Auto nº 957/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021
| Ponente | Cristina Pardo Schlesinger |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-643 |
Auto 957/21
Referencia: Expediente CJU-643
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince (15) Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud – EMSSANAR ESS (en adelante “EMSSANAR”) presentó demanda ordinaria laboral ante la jurisdicción laboral ordinaria y contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, el MinSalud) - FOSYGA. Mediante su demanda EMSSANAR pretende que las demandadas le paguen una variedad de servicios de salud por fuera del POS (hoy PBS) (recobros) que se vio conminada a prestar por cuenta de órdenes judiciales de tutela.
En la demanda se manifiesta que, a pesar de que EMSSANAR le presentó al FOSYGA “los respectivos cobros con sus anexos legales, para efectos de recuperar los recursos que por servicios no cubiertos por el plan obligatorio de salud, autorizó en cumplimiento a una (orden) judicial”, el MinSalud negó su devolución y pago, “generado barreras de tipo administrativos (sic)”.
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Por reparto, el asunto fue asignado al Juzgado Quince (15) Laboral del Circuito de Cali que, mediante auto del 13 de marzo de 2019, manifestó su falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Al respecto, explicó que “(…) en un caso que comparte identidad fáctica y jurídica con el [de la referencia] [la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia] resolvió remitir por competencia a los juzgados Contencioso Administrativos (…) por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011 (…) teniendo como fundamento que los litigios surgidos de los recobros y reclamaciones que se realizan al Fosyga hoy Adres con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS-, en la medida que el Adres la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa (sic) prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”. En ese orden, remitió el proceso a la Oficina de Apoyo Judicial para que el mismo fuera repartido a los juzgados administrativos del Circuito de Cali[1].
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Efectuado el nuevo reparto, el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Cali a través de auto notificado el 3 de julio de 2020 declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Como fundamento de su decisión, el mencionado tribunal se apoyó en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura en la que se habría señalado que el único tipo de litigio que, en materia de seguridad social, se encuentra reservado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es aquel que remita a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público. En el anterior orden, la autoridad contencioso-administrativa promovió conflicto negativo de competencia con el Juzgado Quince (15) Laboral del Circuito de Cali.
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Mediante oficio de dos (2) de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso “remitir los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria a la Honorable Corte Constitucional”.
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política. adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[2]
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[3].
2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
2.3 En el asunto sub examine la Corte constata el cumplimiento de los precitados presupuestos por las siguientes razones: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones; esto es, entre el Juzgado Quince (15) Civil Laboral de Cali, como autoridad de la jurisdicción laboral ordinaria, y el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Cali, en su condición de autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (presupuesto subjetivo); (ii) se verifica la existencia de una causa judicial que corresponde a un proceso ordinario laboral presentado por una Empresa Solidaria de Salud contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - FOSYGA donde se pretende que estas últimas paguen, a título de recobro, unos servicios de salud que, aunque por fuera del POS (ahora PBS), fue conminada a prestar por órdenes judiciales de tutela (presupuesto objetivo); y (iii) tanto la autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa – el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Cali-como aquella de la jurisdicción laboral ordinaria - el Juzgado Quince (15) Laboral del Circuito de Cali – invocaron razones de orden legal y jurisprudencial para sustentar su falta de competencia para conocer del proceso. Por un lado, el juzgado laboral sostuvo que “los litigios surgidos de los recobros y reclamaciones que se realizan al Fosyga hoy Adres con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS-, en la medida que el Adres la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa (sic) prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”. Por su parte, el juzgado administrativo manifestó que, conforme jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, el único tipo de litigio que, en materia de seguridad social, se encuentra reservado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es aquel que remita a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público (presupuesto normativo).
2.4 Se trata, entonces, de un conflicto de competencia jurisdiccional negativo entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción laboral ordinaria. Para darle solución al mismo, la Sala comenzará por (i) referirse a la competencia que tiene la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de procesos relacionados con recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (actualmente PBS). Luego, con fundamento en lo anterior, (ii) dará solución al conflicto de la referencia.
