Sentencia de Tutela nº 199/21 de Corte Constitucional, 22 de Junio de 2021

1. El 17 de octubre de 2019, A.M.B.T. interpuso acción de tutela contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena (en adelante “CORMACARENA”), la Alcaldía Municipal de Villavicencio, la Secretaría de Medio Ambiente de Villavicencio y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (en adelante “UARIV”), por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, salud, igualdad y dignidad humana.

2. En el 2005, la accionante y su familia fueron desplazados del municipio de Calamar -Guaviare- y se trasladaron al municipio de Villavicencio -Meta-[1].

3. El 30 de agosto de 2007, la señora Á.M.B.T. y su esposo, L.Á.C.G., le compraron un predio al señor J.L.M.P., el cual se encuentra ubicado en el barrio Marco Antonio Pinilla del municipio de Villavicencio -Meta-, donde viven actualmente con su familia, dentro de la cual hay menores de edad (4 nietos de la accionante)[2].

4. Mediante el Acuerdo 009 del 19 de diciembre de 2007, CORMACARENA declaró como Reserva Hídrica el “Sistema de Humedales Kirpas-Pinilla-La Cuerera”, el cual comprendía una extensión de 307.07 Ha., de las cuales 272.04 correspondían al área catalogada como humedal y 35.03 Ha., eran la franja de protección del mismo[3].

5. En el 2015, la UARIV le otorgó a la accionante una indemnización administrativa debido al desplazamiento forzado del que fue víctima, la cual fue utilizada para arreglar su vivienda[4].

6. El 31 de diciembre de 2015, mediante Resolución No. PS-GJ 1.2.6.15-2682, CORMACARENA dispuso la apertura de una investigación, inició un proceso sancionatorio, formuló cargos e impuso una medida preventiva contra la accionante, debido a que, con la construcción de su vivienda, se había generado una presunta afectación ambiental generada por la ocupación indebida del área que está dentro del Distrito de Conservación de Suelos Humedal Kirpas-Pinilla-La Cuerera[5].

7. Posteriormente, mediante Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, notificada el 15 de diciembre del mismo año, CORMACARENA declaró infractora a la accionante y la sancionó con la demolición de la unidad habitacional que ocupaba por encontrarse dentro del Sistema de Humedales Kirpas-Pinilla-La Cuerera. Para esto, se recomendó que la accionante realizara la demolición de forma inmediata y se destacó que, en caso de que se negara a realizarla, CORMACARENA la podría adelantar y posteriormente cobrarle a la actora el valor de los costos incurridos para este fin[6].

8. Contra la anterior decisión la accionante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto negativamente mediante la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.18-0298 del 28 de febrero de 2018, confirmando la decisión inicial[7].

9. Mediante Auto No. PS-GJ 1.2.64.19-3522 del 18 de septiembre de 2019, CORMACARENA requirió a la accionante para que diera cumplimiento a la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, confirmada mediante la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.18.0298 del 28 de febrero de 2018[8].

10. Debido a lo anterior, el 17 de octubre de 2019 la accionante interpuso la presente acción de tutela, considerando que su vivienda está ubicada a 30 metros del humedal y que, con la decisión de CORMACARENA, se le estaban afectando sus derechos fundamentales al mínimo vital, salud, igualdad y dignidad humana. En consecuencia, solicitó la revocatoria de la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017 o, en caso de que esta se mantuviera, pidió la reubicación de ella y su núcleo familiar y se le paguen las mejoras que ha realizado en el predio[9].

11. Mediante auto del 17 de octubre de 2019, el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de Villavicencio -Meta- resolvió admitir la demanda y vincular al proceso a la Procuraduría Sexta Judicial II Agraria y Ambiental de Villavicencio y al señor L.Á.C.G., cónyuge de la accionante. Asimismo, como medida cautelar, le ordenó a CORMACARENA abstenerse de impartir cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, la Resolución No. PS-GJ 1.2.3.18-0298 del 28 de febrero de 2018 y el Auto No. PS-GJ 1.2.64.19-3522 del 18 de septiembre de 2019, señalando que, en caso de haber iniciado las gestiones tendientes al acatamiento de estos actos administrativos, debería suspenderlos de manera inmediata hasta tanto se decidiera de fondo el caso[10].

