Auto nº 167/21 de Corte Constitucional, 22 de Abril de 2021

1. El ciudadano G.V.M., el 28 de mayo de 2008, presentó demanda de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional -Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía- y la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional. Solicitó la protección de los derechos fundamentales de petición, a la salud y a la vida.

   Las pretensiones del accionante consistieron en que los accionados dieran respuesta a la petición elevada el 6 de marzo de 2007, le prestaran los servicios médicos, quirúrgicos, los medicamentos necesarios para el tratamiento de las enfermedades que padece, las cuales, en su decir, fueron adquiridas durante su permanencia en la institución y se convocara al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía.

2. La demanda de tutela fue repartida a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, la cual, mediante sentencia del 13 de junio de 2008 tuteló los derechos fundamentales a la salud y a la vida del demandante y, en consecuencia, ordenó que se profirieran las decisiones administrativas encaminadas a prestarle los servicios médicos, hospitalarios, terapéuticos y farmacológicos necesarios para obtener la recuperación total de su salud y se convocara a una nueva Junta Médica Laboral.

3. En sentencia de segunda instancia del 13 de agosto de 2008, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó el fallo de primera instancia.

4. El 28 de septiembre de 2018, el ciudadano G.V.M. presentó incidente de desacato ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.

5. El asunto fue repartido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, quien no cuestionó que un asunto que se tramitó en primera instancia por su homóloga del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca le hubiera sido asignado en la fase de cumplimiento del fallo de tutela.

   Por el contrario, asumió el conocimiento del trámite incidental y desplegó algunas actuaciones tendientes a obtener el informe de la entidad demandada relacionado con el cumplimiento del fallo.

6. Mediante auto del 28 de enero de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá señaló que sería del caso continuar el trámite correspondiente en el presente asunto de no ser porque carece de competencia para ello y ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo de los juzgados administrativos, de conformidad con las reglas de reparto contenidas en el artículo 2.2.3.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.

   Fundamentó su decisión en que no puede seguir tramitando el cumplimiento del fallo porque de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, “las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se ocuparan de investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como a los abogados en el ejercicio de la profesión (…) y suprime del ámbito de competencia de tales entidades el conocimiento de las acciones de tutela”.

   Recalcó que según el parágrafo transitorio del artículo 19, el funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial iniciaría una vez se posesionaran sus Magistrados. A partir de ese momento, es decir el 13 de enero del año en curso, las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura fueron trasformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.

7. Repartido el asunto, le correspondió al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, el cual, mediante auto del 4 de febrero de 2021, señaló que es competente para conocer el asunto la autoridad remitente razón por la cual ordenó devolverle el expediente. Sustenta lo anterior en que el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 dispuso que se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, trasformadas a su vez en Comisiones Seccionales de Disciplina; quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.

   Destacó que “la norma es clara en determinar que, con el fin de atemperar los efectos del tránsito normativo provocado por la reforma que introdujo el Acto Legislativo 02 de 2015, los nuevos organismos continuarán conociendo los procesos a su cargo, sin distingo de la naturaleza de los mismos; norma que, en todo caso, debe interpretarse en el sentido de que dichos asuntos serán conocidos por las nuevas autoridades hasta su terminación”.

   Advirtió que los requerimientos como el que es objeto de análisis, relacionados con el cumplimiento de sentencias proferidas en el marco del trámite de una acción de tutela, se encuentran regulados en el Decreto Ley 2591 de 1991, norma de carácter especial, que en su artículo 27 dispone que el juez de primera instancia mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.

8. El 8 de febrero de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá señaló que la voluntad del legislador en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, esto es, que las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial continúen conociendo de los procesos a su cargo, hace referencia a los artículos 114 de la Ley 270 de 1996 y 60 de la Ley 1123 de 2007, normas que sumadas a la competencia adicionada en el inciso primero del artículo 19, definen la órbita funcional de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.

