Auto nº 187/21 de Corte Constitucional, 29 de Abril de 2021

1. El 26 de febrero de 2021, M.d.C.C.B. interpuso una acción de tutela contra el Ministro de Salud y Protección Social y el Registrador Nacional del Estado Civil, al considerar que tales autoridades vulneraron su derecho fundamental a la participación política, en particular, el derecho a revocar el mandato de los elegidos (artículo 40.4 de la C.P.). En sustento de lo anterior, sostuvo que el 31 de enero de 2021, el Registrador Nacional del Estado Civil informó a través de su página web que “suspendía el trámite de revocatorias del mandato hasta tanto el Ministerio de Salud y Protección Social emitiera concepto favorable a la viabilidad de la entrega de los formularios y la recolección de firmas”.[1] Así las cosas, mediante una solicitud de amparo, la accionante pretende que el Ministerio de Salud: (i) expida la autorización correspondiente a efectos de que el Registrador Nacional pueda hacer entrega de los formularios para la recolección de firmas; y, (ii) defina los protocolos de bioseguridad que deben seguirse para tal fin.[2]

2. Por reparto, la acción de tutela fue asignada al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín, el cual, mediante Auto del 26 de febrero de 2021, se abstuvo de asumir conocimiento y dispuso la remisión del plenario respectivo al Tribunal Superior o al Tribunal Administrativo de Medellín, bajo el entendido que el Decreto 1983 de 2017 señala que “las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del (…) Registrador Nacional del Estado Civil (…) serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los tribunales superiores de distrito judicial o a los tribunales administrativos”.[3]

3. En cumplimiento de dicho proveído, el asunto fue repartido a la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el cual, en Auto del 2 de marzo de 2021, resolvió abstenerse de tramitar la acción de tutela y ordenó enviar el expediente al Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, toda vez que, a su juicio, “[r]evisado el sistema de gestión de la Rama Judicial se observa que [el] referido juzgado el pasado 19 de febrero de la corriente anualidad profirió sentencia dentro de acción de tutela que cumplen con lo dispuesto en el Decreto 1834 de 2015 “Reglas de reparto de acciones de tutela masivas [sic] (…). Por tal razón dicho juzgado debe conocer de la presente acción constitucional”.[4]

4. Con fundamento en lo expuesto, el asunto fue enviado al Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, autoridad que por medio del Auto del 2 de marzo de 2021 ordenó reenviar el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda–, con el fin de que asumiera el conocimiento de la solicitud de amparo. En sustento de su decisión, manifestó que, a diferencia de lo expuesto por el Tribunal Superior de Medellín, “el primer Despacho en conocer de [estos] asuntos fue el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda, quien admitió la tutela el 05 de febrero de 2021 y mediante sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) proferida dentro del proceso con radicado no. 11001-3335-007-2021-00032-00 se pronunció sobre tal acción constitucional”.[5]

5. A su vez, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda–, mediante Auto del 2 de marzo de 2021, resolvió abstenerse de tramitar la acción de tutela y ordenó la devolución del plenario al Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín. En términos generales adujo que, aun cuando reconoció que efectivamente había conocido de una solicitud de amparo interpuesta contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Salud y Protección Social (en la que se vinculó a los 58 Comités para la revocatoria del mandato de gobernantes departamentales y municipales), en este caso no se cumple con lo dispuesto en el Decreto 1834 de 2015.

6. En primer lugar, sostuvo que, a diferencia de la tutela decidida por su despacho, en este caso la accionante discute “actuaciones surtidas ante el Registrador Nacional del Estado Civil de Medellín en relación con los sendos derechos de petición presentados a la referida autoridad relacionados con el trámite de revocatoria del mandato del alcalde de Medellín”, cuestión última que, además, por el factor territorial, debe ser resuelta por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín.

7. En segundo lugar, enfatizó que la situación fáctica y las pretensiones de la acción de tutela tramitada por ese despacho y la solicitud de amparo impetrada por la señora C.B. eran diferentes, en particular, porque en este último caso la actora pretende que el Ministerio de Salud autorice la entrega de formularios de recolección de firmas y defina los protocolos de bioseguridad.

8. Finalmente, en virtud de la decisión adoptada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda–, por medio de Auto del 3 de marzo de 2021, el Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín remitió la acción de tutela a la Corte Constitucional “con el fin de que decida sobre el conflicto de competencia que de forma implícita propuso el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá”.

9. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela le corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996.[6] Así mismo, ha explicado que su competencia para conocer y dirimir dicha clase de controversias es residual y, en consecuencia, opera en los casos en que las disposiciones del referido cuerpo normativo de rango estatutario no establezcan otra corporación encargada de asumir el trámite;[7] o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia.[8]

10. De conformidad con el artículo 37 de la Ley 270 de 1996[9], el presente conflicto de competencia, en principio, debió ser resuelto por alguna de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, pues las autoridades judiciales que trabaron la disputa sub examine integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero pertenecen a distritos judiciales diferentes. No obstante, en aplicación de los mencionados principios de celeridad y eficacia, esta Corte, en su calidad de órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional, asumirá su estudio para evitar que se dilate más el trámite de la acción de tutela.

11. De acuerdo con los artículos 86 y 8° transitorio de su Título Transitorio de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen únicamente tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber:

    (i) El factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) se produzcan sus efectos (artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991);[10]

    (ii) El factor subjetivo, aplicable a las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado en primera instancia a los jueces del circuito (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991)[11], y de (b) los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución le corresponde al Tribunal para la Paz (artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017);[12] y

    (iii) El factor funcional, el cual debe ser verificado al momento de asumir el conocimiento de una impugnación de un fallo de tutela, pues de ella únicamente pueden conocer las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” del a quo (artículo 32 del Decreto 2591 de 1991).[13]

12. Esta Corporación ha precisado que la aplicación de las normas previstas en el Decreto 1069 de 2015,[14] las cuales fueron modificadas parcialmente por el Decreto 1983 de 2017,[15] no autorizan a los jueces para abstenerse de conocer de las acciones de tutela que les son asignadas, en la medida en que únicamente se refieren a reglas para el reparto de los casos, pero no hacen alusión a la competencia de las autoridades judiciales.[16] En tal virtud, la Corte ha insistido en que las disposiciones del citado decreto no pueden utilizarse por los jueces para apartarse del conocimiento de las acciones de tutela.

13. Adicionalmente, se reitera que, a través del Decreto 1834 de 2015,[17] el Gobierno Nacional reglamentó el reparto de las acciones de tutela que se enmarcan en el fenómeno denominado “acciones de tutela masivas”,[18] estableciendo que:

    “Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas”.

14. Al respecto, se ha explicado que dicha regla no constituye un factor de competencia en materia de tutela, ya que se trata únicamente de una directriz de reparto dirigida a evitar fallos contradictorios frente a una misma situación fáctica, los cuales puedan atentar contra los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica.[19]

15. En este sentido, esta Corporación ha indicado que es la oficina de reparto la que, prima facie, debe encargarse de la acumulación ante una presentación masiva de tutelas y, en caso de que no pueda determinarlo, son las entidades accionadas quienes deben indicar al juez de la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión.[20] Por consiguiente, la autoridad judicial que así lo determine podrá de manera oficiosa enviar el expediente al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto, siempre que de manera previa constate la existencia de identidad de: (i) sujeto pasivo, (ii) causa y (iii) objeto entre el asunto primigenio y el recurso de amparo que llegó a su conocimiento.[21]

16. La Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Autos 211, 212 y 224 de 2020 fijó pautas dirigidas a determinar el alcance de los elementos que componen la triple identidad del reparto de acciones de tutela masiva. Al respecto señaló:

    “existe identidad de objeto en los eventos en los cuales las acciones de tutela cuya acumulación se persiga presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados. En lo que respecta a la identidad de causa, estimó que su materialización ocurre cuando las acciones de amparo que busquen ser acumuladas se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos -entendidos desde una perspectiva amplia-, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección. Finalmente, como su nombre lo indica, la confluencia del sujeto pasivo se refiere a que el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado”.

17. De igual forma, la Sala Plena precisó en el Auto 069 de 2021[22] que en los eventos en que un juez constitucional pretenda apartarse del conocimiento de una acción de tutela bajo la figura de tutela masiva, le corresponde a este satisfacer la carga argumentativa respectiva, lo cual implica señalar con “rigor demostrativo y coherencia” el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad. En ese sentido, tal providencia explicó que en aras de evitar decisiones diferentes en casos que deberían ser fallados de una misma manera, para no menoscabar o privilegiar a determinadas personas, es responsabilidad del juez que primero recibió el asunto ubicar la primera autoridad mediante cualquier medio probatorio, de suerte que sea posible satisfacer los aludidos principios de igualdad y seguridad jurídica.[23]

18. No obstante, esta obligación debe interpretarse de manera razonable y en consideración a los principios que rigen la acción de tutela y a la jerarquía normativa del Decreto 1834 de 2015,[24] de modo que la búsqueda de elementos probatorios no implique sobrepasar los términos procesales para definir la acción de tutela en primera instancia. Así las cosas, en el Auto 071 de 2021 se advirtió que la aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas conduciría a un efecto que desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación compete a todos los jueces de tutela.[25]

19. Al hilo de lo expuesto, la Sala Plena constata que en este caso se suscitó un conflicto aparente de competencia. Por una parte, en lo que toca a la controversia trabada entre el Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda–, la Sala advierte que la primera de estas autoridades judiciales decidió abstenerse de asumir el conocimiento del amparo interpuesto por M.d.C.C.B., y remitir el expediente respectivo al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con base en las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1834 de 2015, sin comprobar la concurrencia de identidad de sujeto pasivo, causa y objeto exigidos.