12. A través de escrito presentado el 21 de octubre de 2019, la UARIV informó que la accionante efectivamente se encontraba inscrita en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. Por su parte, frente al caso concreto, manifestó que no existía legitimación en la causa por pasiva frente a dicha entidad, puesto que no contaba con la competencia legal para la entrega de subsidios de vivienda. En consecuencia, solicitó su desvinculación del proceso[11].

13. Por medio de escrito presentado el 22 de octubre de 2019, B.G.B.M., en su calidad de Directora de General de CORMACARENA, dio respuesta a la acción de tutela señalando que no existió vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante y que, además, la acción resultaba improcedente. De manera concreta, consideró que la actora dejó vencer el término para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y solicitar allí la suspensión de los actos administrativos. Asimismo, destacó que los actos administrativos atacados se expidieron con base en lo dispuesto por la Ley 1333 de 2009 y con pleno respeto de las garantías procesales, por lo que no había existido vulneración alguna a los derechos fundamentales[12].

14. Mediante Oficio No. 1859 del 21 de octubre de 2019, H.F.R., en su calidad de Procurador 6 Judicial II Ambiental y Agrario de Villavicencio -Meta-, consideró que no resultaba procedente revocar la orden de demolición determinada por CORMACARENA por cuanto ésta se había tomado con base en los deberes legales y constitucionales de la entidad, tras agotar todas las ritualidades que garantizan el debido proceso. Asimismo, agregó que el argumento de la actora consistente en que su vivienda se encuentra a 30 metros del humedal fue discutido ampliamente dentro del proceso sancionatorio ambiental, en donde se aclaró que la edificación se encontraba situada dentro de la franja de protección. Adicionalmente, en relación con la solicitud de reubicación, señaló que, además de que no era muy clara la situación específica de la accionante y la caracterización de su núcleo familiar, le preocupaba el hecho de que pareciera colegirse la obligación de reubicación siempre que se adelanten diligencias de este tipo. En ese sentido, tras resaltar que debido a su valor ambiental las áreas protegidas demandan unos deberes especiales de cuidado tanto por parte del Estado como por parte de los particulares, concluyó que no es un deber del Estado acceder a la solicitud de reubicación en todos los casos y que, en el presente asunto, no se debería acceder a la misma por cuanto se trata de una situación en la que una persona construyó una obra civil en un inmueble de su propiedad, cuando su deber era el de garantizar su conservación y respetar el régimen de usos establecidos para la zona[13].

15. A través de escrito presentado el 22 de octubre de 2019, G.A.P.B., J. de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Villavicencio, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad. Resaltó que la accionante cuenta con los mecanismos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, en el presente caso, no se encuentra verificado el riesgo de configuración de un perjuicio irremediable. Asimismo, consideró que no existía legitimación en la causa por pasiva frente a la entidad que representaba, por lo que solicitó su desvinculación del proceso. Por último, destacó que se hacía necesario determinar si la accionante desconoció el deber normativo de solicitar una licencia de construcción para su vivienda[14].

    Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de Villavicencio –Meta-

16. Por medio de sentencia proferida el 30 de octubre de 2019, el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de Villavicencio –Meta- resolvió declarar improcedente la acción de tutela. Al respecto, consideró que la accionante tuvo la oportunidad de controvertir la legalidad de los actos administrativos por la vía contencioso administrativa y que, al no hacerlo, había operado el fenómeno de la caducidad. En consecuencia, destacó que mal haría el juez constitucional en acceder al amparo pretendido, convirtiendo la acción de tutela en una instancia supletoria a los mecanismos ordinarios de defensa judicial que no fueron utilizados por negligencia o desidia de la accionante.

17. Sumado a esto, señaló que tampoco se cumplía con el requisito de inmediatez, por cuanto transcurrió 1 año, 7 meses y 3 días desde la ejecutoria del acto administrativo atacado, hasta la fecha de interposición de la presente acción de tutela[15].