   Admitir lo contrario, es decir, la postura asumida por el Juez Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá daría lugar al desconocimiento de la regla general sobre los procedimientos que impone la aplicación inmediata de las normas procesales debido a su carácter público.

   En ese sentido propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a esta Corporación

9. Competencia residual de la Corte Constitucional para resolver el conflicto. Según el auto 550 de 2018, por regla general, la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela corresponde a las autoridades judiciales previstas por la Ley 270 de 1996[1]. Así mismo, esta Corte ha explicado que su competencia para resolver esos conflictos solo se activa cuando: (i) la referida Ley no prevé una autoridad encargada de resolverlos[2] o, (ii) a la luz de los principios de celeridad y eficacia, que rigen el proceso de tutela[3], esta Corte deba pronunciarse para garantizar a los ciudadanos acceso oportuno a la administración de justicia[4].

   En el presente asunto, la Ley 270 de 1996 no definió cuál autoridad judicial debía resolver el conflicto de competencia que se suscita entre los despachos involucrados, puesto que pertenecen orgánicamente a distintas jurisdicciones. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.

10. Factores de competencia en relación con acciones de tutela. La Corte reitera que, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 8 del título transitorio del Acto Legislativo 1 de 2017, así como 32 y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, existen tres factores de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial[5], (ii) el factor subjetivo[6] y (iii) el factor funcional[7]. Asimismo, la Sala Plena insiste en que está prohibido que los jueces promuevan conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela, con base en las reglas administrativas de reparto previstas por los Decretos 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017[8]. Esto, no solo por la naturaleza de dichas normas, sino también por la incidencia de este tipo de conflictos en el derecho al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva[9]. En tal sentido, según la jurisprudencia de esta Corte, los mencionados actos administrativos no constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela, por tanto, no podrán ser usados por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia[10].

11. Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015[11] adicionó el artículo 257A de la Constitución Política así:

    “Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

    Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.[12]

    Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

    Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

    La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

    Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.

    Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.

12. Esta corporación, en Auto 112 de 2021, destacó que, de conformidad con el acto legislativo, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de solicitudes de tutela[13].

13. En dicha providencia, se reiteró que la Corte, en el Auto 248 de 2015, señaló la forma como quedaron distribuidas las funciones a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: “(i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que ‘la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela’”.

14. Cabe destacar que esta corporación, en la misma providencia, precisó que, de conformidad con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de la Judicatura debían continuar en el ejercicio de sus funciones hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionaran y entraran en funcionamiento las Comisiones Seccionales. Lo anterior fue reiterado en los Autos 373, 431 y 487 de 2015[14] en los que se precisó que dichas autoridades conservarían la competencia para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria, dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones y conocer las solicitudes de tutela y trámites incidentales.

15. Competencia en materia de cumplimiento de la sentencia de tutela. El Decreto Ley 2591 de 1991[15], contiene varios artículos que regulan este tema.

16. El artículo 23 consagra la protección del derecho titulado, así:

    “Artículo 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible.

    Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular u lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción.

    En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”.

17. El artículo 27 se refiere al cumplimiento del fallo que concede el amparo de los derechos en estos términos:

    “Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

    Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

    Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso.

    En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

18. Finalmente, el artículo 36 establece que “[l]as sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

19. Bajo este contexto es posible concluir que al juez de primera instancia le corresponde adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de un fallo de tutela[16].

20. Como quedó expuesto para la Corte de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 8 del título transitorio del Acto Legislativo 1 de 2017, así como 32 y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, existen tres factores de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial[17], (ii) el factor subjetivo[18] y (iii) el factor funcional[19] los cuales constituyen el fundamento al que pueden acudir las autoridades judiciales para declarar su incompetencia para conocer de una determinada solicitud de tutela.