20. En efecto, en el Auto del 2 de marzo de 2021, el Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín se limitó a indicar que el primer despacho judicial en conocer de los asuntos referidos había sido el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda–, pero no argumentó de manera suficiente por qué había identidad de sujeto pasivo, causa y objeto entre la acción de tutela asignada primigeniamente a dicho despacho judicial y la presentada por M.d.C.C.B..

21. Adicionalmente, la Sala encuentra que en el expediente no obran elementos de juicio para inferir que existe la triple identidad requerida para aplicar la regla de reparto contenida en el Decreto 1834 de 2015. En concreto, aun cuando en el caso conocido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda– los sujetos pasivos de la acción de tutela fueron la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Salud y Protección Social (y la solicitud de amparo se enmarcó en la suspensión del trámite de la revocatoria del mandato por razones de tipo sanitario), lo cierto es que los asuntos no guardan identidad de objeto.

22. En la acción de tutela asignada al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Segunda– el accionante acudió al juez constitucional con el ánimo de que “dejara sin efectos la solicitud formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil al Ministerio de Salud que suspendió el trámite de la revocatoria del mandato, por medio de la cual pidió concepto a fin de obtener los lineamientos y protocolos que deben cumplir los promotores de las revocatorias y recolectores de firmas (…)”[sic].[26] A su vez, en la acción de tutela presentada por M.d.C.C.B., se solicita al juez que ordene al Ministerio de Salud que “autorice al Sr. Registrador Nacional del Estado Civil a entregar inmediatamente los formularios para la recolección de firmas y defina los protocolos de bioseguridad que deben seguirse para tal fin (…)”.[27] Es decir que, mientras en el primer caso se solicita la suspensión inmediata de la solicitud formulada por el Registrador Nacional, en el segundo caso se solicita que el Ministro de Salud autorice la entrega de formularios y defina los protocolos de bioseguridad respectivos. De ahí que no se configure la triple identidad previamente aludida.

23. Ahora bien, a pesar de que el conflicto aparente de competencia fue trabado por las dos últimas autoridades judiciales a las que se hizo referencia en las líneas precedentes, la Sala Plena estima que la controversia se suscitó en el marco de un sucesivo desconocimiento de la jurisprudencia constitucional. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, antes de que la causa judicial fuese asignada al Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, tanto el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín como la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, respectivamente, se apartaron del conocimiento de la acción de tutela al margen de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia.

24. Por un lado, aun cuando el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín fue la primera autoridad judicial en conocer de la solicitud de amparo, mediante Auto del 26 de febrero de 2021 se declaró incompetente para conocer de la misma con base en las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificadas parcialmente por el Decreto 1983 de 2017, soslayando el hecho de que estas últimas no desplazaban su competencia para conocer de la acción de tutela. Por otro lado, por medio de Auto del 2 de marzo de 2021, la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín resolvió abstenerse de asumir el conocimiento del asunto con base en las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1834 de 2015, pero sin hacer un auténtico esfuerzo argumentativo por demostrar la concurrencia de sujeto pasivo, causa y objeto.

25. De ese modo, con base en los criterios anteriormente reseñados, y con el ánimo de insistir en la importancia de que las autoridades judiciales observen con rigor la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín para que adopte una decisión de fondo inmediatamente, pues fue la primera autoridad judicial a la que se le repartió la acción constitucional y la que, por lo demás, se apartó del conocimiento del asunto en contravía de las normas que regulan la competencia en materia de tutela.

26. Así las cosas, la Sala Plena dejará sin efectos el Auto del 26 de febrero de 2021 proferido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín y dispondrá la remisión del ICC-3967 a dicho despacho judicial para que, de manera inmediata, y en cumplimiento de los principios que gobiernan el trámite de la acción de tutela, adopte la decisión de fondo a que haya lugar en relación con la solicitud de amparo interpuesta por M.d.C.C.B. contra el Ministro de Salud y Protección Social y el Registrador Nacional del Estado Civil.

27. Finalmente, la Sala Plena advertirá al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Medellín, a la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y al Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín que, en lo sucesivo, deben observar con estricto rigor las normas que regulan la competencia en materia de tutela y la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en estos asuntos, en especial las reglas reiteradas en la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,