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La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración del Auto 862 de 2021[4]
3.1 La sala plena de la Corte Constitucional determinó, mediante Auto 389 de 2021, que el conocimiento respecto a las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.[5]
3.2 Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte señaló que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º[6] del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
3.3 Cabe resaltar que en el presente caso quien toma la decisión de negar los recobros es el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el Consorcio Administrador del extinto FOSYGA, y no la ADRES. Sin embargo, como indicó Auto 862 de 2021[7], el hecho de que la demanda se hubiere dirigido contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en una época en la que la ADRES no había iniciado operaciones, no impide que al dirimir el conflicto de jurisdicción se aplique la regla del Auto 389 de 2021.
3.4 Lo anterior, en primer lugar, porque según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[8], la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.
3.5 En segundo lugar, porque de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016[9], la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES.
3.6 Y, en tercer lugar, porque la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016[10]. Cambio que se generó en aras de “evitar duplicidad de funciones”, luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran “[…] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social”. Así las cosas, en el artículo 3º de la referida normativa[11] se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5º del Decreto 4107 de 2011[12] y que le asignaba la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.
3.7 Así las cosas, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros, derivados de prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy, PBS).
La Sala Plena constata que, en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Quince Laboral del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por EMSSANAR contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA.
Lo anterior encuentra su sustento en la regla de decisión fijada en el Auto 862 de 2021[13] el cual, siguiendo la regla del Auto 389 de 2021, establece que la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de aquellas controversias en las que una entidad del SGSSS demande al Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el Consorcio Administrador del extinto FOSYGA, con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios de salud prestados con anterioridad.
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Con fundamento en lo anterior, la Corte remitirá el expediente CJU – 643 al Juzgado Trece (13) Administrativo Oral para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión pertinente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince (15) Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Cali, y DECLARAR que es competencia de este último, el conocimiento del proceso bajo número de radicado 76001-3105-015-2017-00044-00 correspondiente al proceso de la referencia adelantado por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud – EMSSANAR ESS en contra de la ADRES
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU - 643 al Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
Siguen firmas
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Aunque esta decisión fue apelada por EMSSANAR, mediante Auto 45 dictado en audiencia llevada a cabo el 29 de enero de 2020 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó el auto del a quo. Por esta razón, el proceso le fue repartido al Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Cali.
[2] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[3] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D., 452 de 2019, M.G.S.O.D. y 314 M.P G.S.O.D..
[4] A través del cual se dirimió el conflicto CJU-403.
[5] Auto 389 de 2021. M.P A.J.L.O.. Regla de Decisión. Párrafo 54.
[6] “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”
[7] A través del cual se dirimió el conflicto CJU-403.
[8] En efecto, el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 establece: “Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] || La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (F., los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, […]; los cuales confluirán en la Entidad. […] || Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones: || a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el presente artículo […]”.
[9] Al respecto, el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 señala: “TRANSFERENCIA DE PROCESOS JUDICIALES Y DE COBRO COACTIVO. La defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS, serán asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), transferencia que constará en las actas que se suscriban para el efecto […]”. Y, por su parte, en el artículo 27 del mencionado decreto se estableció lo siguiente: “TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (F. y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) […]”.
[10] En el parágrafo transitorio del artículo 5 del Decreto 1432 de 2016 se estableció: “La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social continuará ejerciendo las funciones señaladas en el Decreto 4107 de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2016”.
[11] El artículo 3 del Decreto 1432 de 2016 señala: “Modificar el numeral 3 del artículo 5 del Decreto 4107 de 2011, modificado por el Decreto 2562 de 2012, el cual quedará así: || “3. Despacho del Viceministro de Protección Social || 3.1 Dirección de Regulación de la Operación del Aseguramiento en Salud, R.L. y Pensiones. || 3.1.1 Subdirección de Operación del Aseguramiento en Salud. || 3.1.2 Subdirección de R.L.. || 3.1.3 Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones. || 3.2 Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. || 3.2.1 Subdirección de Beneficios en Aseguramiento. || 3.2.2 Subdirección de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. || 3.3 Dirección de Financiamiento Sectorial”.
[12] El artículo 3 del Decreto 4107 de 2011 dispone: “3. Despacho del Viceministro de Protección Social || 3.1 Dirección de Aseguramiento en Salud, Riesgos Profesionales y Pensiones. || 3.1.1 Subdirección de Prestaciones en Aseguramiento. || 3.1.2 Subdirección de Administración del Aseguramiento. || 3.1.3 Subdirección de Riesgos Profesionales. || 3.1.4 Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones. || 3.2 Dirección de Financiamiento Sectorial. || 3.3 Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social. […]”.
[13] A través del cual se dirimió el conflicto CJU-403.