    Sin embargo, se advierte que el caso bajo estudio tiene unas particularidades diferentes a los abordados con anterioridad, pues se trata del evento en que una autoridad judicial, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, señala que ya no es competente para seguir conociendo de un trámite incidental de desacato porque fue excluida de la jurisdicción constitucional, razón por la cual se aplicará el factor objetivo que ha sido referenciado por esta corporación tratándose de la jurisdicción ordinaria como el criterio que tiene en cuenta la naturaleza del asunto[20].

21. En el caso bajo estudio se configuró un conflicto de competencia por el factor objetivo, por la naturaleza del asunto en que se suscita la controversia. Esto, porque se trata de la fase de cumplimiento de un fallo de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el año 2008, en la que el demandante presenta una solicitud de desacato el 28 de septiembre de 2018, trámite que, por expresa disposición del constituyente derivado, no puede ser conocido por las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.

    Precisamente, este fue el argumento expuesto por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá para declarar su incompetencia para seguir conociendo del incidente de desacato promovido por el ciudadano G.V.M., con fundamento en el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. Por su parte, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá señaló que es incompetente porque, a su juicio, el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 dispuso que las autoridades judiciales mencionadas continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.

22. La Sala destaca que, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de la Judicatura conservaron la competencia para conocer procesos de tutela, solicitudes de cumplimiento de fallos de tutela y trámites incidentales hasta el momento en que entró en funcionamiento la Comisión Nacional y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y cuando dicha norma dispone: “[l]as Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”, dicho aparte hace alusión a los procesos disciplinarios, sobre los cuales tienen competencia las Comisiones Seccionales, no así sobre sobre los procesos que se promueven en ejercicio de la acción constitucional[21].

23. En el presente asunto, si bien el trámite incidental fue promovido con anterioridad a la posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cierto es que éste no había culminado[22].

    Se destaca que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá se transformó en la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, autoridad que por expreso mandato constitucional no tiene competencia para conocer de solicitudes de tutela y, en consecuencia, tampoco es competente para hacer uso de los medios dispuestos en los artículos 23 y 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 para lograr el cumplimiento del fallo.

24. La Sala Plena advierte que el Acto Legislativo 02 de 2015 no determinó quién asumiría el conocimiento de las solicitudes de cumplimiento o incidentes de desacato que venían conociendo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de la Judicatura, una vez los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se posesionaran y entraran en funcionamiento las Comisiones Seccionales, ello se traduce en que existen unos trámites que se adelantan en la fase de cumplimiento de los fallos de tutela que no tienen una autoridad judicial que esté a cargo de su tramitación.

    Para la Corte, ante la pérdida de competencia de las comisiones de disciplina judicial, se debe garantizar la aplicación del artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, es decir, la continuidad de la verificación del cumplimiento del fallo por parte de una autoridad judicial y, en dado caso, de los incidentes de desacato. Por lo tanto, para respetar la asignación de expedientes que realizan las autoridades de reparto, deberá remitirse el expediente a la oficina competente para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y asigne el trámite a la autoridad que corresponda con lo cual se da cumplimiento a los turnos de asignación y no se desequilibran las cargas de trabajo entre los jueces de la jurisdicción constitucional.

25. En el caso bajo estudio, ante el vacío normativo, la Corte remitirá el expediente ICC-3960 a la Oficina Judicial de Reparto de Bogotá para que realice la asignación del caso aplicando la regla de reparto vigente al momento de la presentación de la solicitud de tutela en el año 2008, esto es, el Decreto 1382 de 2000.

26. Con base en las anteriores consideraciones, se dejarán sin efectos los autos del 28 de enero y 4 de febrero de 2021 proferidos por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, dentro del trámite del incidente de desacato abierto por solicitud del ciudadano G.V.M.. Por lo tanto, la Corte dispondrá la remisión del expediente ICC-3960 a la Oficina Judicial de Reparto de Bogotá, para que distribuya el asunto aplicando la regla de reparto vigente al momento de la presentación de la solicitud de tutela en el año 2008, esto es, el Decreto 1382 de 2000.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional