Sentencia de Tutela nº 398/20 de Corte Constitucional, 11 de Septiembre de 2020

1. LA DEMANDA DE TUTELA[1]

   1. N.H.S.C. presentó acción de tutela contra el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima y la Gobernación del Tolima para lograr la protección de sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida y el mínimo vital. En consecuencia, solicitó que se revocara la Resolución No. 1971 del 11 de julio de 2018 y los demás actos administrativos que la confirmaron, que fueron expedidos por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, mediante los cuales se negó el reconocimiento en favor del accionante de la sustitución pensional, a la que considera que tiene derecho por ser hijo en situación de discapacidad del señor R.S.H..

2. HECHOS RELEVANTES

   2. Manifestó el accionante que es hijo del señor R.S.H.[2], quien fue pensionado por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima y la Gobernación del Tolima, por haberse desempeñado toda su vida como profesor[3].

   3. El 8 de septiembre de 2014, su padre falleció[4], y afirmó el demandante que, a raíz de ello quedó desamparado, pues vivió toda su vida bajo la protección y dependencia de su progenitor. Dice que ahora tiene 51 años[5], y que desde su nacimiento padece de esquizofrenia paranoide[6].

   4. A raíz de su condición de salud, no puede trabajar, y manifiesta que esta actividad le ha sido prohibida por sus médicos tratantes.

   5. El 18 de enero de 2018, N.H.S.C. fue calificado, mediante dictamen, con un 64% de pérdida de capacidad laboral y fue fijada la fecha de estructuración el 2 de diciembre de 1968, fecha en que nació el accionante. Entre las observaciones realizadas en el dictamen se estableció que el paciente cuenta con “(…) por lo menos 34 a 36 años de evolución, desde el inicio en la segunda época de su vida, obligándolo a interrumpir sus estudios y consistentes en aislamiento, temores especificados pero masivos, sensación de ser perseguido por espíritus malignos, hostilidad, agresividad verbal (…)”[7].

   6. El 11 de septiembre de 2017 inició el proceso de sustitución pensional, alegando su situación de vulnerabilidad y ser sujeto de especial protección. En consecuencia, solicitó al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima el reconocimiento de la sustitución pensional[8].

   7. El 11 de julio de 2018, mediante Resolución No. 1971, el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima negó la petición porque por solicitud del accionante se había revocado la sustitución pensional que, en su momento, se había reconocido en favor de la señora S.E., y que no era procedente reconocer la pensión a favor del actor, dado que este no había logrado demostrar la dependencia económica con el causante y si la misma era total o parcial[9]. Así, pese a valorar las cinco (5) declaraciones juramentadas que fueron aportadas y que indicaron que el señor R.S.H. vivía con sus hijos J. y N., se concluyó que no era procedente acceder a la sustitución pensional.

   8. Frente al anterior acto administrativo, el 27 de agosto de 2018 N.H.S.C. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la Resolución No. 1971 del de julio de 2018. Además, se aportaron nuevas pruebas y fundamentos jurídicos. En dicha oportunidad se explicó que si cotizó en algún momento al sistema de seguridad social en salud, fue por el tiempo en que su padre vivía y, como se puede constatar, incluso estuvo en mora en el pago de algunos aportes[10]. Además, se aportaron tres (3) declaraciones juramentadas para sustentar la dependencia económica, que había sido cuestionada por la entidad accionada[11].

   9. La Gobernación del Tolima, mediante resolución 3594 del 31 de octubre de 2018, confirmó la negativa en reconocer la prestación pensional solicitada, al afirmar que “(…) las declaraciones extraproceso allegadas con el recurso interpuesto, con el fin de probar la dependencia económica del peticionario con el causante, no son idóneas pues desconocen la situación económica del causante, ingresos mensuales, gastos, manutención en que incurrió el señor R.S.H. en beneficio de su hijo inválido, no se exponen circunstancias de tiempo, modo, lugar en la que se daba dicha dependencia”[12]. Esta decisión fue confirmada por la Gobernación del Departamento del Tolima, la cual reiteró los anteriores argumentos y explicó que, pese a contar con el dictamen de pérdida de capacidad laboral y haber acreditado que el señor R.S.H. fue su padre, el peticionario no logró demostrar la dependencia económica respecto de aquél.

