Auto nº 862/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud –Emssanar E.S.S.–presentó demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social con el propósito de (i) obtener el pago de unas sumas de dinero adeudadas[2]; concretamente solicitó como pretensión principal “[q]ue la parte Demandada debe pagar la suma de MIL TRESCIENTOS ONCE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS TRECE MIL SESENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($335.213.072,5) [que] corresponde a recobros […] (sic)”[3]. Valores estos que no fueron cancelados por la cartera demandada a pesar de efectuarse la respectiva reclamación[4] y de usarse para garantizar la prestación de servicios y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS–[5] a afiliados, en cumplimiento de fallos de tutela. Y, como consecuencia de la anterior pretensión, solicitó que se le condene a la parte demandada a pagar (ii) los intereses corrientes y moratorios, y (iii) los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente, entre otras[6].

2. La demanda fue repartida al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Cali, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 18 de julio de 2019[7], declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión[8] y rechazó la demanda por considerar que no era competente para conocer de esta, pues, en su opinión, corresponde a los jueces civiles. Seguidamente, remitió el caso para que fuera repartido entre dichos falladores.

   Fundamentó su decisión en la Sentencia APL 2642-2017[9] de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, el conocimiento de una demanda ejecutiva que pretendía el reconocimiento y pago de unas facturas generadas por la prestación de servicios de salud a los afiliados del Sistema General de la Seguridad Social –SGSSS–, le correspondía a los jueces civiles por cuanto (i) tales títulos ejecutivos constituyen un instrumento de garantía de pago del valor crediticio en los términos fijados en el artículo 882 del Código de Comercio y, (ii) la controversia no se enmarca en la competencia de los jueces laborales fijada en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, pues se trata de una problemática netamente civil o comercial producto de la forma contractual o extracontractual adoptada entre las entidades. Adicionalmente, destacó el fallador que de tramitar el recobro judicial solicitado incurriría en la causal de nulidad prevista en el numeral 1º del artículo 133 del Código General de Proceso.

3. Reasignado el asunto, le correspondió su conocimiento al Juzgado 17 Civil del Circuito de Cali, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 3 de septiembre de 2019[10], consideró que tampoco era competente para resolverlo. En su opinión, la competencia radica en los jueces contencioso administrativos como quiera que el caso cuestiona las glosas que fueron impuestas por el Estado a través de un acto administrativo y, por consiguiente, se enmarca en la competencia que el legislador le asignó a tales autoridades en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

4. Remitido el caso a estos últimos, le correspondió al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Cali, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 25 de noviembre de 2019[11], señaló que no era competente para asumir el conocimiento del mismo como quiera que es la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, a quien corresponde dirimir los procesos cuyo objeto sea el recobro de servicios No POS, cuya base de recaudo sean facturas devueltas, rechazadas o glosadas. Como fundamento de su postura, resaltó lo señalado en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en la Circular PSAC 14-171 del 22 de septiembre de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de la cual se puso en conocimiento lo resuelto en una providencia de esa Corporación[12], que dirimió un conflicto de competencia en un asunto similar al planteado en la demanda bajo examen[13], fijando la misma en los jueces laborales.

   En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones[14] y envió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que le diera solución. Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015, el conflicto fue direccionado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, autoridad que, con fundamento en la precitada reforma constitucional (art. 14), mediante auto del 2 de febrero de 2021[15], lo remitió a la Corte Constitucional para que lo dirima.

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].

7. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[18], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]. (ii) El presupuesto objetivo requiere la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]. (iii) El presupuesto normativo precisa que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[21].

   Competencia para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 389 de 2021

8. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021 la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

   Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[22], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

9. Ahora, en relación con el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia propuesto, por las razones que seguidamente se sintetizan:

   (i) Porque según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[23], la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.

   (ii) Porque de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016[24], la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES.

   (iii) Porque la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016[25]. Cambio que se generó en aras de “evitar duplicidad de funciones”, luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran “[…] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social”. Así las cosas, en el artículo 3 de la referida normativa[26] se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5 del Decreto 4107 de 2011[27], para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.