    Impugnación

18. La decisión de primera instancia fue impugnada el 6 de noviembre de 2019 por Á.M.B.T.. Al respecto, la accionante consideró que no se había verificado la situación precaria en la que se encuentra ella y su familia. Señaló que en la vivienda habita con su esposo, sus dos hijos y 4 nietos. Que ni su esposo, quien padece de una cardiopatía en el corazón, ni ella, que sufre de una esclerodermia en los huesos, tienen empleo. Que su hija es madre cabeza de familia y su hijo, quien gana el salario mínimo, tiene 3 hijos. En consecuencia, reiteró su solicitud inicial y resaltó que, en caso de que se resuelva no revocar las resoluciones respectivas, se le reconozca la reubicación y se le paguen las mejoras que le ha hecho al terreno[16].

    Sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio –S. Penal-

19. Mediante sentencia proferida el 13 de enero de 2020, la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio decidió confirmar la decisión de primera instancia. Lo anterior, tras concluir que, al no cumplirse con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, la acción de tutela resultaba improcedente[17].

20. Por medio de auto del 28 de febrero de 2020, la S. de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional dispuso la selección para revisión del expediente T-7.811.415, correspondiéndole esta labor al Magistrado A.L.C.[18].

21. Mediante auto del 31 de julio de 2020, el Magistrado sustanciador solicitó pruebas a Á.M.B.T.[19], a la Directora General de CORMACARENAde[20], a la Alcaldía Municipal de Villavicencio[21] y a la UARIV[22]. Asimismo, resolvió poner a disposición de las partes o de los terceros con interés, todas las pruebas recibidas en virtud de aquel auto.

    Información allegada por CORMACARENA

22. Mediante el Oficio PS-GJ 1.2.20.4270, recibido en la Secretaría General de esta Corte el 15 de septiembre de 2020, el J. de la Oficina Asesora Jurídica de CORMACARENA dio respuesta a la solicitud de información formulada por esta S..

23. En relación con el cumplimiento de lo ordenado mediante la Resolución PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, señaló que, para esa fecha, se habían realizado dos visitas de verificación de la sanción impuesta, concluyendo que la accionante no había dado cumplimiento a la medida[23].

24. Por otra parte, puso de presente que dentro del proceso administrativo ambiental adelantado contra la señora Á.M.B.T., esta nunca solicitó la reubicación de su vivienda. Inclusive, destacó que dentro del término otorgado para presentar descargos tampoco emitió pronunciamiento alguno al respecto, ni dentro del recurso de reposición interpuesto requirió la reubicación.

25. Por último, tras sintetizar las etapas y el procedimiento adelantado por la autoridad administrativa en el presente caso, puso de presente que la Procuraduría 6 Judicial II Agraria y Ambiental del Meta presentó sus consideraciones en relación con la expedición de la Resolución PS-GJ 1.2.6.17.2080 del 23 de noviembre de 2017, argumentando que: (i) la misma no impone o establece una medida de compensación concreta al infractor; (ii) se limita a recomendar unas acciones; y (iii) el término “restitución” usado por CORMACARENA en el artículo quinto de la Resolución no era adecuado, por cuanto en estos procesos se debe garantizar es la “restauración y/o recuperación”[24]. En consecuencia, señaló que aquel ente público solicitó revocar parcialmente la Resolución y ajustar su redacción en este sentido, a lo cual CORMACARENA accedió mediante Oficio PM-GA 3.18.3548, con número de correspondencia despachada 005550 del 25 de abril de 2018 dirigido a la accionante, en donde se le puso en conocimiento de las observaciones hechas por la Procuraduría y se le informó que dicha Corporación procedería a acatar lo solicitado en cuanto a la revocatoria parcial del artículo 4, parágrafo 1º, sobre la medida de compensación.