   10. N.H.S.C. manifestó que, en la actualidad, se encuentra afiliado al régimen subsidiado en la EPS Medimás, entidad que ha atendido su salud de manera precaria[13]. Además, precisa que debe ser tratado por hiperplasia de la próstata y gota, así como también debe recibir varios medicamentos para tratar su enfermedad psiquiátrica[14].

   11. Finalmente, explicó que en la actualidad se enfrenta a una situación de pobreza absoluta, pues su único apoyo económico es su hermano de crianza, quien de la misma manera que el accionante se encuentra desempleado[15]. Afirma que prácticamente sobreviven de la caridad pública, y que se refiere a ello pese a que considera penoso contar su situación. De su hermano de crianza dependen un hijo y su cónyuge. Incluso, afirma el actor que tuvo que recurrir a solicitar un préstamo para renovar por un año más el contrato funerario de su padre, quien iba a ser exhumado y sus restos desechados[16].

       Por esta situación, dice que hoy en día afronta la presión que sobre él ejerce un prestamista. Y cuestiona que se hubiese desvirtuado la dependencia económica, no obstante que fue desalojado del lugar donde vivía. En sus palabras, manifiesta que:

       “(…) vivo en la sala de la casa de mi hermano quien paga arriendo allí, me acomodé en un colchón en el suelo alrededor de mis pertenencias, las cuales tengo guardadas en bolsas plásticas porque no tengo donde más colocarlas, vivo en el suelo junto con el perro y el gato de la casa (la dueña de la casa pasa con regularidad a reclamar el dinero adeudado y no tengo cómo pagárselo) y el trasteo de mi padre y el mío arrumado en la casa de una vecina que se conmovió y me hizo el favor de guardarlo. Y me pregunto ¿Si esto no es dependencia, entonces cómo se llama?” [17].

   12. El 24 de mayo de 2019, el señor N.H.S.C. instauró acción de tutela contra el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima y la Gobernación del Tolima por el presunto desconocimiento de sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida y el mínimo vital [18]. En efecto, después de citar diferentes extractos de sentencias proferidas por la Corte Constitucional, solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional desde la fecha en que falleció su padre, esto es desde el 10 de septiembre de 2015[19].

13. Mediante auto del veintiocho (28) de mayo de dos mil diecinueve (2019), el Juzgado Segundo Civil Municipal de Dosquebradas (Risaralda) admitió la acción de tutela de la referencia y, en consecuencia, ordenó ponerla en conocimiento del Fondo Territorial de Pensiones del Tolima y de la Gobernación del Tolima[20].

14. El 31 de mayo de 2019, el director del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima confirmó la mayoría de los hechos expuestos por el accionante. No obstante, cuestionó que el actor hubiese estado afiliado en calidad de cotizante, en la EPS Medimás, tal como consta en certificado de afiliación del 11 de febrero de 2019, y se refirió a otros hechos con la finalidad de indicar que los mismos no le constaban[21].

    14.1. Sobre el objeto de debate, se explicó que el accionante acreditó que el señor R.S.H., quien se encontraba pensionado, era su padre y que aquel cuenta con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%. Sin embargo, advirtió dicho Fondo que el actor “(…) no aportó documento alguno, ni demostró en oportuna y debida forma la dependencia económica del causante, por lo cual este despacho consideró que no cumplió con los requisitos exigidos para acceder a la pensión de sobreviviente solicitada” [22].

    14.2. Explicó que debe darse aplicación a la presunción de legalidad a favor de los actos administrativos dictados por la administración, y advirtió que existe “(…) una Denuncia ante la Fiscalía General de la Nación instaurada por esta dependencia mediante oficio 4316 de octubre de 2017, por el delito de falsedad en documento privado que da cuenta de las irregularidades presentadas en el trámite administrativo” [23]. En consecuencia, consideró que el amparo solicitado no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, al no haber acudido al mecanismo judicial pertinente para cuestionar los citados actos administrativos.

15. La Gobernación del Tolima guardó silencio en proceso de tutela de la referencia.

    4. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

    Primera instancia: sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Dosquebradas (Risaralda), el once (11) de junio de dos mil diecinueve (2019)[24]

16. El juez de instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela por existir otro medio judicial para proteger los derechos del accionante. Al respecto, estimó que los hechos expuestos en la demanda de tutela, “fueron discutidos dentro de la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional adelantada ante el Fondo Territorial de Pensiones de Tolima; trámite dentro del cual el accionante surtió todas sus etapas procesales e interpuso contra cada una de las actuaciones los recursos de ley” [25].