   En ese sentido, las razones que fueron adoptadas en el Auto 389 de 2021 resultan aplicables para la asignación de competencia judicial en un asunto de recobro judicial dirigido en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, pues, si bien, en principio, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros trámitados ante el ministerio. En ese orden, está llamada a responder por los cuestionamientos que se realicen a las decisiones adoptadas en los actos administrativos que expidió el ministerio en dicha materia.

   Con todo, el reproche frente a la cartera ministerial también cumple las características que tuvo en cuenta la Corte en el Auto 389 de 2021 para asignarle competencia a los jueces contencioso administrativos, como quiera que (i) se trata de un asunto económico que no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, pues estos ya fueron suministrados por la EPS recobrante y, además, no involucra a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores y, por el contrario, (ii) sí cuestiona actos administrativos que devolvieron o glosaron el pago de facturas entre entidades del SGSSS[28], cuyo control le corresponde a los jueces administrativos de conformidad con lo señalado en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

   Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que esta Corporación, por medio del Auto 390 de 2021[29], reiteró la regla prevista en el Auto 389 de 2021, aun cuando la parte demandada estaba integrada, además de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, por la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social.

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

10. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Cali, el Juzgado 17 Civil del Circuito de Cali y el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, que se declararon sin competencia para conocer el asunto y, la última autoridad, propuso el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.

11. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se da trámite a la demanda ordinaria laboral presentada por Emssanar E.S.S. en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios que suministró y que no hacían parte del POS, hoy Plan de Beneficios en Salud. Componentes que, según su escrito, suministró en cumplimiento de fallos de tutela.

12. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Cali trajo a colación lo señalado en el artículo 882 del Código de Comercio y el artículo 2.4 de la Ley 702 de 2001 para alegar que el asunto debe ser resuelto por los jueces civiles. Por su parte, el Juzgado 17 Civil del Circuito de Cali indicó que en atención a lo señalado en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, los competentes son los jueces contencioso administrativos. Y, por último, el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Cali señaló que, con fundamento en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, no es competente para asumir el asunto y, por el contrario, le corresponde a los jueces laborales.

13. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Cali, el Juzgado 17 Civil del Circuito de Cali y el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

14. Al analizar la demanda presentada por Emssanar E.S.S. se observa que sus pretensiones se orientan a obtener (i) el pago de unos dineros adeudados por la parte demandada derivados de la prestación de servicios y el suministro de medicamentos excluidos del POS, hoy PBS, además del pago (ii) de los intereses corrientes y moratorios, y (iii) de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente.

15. Así las cosas, con el proceso judicial Emssanar E.S.S. busca principalmente recobrar unos valores que le fueron rechazados por una autoridad administrativa que, con fundamento en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, pretende ser sucedida procesalmente por la ADRES, con ocasión de la prestación de servicios y el suministro de medicamentos excluidos del POS, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por jueces de tutela. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (supra 8).

16. Adicionalmente, la demandante (i) cuestiona por vía judicial actos administrativos que expidió el Ministerio de Salud y Protección Social como resultado del respectivo procedimiento administrativo de recobro que adelantó[30], por medio de los cuales se pronunció respecto de las obligaciones por ella reclamadas, y (ii) pretende el pago de los perjuicios que estima ocasionados por la entidad pública, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, entre otros conceptos. Controversias estas que se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces contencioso administrativos en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 9).

17. Por consiguiente, en el caso que se estudia es pertinente reiterar la regla de decisión adoptada en el Auto 389 de 2021, con independencia de que la parte demandada, en principio, solo está integrada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones señaladas en la parte considerativa de este auto (supra 9). Con todo, debe tenerse en cuenta las solicitudes de sucesión procesal presentadas por el Ministerio de Salud y Protección Social[31] y la ADRES[32], dirigidas a que se tenga a esta última entidad como parte en el proceso que se adelanta.

18. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el proceso ordinario laboral promovido por Emssanar E.S.S., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

    Regla de decisión

19. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[33], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,