    Información allegada por la Alcaldía Municipal de Villavicencio

26. Por medio de oficio recibido en la Secretaría General de esta Corte el 16 de septiembre de 2020, el J. de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Villavicencio dio contestación señalando que la Secretaría de Medio Ambiente de Villavicencio, mediante nota interna 1300-19.18/2333, informó que las solicitudes realizadas no son competencia de su despacho.

27. Asimismo, destacó que P.E.[25] informó que: (i) una vez validada la base de datos de la entidad, no se encontró que la accionante se hubiese postulado a ningún programa de vivienda adelantado por la entidad, ni que se hubiese iniciado procedimiento alguno de reubicación dentro del municipio[26]; y (ii) en la actualidad no existe una política pública en materia de vivienda expedida por acuerdo municipal, a pesar de lo cual desde el Plan de Desarrollo “Villavicencio Cambia Contigo 2020-2023” se encuentra establecido el Programa “Hábitat para la Dignidad”, el cual propende por gestionar la diminución del déficit de vivienda y donde, mediante oferta institucional, se apuesta por beneficiar a un total de 1200 familias en el cuatrenio, llevando a cabo la entrega de 1000 viviendas urbanas, 80 viviendas rurales, 100 mejoramientos de vivienda urbana y 100 mejoramientos de vivienda rural, de lo cual el 15% irá para el Plan de Acción Territorial de Víctimas y el 85% para la población vulnerable.

    Información allegada por la UARIV

28. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corte el 23 de septiembre de 2020, V.M.R., actuando en calidad de representante judicial de la UARIV, dio contestación a la solicitud de información formulada por este tribunal.

29. En relación con la situación jurídica de la accionante, informó que ésta se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, ocurrido el 4 de septiembre de 2005 en el municipio de Calamar -Guaviare-, junto con su núcleo familiar[27]. Asimismo, puso de presente que los hechos en mención ya fueron indemnizados, para lo cual anexó los soportes de pago de los días 26, 28 y 29 de mayo de 2015[28]. En vista de lo anterior, solicitó su desvinculación del proceso, por cuanto la entidad ya cumplió con el pago de la indemnización a su cargo, de modo que los hechos y pretensiones de la demanda nada tienen que ver con las gestiones adelantadas por la UARIV.

    Información allegada por la Procuraduría 6 Judicial II Ambiental y Agraria del Meta – Vichada y Guaviare

30. Por medio de Oficio recibido en la Secretaría General de esta Corte el 25 de septiembre de 2020, H.F.R., P.6.J.I.A. y Ambiental de Villavicencio –Meta-, se pronunció dentro del término de traslado de las pruebas, por considerar que la ocupación y desarrollo ilegal de las áreas protegidas ha sido un tema de particular interés dentro de su despacho.

31. Respecto de la documentación y respuesta entregada por CORMACARENA en sede de revisión, manifestó su preocupación sobre la falta de ejecución de la medida sancionatoria adoptada, a pesar de haber transcurrido casi tres años desde la fecha de ejecutoria de la resolución respectiva. Señaló que la demora en la ejecución de las órdenes de demolición constituye un patrón reiterado en estos casos, que no sólo genera una sensación de impunidad frente a las infracciones ambientales, sino que además puede generar daños irreversibles a las áreas protegidas que son zonas de enorme importancia ambiental. Asimismo, puso de presente que en el procedimiento administrativo ambiental adelantado contra la accionante no se observa ninguna irregularidad o amenaza al debido proceso y que, si bien las autoridades ambientales son las principales responsables de adelantar las acciones y generar las respuestas diferenciadas para las personas que han sido destinatarias de estos actos sancionatorios, ello no se puede traducir en una patente de corso para perpetuar en el tiempo el incumplimiento de estos actos administrativos, más aún si se tiene en cuenta lo dispuesto por el artículo 91 (numeral 3º) de la Ley 1437 de 2011[29].

32. Por otra parte, en relación con la respuesta entregada por la Alcaldía de Villavicencio en sede de revisión, consideró que, si bien no existe una solicitud de reubicación o de subsidio de vivienda, esto puede deberse a un desconocimiento por parte de la accionante frente a estas opciones. En esa medida, destacó que la señora Á.M.B.T. cuenta con la posibilidad de acceder al programa “Habitat para la Dignidad”, con el fin de garantizar su derecho a la vivienda.