    Impugnación[26]

17. El 17 de junio de 2019, el accionante impugnó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Dosquebradas (Risaralda), por considerar que no se valoraron sus especiales circunstancias de vulnerabilidad, y que el juzgador hizo citas descontextualizadas de sentencias proferidas por la Corte Constitucional. En tal sentido, cuestionó que el juez de primera instancia no se hubiera referido a su situación de discapacidad, su pérdida de capacidad laboral que fue calificada con un 64%, la enfermedad que padece (esquizofrenia paranoide), y su falta de capacidad para garantizarse la subsistencia. Y afirmó que “(…) lo que verdaderamente busco es evitar un perjuicio irremediable, máxime cuando no puedo dejar de medicarme y estar en terapias con psiquiatras, porque reitero que sufro de ESQUIZOFRENIA PARANOIDE (…)”[27].

    Por último, el demandante sostiene que, después de haber agotado el trámite administrativo que tardó casi dos años, no puede soportar la mora que implicaría acudir al proceso judicial pertinente, sobre todo teniendo en cuenta que no tiene un ingreso para solventar su mínimo vital, y que en la actualidad sufre de depresión, tiene pensamientos suicidas y requiere de atención médica especializada.

    Segunda instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas (Risaralda), el dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019)[28]

18. El Juzgado Civil del Circuito de Dosquebradas (Risaralda) confirmó en su integridad el fallo de tutela impugnado. Indicó que la regla general es que la acción de tutela es improcedente para ventilar controversias laborales, y que la inminencia de un perjuicio irremediable debe ser demostrada por el accionante. Consideró que el señor N.H.S.C. puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, “(…) a efectos de controvertir los actos administrativos que ahora cuestiona y que fueron proferidos por el FONDO TERRIORIAL DE PENSIONES DEL TOLIMA Y LA GOBERNACIÓN DEL TOLIMA, siendo aquél el mecanismo judicial idóneo y específico para enervar los efectos dañinos que, a su parecer, se produjeron con su expedición” [29].

    5. INSISTENCIA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

19. El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo insistió en la selección del expediente de la referencia. Con el fin de sustentar su selección, se detallan los antecedentes del caso y se alude (i) al principio de dignidad humana de las personas en condición de discapacidad, (ii) al derecho fundamental a la seguridad social, (iii) el mínimo vital y (iv) a los requisitos necesarios para acceder a la sustitución pensional en el caso de hijos en situación de invalidez[30].

20. Indicó que el accionante es una persona calificada con 64% de pérdida de capacidad laboral, debido a una enfermedad mental y que aportó distintos testimonios sobre su dependencia económica. Concluye que “[d]e acuerdo con las transcripciones de las antedichas declaraciones no es de recibo para la Defensoría del Pueblo los argumentos expuestos por la Dirección Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima al decir que el actor no logró demostrar la dependencia económica que tuviera con el causante R.S.H. (Q.E.P.D), debido a la ausencia de material probatorio aportado por el peticionario”[31].

21. Finalmente, cuestionó la decisión de los jueces de instancia de declarar improcedente el amparo, sin que a -juicio de la Defensoría del Pueblo- hubiesen analizado las particularidades del caso y que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional. Por ello, solicitó tutelar los derechos invocados por el accionante.

    6. ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN

22. Mediante auto del nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)[32], el Magistrado Sustanciador[33], para mejor proveer, ofició a N.H.S.C. con el fin de que informara, entre otras, cuál es su situación socioeconómica, la conformación de su núcleo familiar y acreditara el perjuicio irremediable en caso de no recibir la prestación solicitada.

23. También se ofició al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima y a la Gobernación del Tolima, como accionadas del presente proceso, para que aclararan quién ha solicitado y en qué calidad esta prestación pensional. Asimismo, se les solicitó explicar la razón por la cual se afirmó que en este caso existía una denuncia instaurada por el delito de falsedad en documento privado.

    N.H.S.C.

24. El 13 de diciembre de 2019, el señor N.H.S.C.[34] aportó (i) el registro civil de nacimiento, en el que consta que el señor R.S. y la señora S.E.C. son sus padres, (ii) fotocopia de la cédula de ciudadanía del accionante, en la que se acredita que en la actualidad tiene 51 años y (iii) siete declaraciones extrajuicio, que ponen de presente su situación económica y que, además, aluden a la dependencia de éste con el causante de la pensión[35].

