese podido resultar procedente en el caso hipotético de que se le estuvieren imponiendo exigencias adicionales a las que tienen origen constitucional y las previstos en la Ley 649 de 2011, por la inminencia de las contiendas electorales, lo cierto es que no se encontró, como se indicó, petición alguna tendiente a obtener la inscripción como aspirante de algún miembro de estas comunidades.

Por ende, desacertado resultaría proferir una orden de amparo tendiente a conceder un derecho cuando no existe negativa ni omisión de las entidades encargadas de materializarlo, por consiguiente, esta S. de Revisión procederá a confirmar la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”:

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,