    Auto de requerimiento de información y auto de suspensión

33. Toda vez que la señora Á.M.B.T. no se pronunció respecto de la solicitud de pruebas efectuada mediante auto del 31 de julio de 2020, el Magistrado sustanciador, por medio de auto del 14 de octubre de 2020, resolvió requerir a la accionante para que diera respuesta a la solicitud efectuada[30]. Sumado a esto, mediante auto del 15 de octubre de 2020, la S. de Revisión resolvió suspender los términos del proceso por 3 meses contados a partir del momento en el que se reciban las pruebas.

    Información allegada por la accionante, Á.M.B.T.

34. Por medio de escrito recibido en la Secretaría General de la Corte el 29 de octubre de 2020, la accionante dio respuesta a la solicitud de información formulada por esta S.. En su contestación adjuntó: (i) certificado de la Junta de Acción Comunal del B.M.A.P., en donde se señala que la actora tiene su residencia en aquel barrio hace aproximadamente 15 años; (ii) carta firmada por 11 vecinos del B.M.A.P., manifestando que la accionante reside allí desde hace 15 años; (iii) declaración juramentada por parte de Á.M.B.T. ante la Notaría 2 del Círculo de Villavicencio, en la cual ésta manifiesta que es una adulta mayor que no labora ni tiene ingreso alguno, así como tampoco recibe subsidios ni pensión por parte de ninguna entidad pública ni privada, por lo que depende económicamente de su hija, N.J.C.B.; y (iv) historia clínica de la accionante[31].

    Suspensión de términos judiciales

35. En cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556, PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581, adoptados con ocasión de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia que afectaba a Colombia, los términos de los asuntos de tutela fueron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de julio de 2020. Igualmente, por tratarse de vacancia judicial en semana santa, durante los días 4 a 12 de abril de 2020, los términos judiciales tampoco corrieron.

36. Esta S. de Revisión es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del auto del 28 de febrero de 2020, expedido por la S. de Selección de esta Corte, que decidió someter a revisión la decisión adoptada por los jueces de instancia.

37. Antes de entrar a analizar el fondo del asunto, esta S. deberá ocuparse de verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991. En esa medida, a continuación, se realizará un estudio en el caso concreto de la procedencia de la acción de tutela, acreditando (i) la legitimación por activa; (ii) la legitimación por pasiva; (iii) la inmediatez; y (iv) la subsidiariedad.

    Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto

38. Legitimación por activa: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[32], la Corte Constitucional ha concretado las opciones del ejercicio de la acción de tutela, para el que existe la posibilidad “(i) del ejercicio directo, es decir, quién interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el derecho fundamental; (ii) por medio de representantes legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o, en su defecto, el poder general respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso” (negrillas fuera de texto original)[33].

39. En el presente caso, se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa, en la medida en que la acción de tutela fue interpuesta por Á.M.B.T., a nombre propio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

40. Legitimación por pasiva: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, así como en el artículo 5[34] del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión de las autoridades públicas que hayan violado, violen o amenacen con violar un derecho fundamental.

41. En el caso bajo estudio, la demanda de tutela se dirige contra: (i) CORMACARENA, que es un ente corporativo de carácter público, creado por el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, encargado de administrar, dentro de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible[35]; (ii) la Alcaldía Municipal de Villavicencio, que es una entidad pública, susceptible de ser demandada mediante la acción de tutela conforme a lo establecido en los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991; (iii) la Secretaría de Medio Ambiente de Villavicencio, que es una entidad de carácter público encargada de dirigir y coordinar las actividades conducentes a la conservación y mantenimiento de la condición del medio ambiente en el municipio de Villavicencio; y (iv) la UARIV, que es una autoridad administrativa adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, encargada de coordinar “de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas”[36]. En esa medida, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que se trata de autoridades públicas susceptibles de ser demandadas mediante la acción de amparo.