    24.1. Además, precisó el accionante que no cuenta con propiedades, ni lugar donde vivir y mucho menos con un trabajo. Por ello, sus únicos ingresos son los que percibe de lo que otras personas le pueden dar, como $20.000 mensuales que son recibidos de parte de su tío y $80.000 que le da su mamá, quien trabaja en el servicio doméstico de forma ocasional. Sin embargo, el dinero recibido lo requiere para comprar sus medicinas psiquiátricas. Así, concluye que su situación económica no es la mejor y que sobrevive de la caridad pública[36].

    24.2. Sobre su núcleo familiar, afirmó que estaba constituido por su padre, el señor R.S.H. –quien ya murió-. Asimismo, indicó que su madre, la señora S.E.C., lo visita de vez en cuando, pero que no puede ayudarlo a suplir sus necesidades básicas, pues es una persona de la tercera edad, madre cabeza de hogar, que sufre de artrosis degenerativa y, además, de ella depende su media hermana, A., quien tiene una discapacidad mental. Por otra parte, J.R., a quien considera como su hermano de crianza, debe hacer un esfuerzo sobrehumano para solventar sus gastos, pues no cuenta con trabajo, tampoco con un ingreso fijo, ni propiedades, y que sobrevive, como él, del “rebusque”[37].

    24.3. Afirmó el accionante que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues confía en que la Corte Constitucional ampare sus derechos[38]. Aseveró que en su caso se encuentra acreditado un perjuicio irremediable, pues desde el momento en que falleció su padre no ha tenido la posibilidad de seguir pagando arriendo, servicios públicos, ni su alimento diario. En ese orden de ideas, aclaró que se encuentra en pobreza absoluta, debe $6.000.000 de arriendos atrasados en el lugar donde vivía y $3.000.000 por concepto de servicios y alimentación[39].

    24.4. Finalmente, aclaró el accionante que se revocó la pensión concedida en favor de su madre, S.E.C.. Explicó que “(…) siempre hubo un miembro de la familia que se opuso desde el inicio, debido a que mi padre se había divorciado de ella y que en una oportunidad manifestó que al momento de su deceso no le gustaría que ella obtuviera su pensión, además mi familia piensa que ese derecho me pertenecía pues yo había convivido con mi padre toda mi vida y hasta el último momento, y quedaría en desprotección (…)”[40]. Por esta razón, decidió solicitar tal pensión. Con mayor razón, al indicar que si otro familiar recibe la pensión puede no comprender del todo la enfermedad que padece y que, en ocasiones, debe alejarse para el manejo de su “enfermedad invisible”.

    Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima

25. El 13 de diciembre de 2019, también se recibió respuesta del Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima[41], el cual indicó que (i) la sustitución pensional del señor R.S.H. fue solicitada, en calidad de beneficiarios, por la señora S.E.C. y por el señor N.H.S.. Así, (ii) se advirtió que inicialmente se le reconoció esta prestación a la señora S.E., pues en la reclamación administrativa se aportó la partida de matrimonio de ella y el causante, así como dos declaraciones extrajuicio. En este sentido, se consideró por la Dirección del Fondo Territorial de Pensiones que, por cumplir con los presupuestos normativos exigidos, mediante Resolución No. 2752 del 18 de noviembre de 2015, era pertinente reconocer la referida sustitución pensional.

26. Sin embargo, el 04 de enero de 2016, el señor N.H.S. solicitó la revocatoria del anterior acto administrativo que sustituyó la pensión, tras argumentar que la señora S.E.C. nunca convivió con el causante en el domicilio por ella indicado. Por el contrario, adujo que fue él quien vivió con su padre y con su hermano de crianza, J.R.R.[42]. Ante esta información, con sustento en lo dispuesto en los artículos 93 de la Ley 1437 de 2011 y 19 de la Ley 797 de 2003, se dio apertura a un proceso administrativo.

    26.1. En este contexto, la señora S.E.C.[43] adjuntó declaración rendida por R.S. ante la Inspección del Municipio de Honda, así como distintas declaraciones extraproceso. Asimismo, aportó una denuncia penal, presentada ante la Fiscalía General de la Nación contra el señor N.H.S.C., por los delitos de violencia intrafamiliar y constreñimiento ilegal, entre otros documentos[44]. En esta denuncia, se indicó por parte de la señora E.C., lo siguiente:

    “1. El día 30 de diciembre de 2015 como a las 5:40 p.m. llega mi hijo N.H.S. a mi casa a amenazarme que yo tengo que desistir de la pensión de sobreviviente que adquirí con mi esposo R.S.H. con el argumento de que los únicos beneficiarios de la pensión son mi hijo N.S. y J.R.R., además de ello dijo que si yo no lo hacía me podía meter en un problema con él de vida y muerte y que me atuviera a las consecuencias, por tanto si algo me llegase a pasar a mi mis hijas menores considero responsable a mi hijo N.S.Y.J.R..