42. Inmediatez: De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, a pesar de no existir un término de caducidad para acudir a la acción de tutela, esta debe presentarse en un término prudente y razonable después de ocurrir los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos[37]. De este modo, ha dicho este tribunal que la relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de los derechos fundamentales debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[38].

43. En el caso que aquí se estudia, se evidencia que la acción de tutela fue interpuesta el 17 de octubre de 2019, como consecuencia de las Resoluciones No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017 y Resolución No. PS-GJ 1.2.6.18-0298 del 28 de febrero de 2018, las cuales ordenaron la demolición de su vivienda.

44. Sumado a esto, vale la pena resaltar que, si bien es cierto que mediante Auto No. PS-GJ 1.2.64.19-3522 del 18 de septiembre de 2019 CORMACARENA requirió a la accionante para que diera cumplimiento a las resoluciones referidas en el numeral anterior, éste constituyó un simple auto de trámite que buscaba darle impulso al proceso y garantizar el cumplimiento de la orden de demolición. Así las cosas, toda vez que lo que la accionante busca mediante la presente acción de tutela es controvertir los actos administrativos que ordenaron la demolición de su vivienda (esto es, las Resoluciones del 27 de noviembre de 2017 y del 28 de febrero de 2018), es a partir de ese momento que debe contabilizarse el término para la verificación del requisito de inmediatez.

45. En vista de lo anterior, la S. considera que la acción de tutela no fue interpuesta en un término razonable, toda vez que la actora acudió a esta vía más de 1 año y 7 meses después de proferida la última resolución que ordenó la demolición de su vivienda. No se observan razones que justifiquen el haber dejado transcurrir este lapso de tiempo, ni circunstancias particulares que permitan flexibilizar este requisito. En consecuencia, se concluye que no se encuentra verificado el requisito de inmediatez en el presente caso.

46. Subsidiariedad de la acción de tutela: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia[39], la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela circunscribe la procedencia del amparo a tres escenarios: (i) la parte interesada no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) existen otros medios de defensa judicial, pero son ineficaces para proteger derechos fundamentales en el caso particular; o (iii) para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

47. En desarrollo de lo anterior, se ha establecido que, aun existiendo otros mecanismos a los cuales puede acudir la parte demandante, la acción de tutela está llamada a prosperar cuando se comprueba que los mismos (i) no son lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual se otorgará un amparo transitorio[40]; o (ii) no son lo suficientemente idóneos y eficaces para brindar un amparo integral, caso el cual la tutela procederá como mecanismo definitivo de protección[41]. Ha sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[42].

48. Tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, por regla general, la tutela no resulta procedente, en razón a que la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas[43]. En este sentido, la Corte ha manifestado que:

    “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]”[44].

49. De manera más precisa, se ha señalado que el estudio de la procedencia de la tutela, cuando se pretenda controvertir un acto administrativo, debe considerar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”), consagró los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, cuando se trata de la lesión de un derecho subjetivo con ocasión de un acto administrativo, el afectado podrá acudir ante la administración de justicia con el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación y para que, del mismo modo, sea restablecido su derecho de conformidad con el artículo 138 de la citada norma. Por lo tanto, al existir otros mecanismos judiciales para resolver las pretensiones planteadas, la tutela se torna improcedente[45].

50. Bajo ese entendido, debe tenerse en cuenta que:

    “(…) la jurisprudencia constitucional ha establecido, por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos en atención a: i) los mecanismos judiciales ordinarios para controvertir las actuaciones de la administración establecidos en el ordenamiento jurídico; ii) la presunción de legalidad que las reviste; y, iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios”[46].

51. En el presente caso se observa que, de manera principal, la accionante pretende que, por medio de la acción de tutela, se revoque la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, confirmada mediante la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.18-0298 del 28 de febrero de 2018, mientras que, de manera subsidiaria, solicita que, en caso de que ésta se mantenga, se le otorgue la reubicación a ella y su núcleo familiar, garantizando así la protección de sus derechos fundamentales.