2. El 24 de diciembre de 2015 bajo presión psicológica me obligó a ir con él al banco Caja Social a retirar $16.370.000 pesos colombianos a eso de las 9:00 am en el Banco Caja Social ubicado en la Cra. 7 con calle 19 bajos del banco GNB Sudameris, me acompañó además un amigo de la familia (…), para percatarse de que mi hijo N.H.S., no me fuera agredir (sic) físicamente (…)”[45].

   26.2. Por su parte, precisó el Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima que pudo constatar que algunos de los declarantes, que habían dado su testimonio para acreditar la dependencia de la solicitante respecto del causante, desistieron del mismo, tras indicar que no les constaba que ella conviviera con el señor R.S.H..

   26.3. También se aportó, por parte de la señora S.C.E., denuncia penal presentada ante la Fiscalía General de la Nación por M.C.S.C. contra los señores N.H.S.C. y J.R.R.C., en calidad de autor y cómplice, respectivamente, del delito de violencia intrafamiliar y constreñimiento ilegal[46].

   26.4. El 4 de marzo de 2016, la señora M.C.S.C. indicó en una declaración extraproceso que “(…) fue mi hermano N.H.S., quien utilizando coacción con mi padre, le obligó a separarse de mi señora madre, a quien trataba en los términos más degradantes, con el único objetivo de que el señor J.R., amigo del hermano, pudiese reclamar la pensión de mi señor padre, una vez fallecido, lo que en la actualidad, están haciendo. H. pasar por compañero permanente de mi padre para tales fines, aduciendo una unión marital de hecho, cosa que es totalmente falsa”.

27. Con sustento en lo anterior y en las pruebas aportadas en el proceso administrativo, se profirió la Resolución No. 1892 del 11 de agosto de 2016, en la que se concluyó que al acreditar los supuestos fácticos y jurídicos contemplados en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, era procedente revocar el acto administrativo que había reconocido la sustitución pensional en favor de la señora S.E.C.. Se explicó que el material probatorio generó tal incertidumbre sobre este reconocimiento, que la entidad debió proceder a adoptar esta decisión. Con mayor razón, si en el expediente administrativo se advierte la existencia de una escritura pública en la que el 1º de septiembre de 2008, se declara la existencia de una unión marital de hecho entre el señor R.S.H. y J.R.R.C..

28. En este contexto, fue que el accionante solicitó la referida sustitución pensional y aportó las diferentes declaraciones extrajuicio, que no sólo se refieren a la dependencia económica respecto de su padre, sino que manifiestan al unísono que “(…) el causante al momento de su fallecimiento se encontraba en estado de soltería y sin unión marital conformada con persona alguna”[47].

29. Se afirmó por parte del Fondo Territorial de Pensiones del Tolima que instauró una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, después de valorar las pruebas disímiles, que fueron aportadas por la señora S.E.C. y el señor N.H.S., y que indican que los documentos presentados parecen no reflejar la realidad sobre la convivencia de estos con el causante. Así pues, se consideró que podía existir falsedad en documento privado y en atención “al deber prescrito en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, da apertura a un proceso administrativo de investigación, al cual las partes allegan suficientes pruebas que convergen en la suposición de que existen documentos que no responden a la realidad suscitada y que presuntamente contienen manifestaciones falsas”[48]. Este proceso, según se indicó, fue asignado el 2 de noviembre de 2018 a la Fiscalía 26 Seccional de Ibagué, y se encuentra “activo” en etapa de indagación[49].

30. Finalmente, se aportaron los siguientes documentos en sede de revisión: (i) copia del registro civil de defunción del señor R.S.H.; (ii) partida del matrimonio celebrado entre el señor R.S.H. y S.E.C., el 24 de diciembre de 1974; (iii) registros civiles de nacimiento de N.H. y M.C.S.C.; (iv) diferentes declaraciones extraproceso; (v) declaración juramentada del señor R.S. ante la Inspección de Policía y Vigilancia Municipal de Honda, en la que señaló, el 29 de febrero de 2008, que él tenía una unión marital de hecho con el señor J.R.R.C.; (vi) denuncia penal presentada ante la Fiscalía General de la Nación por S.E. contra N.H.S.C., por el delito de violencia intrafamiliar y constreñimiento ilegal; (vii) denuncia penal presentada ante la Fiscalía General de la Nación por M.C.S.C. contra N.H.S.C., por el delito de violencia intrafamiliar y constreñimiento ilegal; (viii) Fotocopia de la escritura pública No. 1238, en la que consta la existencia de unión marital de hecho entre los señores R.S.H. y J.R.R.C., entre otros[50].