52. Sobre este punto advierte la S. que las resoluciones mencionadas constituyen actos administrativos y, por ende, son susceptibles de ser cuestionadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[47]. Sumado a esto, se observa que, conforme a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del CPACA, la accionante podía solicitar al juez la adopción de medidas cautelares, entre ellas, la suspensión provisional de los efectos del acto atacado (artículo 230 del CPACA), las cuales podían ser adoptadas desde la misma presentación de la demanda o en cualquier estado del proceso[48].

53. De conformidad con lo anterior, la S. observa que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo resultaba ser un medio idóneo y eficaz para proteger los derechos aparentemente vulnerados por la accionada, atendiendo a la naturaleza del mismo y a la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares. Toda vez que la accionante no acudió a esta vía, sino que, de manera directa interpuso la presente acción de tutela, no se observa que se haya cumplido con el requisito de subsidiariedad exigido en los procesos de tutela.

54. Ahora bien, en relación con la posible configuración de un perjuicio irremediable, la S. considera que de las pruebas recaudadas no resulta posible concluir que exista certeza de este riesgo. Esto, por cuanto han transcurrido más de 3 años desde la ejecutoria de la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, confirmada por la Resolución No. PS-GJ No. 1.2.6.18-0298 del 28 de febrero de 2018, sin que la actora hubiese acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo e incluso sin que se hubiese hecho efectiva la orden contenida en aquellos actos. Tampoco se observa que existan circunstancias de salud[49] o económicas debidamente comprobadas que permitan flexibilizar el requisito de subsidiariedad u otorgar un amparo transitorio. En últimas, no se advierte la existencia que de una situación inminente y grave que exija una respuesta impostergable por parte del juez de tutela. En consecuencia, debe considerarse que no se encuentra verificado el requisito de subsidiariedad en el caso concreto.

55. En vista de lo expuesto hasta ahora, la S. concluye que, en la presente ocasión, no se cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Por lo anterior, se resolverá confirmar las decisiones proferidas el 30 de octubre de 2019 por el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de Villavicencio –Meta- y el 13 de enero de 2020 por la S. Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, mediante las cuales se declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.

    Consideraciones finales

56. Para esta S. resulta alarmante que, a pesar de haber transcurrido tres años desde la fecha de ejecutoria de la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17-2080 del 23 de noviembre de 2017, confirmada posteriormente por la Resolución No. PS-GJ 1.2.6.18-0298 del 28 de febrero de 2018, fue únicamente tras el Auto No. PS-GJ 1.2.64.19-3522 del 18 septiembre de 2019, en el cual se requirió a la accionante para que diera cumplimiento a lo ordenado, y a la fecha no se haya ejecutado la medida sancionatoria adoptada en la misma.

57. De conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones administrativas se deberán desarrollar, entre otros, con arreglo a los principios de coordinación, eficacia, economía y celeridad. En esa medida, no se entiende cómo ha transcurrido un lapso prolongado de tiempo entre la fecha de ejecutoria de la Resolución antes mencionada sin que se haya adelantado acción alguna para dar cumplimiento a lo allí ordenado. Esto es aún más preocupante si, como lo puso de presente el P.6.J.I.A. y Ambiental de Villavicencio –Meta- ante esta S. de Revisión, no se trata de un caso aislado, sino que constituye un patrón en este tipo de situaciones (ver supra numeral 31).

58. Por ende, esta S. hace un llamado a CORMACARENA para que, en todos los casos que sean de su competencia, cumpla de manera adecuada con su deber de proteger el medio ambiente, adoptando las acciones necesarias y pertinentes, con base en los principios que rigen las actuaciones administrativas, para hacer efectivas las sanciones ambientales, impidiendo que se genere el fenómeno de la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos, según lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, sin perder de vista que, al adoptar estas determinaciones, las autoridades deberán tomar las medidas necesarias para disminuir el impacto desfavorable de sus decisiones sobre los implicados, otorgando la información necesaria que permita garantizar en mayor medida los derechos fundamentales que les asisten a todas las personas y, particularmente, a sujetos de especial protección constitucional como lo son los desplazados[50].

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,