1. COMPETENCIA

   31. La Corte Constitucional es competente para conocer del asunto en referencia, según lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y conforme a lo dispuesto en auto del 18 de octubre de 2019, proferido por la S. de Selección de Tutelas Número Diez de este tribunal, la cual decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de instancia.

2. CUESTIONES PREVIAS RELATIVAS A LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

   32. Antes de analizar el objeto de litigio, es necesario hacer la verificación de los requisitos de procedencia de la acción de tutela relativos a (i) la legitimación por activa y por pasiva, (ii) la exigencia de inmediatez, y (iv) la subsidiariedad.

   33. Legitimación por activa: N.H.S.C. presenta directamente la demanda[51], e invoca la protección de sus derechos a la seguridad social, a la vida y al mínimo vital. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 CP, que prescribe que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá presentar acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actúe en su nombre, se deduce que el demandante tiene legitimación para instaurar la acción de tutela.

   34. Legitimación por pasiva: El artículo 86 de la Constitución, así como el 5º del Decreto 2591 de 1991[52] disponen que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública[53] que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. En el caso estudiado, al dirigirse la referida acción contra el Fondo Territorial del Tolima y la Gobernación del Tolima se entiende acreditado este presupuesto procesal.

   35. Inmediatez: En relación con el requisito de inmediatez, que implica que la interposición de la acción de tutela debe darse en un término razonable desde la presunta afectación del derecho, se advierte que el actor presentó la acción el 24 de mayo de 2019. Esto es, tres meses después de proferida la Resolución No. 0018 del 15 de febrero de 2018, que confirmó la negativa de reconocer la sustitución pensional en favor del accionante. En consecuencia, se considera que el amparo se invocó en un lapso razonable desde la presunta afectación de los derechos invocados.

   36. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo en los casos en los cuales sea instaurada como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. De igual forma, se ha aceptado la procedencia de la tutela en aquellas situaciones en las que existiendo recursos judiciales, los mismos no sean idóneos o efectivos para evitar la vulneración del derecho constitucional fundamental.

   37. La Corte Constitucional, para abordar este tema, se referirá en primera medida a la regla general de improcedencia de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de prestaciones derivadas de la seguridad social y a los factores que se deben analizar en estos eventos, para luego determinar si, según las particularidades del caso, la intervención del juez de tutela es urgente e impostergable, y si la acción de tutela interpuesta por el señor N.H.S.C. es procedente.

       La improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de la sustitución pensional. Reiteración jurisprudencial

   38. La sustitución pensional y pensión de sobrevivientes tienen como fin proteger a la familia, en tanto, como ha explicado la jurisprudencia, aquella “garantiza a los beneficiarios –quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante- el acceso a los recursos necesarios para subsistir en condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del (la) pensionado(a); en este mismo sentido ha precisado que la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado”[54]. En tratándose de la sustitución pensional por hijo en situación de invalidez, la Corte Constitucional ha considerado que ella está prevista “para mitigar con ello el riesgo de orfandad y miseria al que pueden verse sometido[s]”[55].

   39. Ahora bien, no obstante la trascendencia que puedan tener esta clase de prestaciones respecto de las condiciones de vida de las personas, ello no implica que sea la jurisdicción constitucional la llamada en principio a resolver pretensiones de tal naturaleza, pues estas pueden hacerse valer ante la jurisdicción ordinaria laboral o la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el caso. El carácter residual de la acción de tutela impide a los jueces pronunciarse sobre estos asuntos cuando, apreciando las circunstancias concretas del accionante, existan recursos judiciales efectivos e idóneos (artículos 86 CP y 6º del Decreto 2591 de 1991).

   40. Por otra parte, esta corporación ha reconocido que para analizar la procedencia de las acciones de tutela que buscan el reconocimiento de tales prestaciones, debe valorarse si el solicitante es un sujeto de especial protección constitucional, lo cual podría flexibilizar el estudio de subsidiariedad[56] y el análisis del perjuicio irremediable[57].

   41. Pese a ello, no basta con tener acreditado la calidad de sujeto de especial protección constitucional pues, como se indicó en la sentencia T-281 de 2018, “es necesario recordar que el excepcional reconocimiento del derecho a la sustitución pensional por vía de tutela se encuentra sometido, además, a una última condición de tipo probatorio, consistente en: i) que el accionante haya agotado algún trámite administrativo o judicial tendiente a obtener el reconocimiento de tal prestación; y ii) que en el expediente esté acreditada la procedencia del derecho impetrado”.

   42. En similar sentido, en la sentencia T-255 de 2018 se indicó que, en algunos casos, la Corte Constitucional ha procedido a verificar si se cuenta con los elementos suficientes para pronunciarse sobre determinada controversia. De tal manera que “[e]l juez constitucional debe poder inferir del acervo probatorio aportado la eventual titularidad del derecho reclamado y por consiguiente, lograr tener sobre el cumplimiento por parte del accionante de los requisitos establecidos en la norma para acceder a una pensión, de lo contrario las pretensiones serán desatendidas, por cuanto el juez de tutela no puede suplir esos vacíos del actor, lo que da lugar a que las pretensiones sean dirimidas por el juez natural”. Por ende, al estudiar una acción de tutela dirigida a lograr una sustitución pensional, se adujo que no se podía conceder esta prestación, como tampoco negarla, en tanto los elementos probatorios que reposaban en el expediente no permitían llegar al convencimiento sobre los hechos expuestos:

       “Por eso, mal haría esta S. en conceder o negar la sustitución pensional, cuando no existe suficiente material probatorio para tomar una decisión de fondo. Por consiguiente, es improcedente entrar a abordar un análisis objetivo de la solicitud en cuanto no es factible realizar un pronunciamiento que resuelva siquiera temporalmente la controversia”[58].

   43. En síntesis, es necesario considerar que en distintas providencias referidas al tema pensional, se ha exigido como condición necesaria para que proceda el amparo “(…) un mínimo nivel de certeza sobre la titularidad del derecho reclamado”[59]. Incluso, ha precisado esta corporación que en aquellos eventos en los cuales existan serias inconsistencias y dudas sobre las afirmaciones efectuadas en el procedimiento de tutela, en relación con la titularidad de la sustitución pensional, se debe contemplar que el “(…) amplio debate probatorio excede las competencias de esta instancia judicial y es propio de la jurisdicción ordinaria en materia laboral o en lo contencioso administrativo según el caso”[60].

   44. Con todo, no debe perderse de vista que, en las acciones de tutela encaminadas a cuestionar actos administrativos de carácter particular debe valorarse además, al analizar el presupuesto de subsidiariedad, los cambios introducidos por la Ley 1437 de 2011 frente a las medidas cautelares -y entre ellas, la suspensión provisional-, sin perjuicio de las diferencias que, en abstracto, siguen existiendo con esta solicitud y su idoneidad[61] y la obligación de respetar el precedente constitucional en materia de procedencia según las circunstancias particulares del accionante[62].

       La acción de tutela instaurada por N.H.S.C., mediante la cual solicita la sustitución pensional del señor R.S.H., es improcedente frente a la existencia de otros medios de defensa judicial

   45. Pese a las pruebas que, de oficio, fueron solicitadas por esta corporación en sede de revisión y que, según lo dicho por el accionante, podrían denotar su difícil situación, en tanto afirma estar desempleado y sobrevivir de la caridad de sus vecinos; razones que en principio podrían haber hecho de la acción de tutela procedente frente a la posible ineficacia en concreto de la jurisdicción contenciosa administrativa, la Corte constata una dificultad probatoria insuperable.

   46. En particular, existen serias discrepancias frente a lo que efectivamente ha ocurrido en este asunto, considerando las versiones contradictorias sobre los hechos. En efecto, la señora S.E.C., como cónyuge supérstite del causante, solicitó la sustitución pensional y, pese a que el acto administrativo que le reconoció dicha prestación fue revocado, se opone al reconocimiento pensional en favor del accionante.

   47. El accionante, por su parte, aclaró que su madre es trabajadora ocasional del servicio doméstico, tiene artrosis degenerativa y debe velar por su media hermana, A., quien sufre de una grave discapacidad mental. Sin embargo, el Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima revocó el reconocimiento pensional que, de forma inicial, se había concedido a S.E.C., por cuestionar la convivencia efectiva entre esta y R.S.H.. Debe resaltarse que este acto administrativo se expidió por la oposición que en su momento planteó el propio accionante.

   48. Asimismo, M.C.S.C., quien es hermana del accionante, se opone a que se reconozca la referida sustitución pensional en favor del actor. Incluso, en declaración juramentada, del 4 de marzo de 2016, advierte que podrían existir maniobras fraudulentas para obtener la sustitución pensional del señor R.S..

   49. Por otra parte, corroboró esta S. de Revisión que al estudiar si el señor N.H.S.C. cumplía con los presupuestos necesarios para configurar el derecho pensional, se analizaron las declaraciones juramentadas que fueron aportadas en el proceso y se encontró que en algunas de ellas se indica por los declarantes que conocían al señor R.S. y, según precisaron, les constaba que no tenía sociedad patrimonial o declaración sociedad marital de hecho vigente al momento de su muerte. Sin embargo, entre los documentos aportados por la accionada, se encontró fotocopia de la escritura pública No. 1238, en la que consta la existencia de unión marital de hecho entre los señores R.S.H. y J.R.R.C., entre otros[63].

   50. A partir de lo anterior, concluye esta S. de Revisión que existe una controversia de tal magnitud, en la que no existe certeza de si la sustitución pensional debe concederse en favor del accionante, de la señora S.E.C. o de ninguno de ellos. Dificultad que se ve acentuada por la incertidumbre sobre la relación del señor J.R.R.C. con este asunto, quien según se indicó por el accionante, es su hermano de crianza, pero de acuerdo con las pruebas aportadas por la accionada, era supuestamente el compañero permanente del causante.

   51. Tampoco puede ignorar esta S. que el Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima instauró una denuncia penal por las versiones disímiles presentadas en el curso de la actuación administrativa ya referida; asunto que en la actualidad se encuentra en etapa de indagación. Esta circunstancia incide en la apreciación de la credibilidad de los documentos aportados.

   52. Conforme a lo expuesto, la S. de Revisión carece de elementos de juicio suficientes que le permitan tener certeza sobre los hechos invocados en el presente proceso de amparo. En efecto, no obstante los esfuerzos probatorios que se realizaron en ambas instancias y en sede de revisión, para esta S. es imposible establecer por esta vía excepcional, si concurren los presupuestos materiales para ordenar que se reconozca la sustitución pensional al accionante.

   53. Ante esta dificultad, debe ser la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso de que el accionante decida cuestionar los actos administrativos que le negaron la sustitución pensional del señor R.S.H., mediante el decreto, práctica y valoración de las pruebas indispensables para el completo esclarecimiento de los hechos controvertidos, la que resuelva el asunto planteado por el actor.

   54. Así, en la parte resolutiva de esta providencia se dispondrá la improcedencia del amparo solicitado por el señor N.H.S.C., pero por las razones expuestas en esta providencia.

55. Correspondió a la S. Cuarta de Revisión determinar si la acción de tutela interpuesta por N.H.S.C. con el fin de lograr la sustitución pensional a raíz de la muerte de su padre, por ser hijo en condición de discapacidad, era procedente y, en particular, si acreditaba el presupuesto de subsidiariedad.

56. Como resultado de las subreglas jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observó la S. lo siguiente:

    (a) La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha estructurado una regla general de improcedencia en temas pensionales, en aquellos casos en los que no exista un mínimo de certeza sobre la titularidad del derecho reclamado, existan serias inconsistencias o dudas sobre lo afirmado en el proceso de tutela o el amplio debate probatorio que requiera un determinado asunto sea propio de la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo, según sea el caso.

    (b) En consideración a lo anterior y cuando exista un proceso judicial idóneo para resolver la controversia con un debate probatorio amplio y con la plena vigencia del principio de inmediación, deberá preferirse este para evitar sacrificar la justicia material en aras de proferir, de cualquier manera, una decisión de fondo.

57. Por lo anterior, la S. concluyó que se debía declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor N.H.S.C. al existir otro medio de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el cual se pueden absolver una serie de dudas suscitadas, dado que existe una controversia probatoria de tal magnitud que excede las capacidades del juez de tutela en el caso concreto, frente al corto tiempo que tiene para adoptar una decisión y la informalidad propia del proceso, lo cual le impide establecer si concurren los presupuestos materiales para conceder la sustitución pensional solicitada.

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,