Auto nº 1079/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 28 de septiembre de 2012, se suscribió un contrato de promesa de compraventa entre O.M.P. y G.A.M.P., en calidad de promitentes vendedores y C.A.R.C. y A.S.C.M., en calidad de promitentes compradores, sobre un inmueble ubicado en Bogotá. Tanto dicho contrato de promesa, como los otro sí[1] que se suscribieron sobre el mismo, fueron autenticados ante la Notaría 17 del Círculo de Bogotá[2].

2. Los promitentes vendedores iniciaron proceso de demanda de resolución de contrato de promesa de compraventa, el cual le correspondió al Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá[3]. Autoridad que mediante sentencia proferida el día 7 de marzo de 2017[4], resolvió declarar la nulidad absoluta del contrato de promesa de compraventa, toda vez que tal contrato no contenía el plazo o condición exigido por el numeral 3 del artículo 89 de la Ley 153 de 1887. En ese sentido, la referida autoridad judicial ordenó a los promitentes vendedores la restitución de los dineros que habían recibido por parte de los promitentes compradores, condenándolos al pago de $101.239.624,46, junto con los intereses de mora a la tasa del 6% efectivo anual[5].

3. El 11 de septiembre de 2018, O.M.P. y G.A.M.P. promovieron demanda declarativa de responsabilidad civil contractual[6], en contra del representante legal de la Notaría 17 del Círculo de Bogotá y los señores C.A.R.C. y A.S.C.M.. Lo anterior, con la pretensión de que se declarara la responsabilidad de la notaria en mención por los supuestos yerros en los que incurrió en la asesoría jurídica que brindó sobre el contrato de promesa de compraventa que contenía la nulidad anteriormente relatada, al igual que se declarara la responsabilidad de Rincón Cobos y C.M., por haber presuntamente exigido que fuera ante esa notaría donde se asesorara y suscribiera el negocio jurídico de promesa de compraventa.

4. Repartido el asunto, le correspondió su conocimiento al Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá[7], el cual mediante decisión del 14 de enero de 2019[8], rechazó de plano la demanda y la remitió a los juzgados administrativos de esa ciudad, al considerar que el asunto le correspondía exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme al artículo 104 de la ley 1437 de 2011, dado que la demanda se dirigió en contra de una notaría adscrita a la Superintendencia de Notariado y Registro.

5. El proceso le correspondió al Juzgado 01 Administrativo de Oralidad Sección Primera de Bogotá[9], el cual mediante Auto del 19 de marzo de 2019[10], remitió las diligencias a los Jueces Administrativos adscritos a la Sección Tercera, por el factor funcional. Esto, dado que el juzgado consideró que el asunto objeto de debate, es relativo al daño ocasionado producto de la responsabilidad de un agente estatal, en ejercicio de funciones públicas.

6. El proceso le fue asignado al Juzgado 33 Administrativo Sección Tercera de Bogotá[11], el cual mediante decisión del 29 de mayo de 2019[12], determinó que también carecía de competencia para conocer del asunto. Fundamentó su decisión en que, si bien la notaría demandada está investida de funciones públicas, la controversia no versa sobre un contrato estatal, aunado a que la responsabilidad de la Notaría 17 del Círculo de Bogotá, sería de naturaleza civil y no administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 195 del Decreto 960 de 1970. En ese sentido, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto al Consejo Superior de la Judicatura.

7. Mediante oficio del 02 de febrero de 2021[13], la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, remitió a la Corte Constitucional los conflictos de jurisdicción que tenía a su cargo, entre ellos el expediente de la referencia.

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].

10. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[16], a saber:

    i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17].

    ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18].

    iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[19].

11. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad Sección Tercera de la misma ciudad (presupuesto subjetivo).

12. Segundo, la controversia versa sobre la competencia para conocer y tramitar la demanda instaurada por el señor O.M.P. y G.A.M.P., en contra del representante legal de la Notaría 17 del Circulo de Bogotá y los señores C.A.R.C. y A.S.C.M., con el fin de que se declare la responsabilidad de la notaria en mención por los supuestos yerros en los que incurrió en la asesoría jurídica que brindó sobre el contrato de promesa de compraventa que contenía la nulidad anteriormente relatada, al igual que se declarara la responsabilidad de Rincón Cobos y C.M., por haber presuntamente exigido que fuera ante esa notaría donde se asesorara y suscribiera el negocio jurídico de promesa de compraventa (presupuesto objetivo).

13. Y tercero, tanto el Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad Sección Tercera de la misma ciudad, advirtieron argumentos de naturaleza normativa que soportan sus decisiones de rechazar la competencia (presupuesto normativo). Sobre este último presupuesto cabe señalar que, el Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá sostiene que el asunto le corresponde exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme al artículo 104 de la ley 1437 de 2011, dado que el asunto objeto de debate es relativo al daño ocasionado producto del ejercicio de funciones públicas, por su parte el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad Sección Tercera de la misma ciudad señaló que las notarías son de naturaleza privada y particular y sobre sus controversias deben conocer los jueces ordinarios, pues el tema objeto de escrutinio sería de naturaleza civil y no administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 195 del Decreto 960 de 1970.

14. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, con la finalidad de establecer cuál de ellas debe conocer y decidir la demanda incoada por los señores C.A.R.C. y A.S.C.M..

15. Para dirimir el conflicto planteado, la Corte se pronunciará brevemente sobre el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial que determina la jurisdicción competente para conocer de las demandas instauradas contra las notarías. Finalmente, analizará y decidirá el caso concreto.

    Jurisdicción competente para conocer y decidir de las demandas instauradas contra notarías en el ejercicio de su función pública.

16. La Constitución Política establece en el artículo 131: «compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso». El Decreto 960 de 1970 (Estatuto Notarial) regula todo lo relacionado con la función notarial como servicio público que rige las actuaciones bajo el amparo de la fe pública.

17. Dentro de las funciones de los notarios se les asignan las de «Recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pública y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad (…) 2. Autorizar el reconocimiento espontáneo de documentos privados. 3. Dar testimonio de la autenticidad de firmas de funcionarios o particulares y de otros Notarios que las tengan registradas ante ellos. 4. Dar fe de la correspondencia o identidad que exista entre un documento que tenga a la vista y su copia mecánica o literal».

18. En cuanto a la responsabilidad en el ejercicio de la función notarial, el Decreto 960 de 1970 consagra que «los notarios son responsables civilmente de los daños y perjuicios que causen a los usuarios del servicio por culpa o dolo de la prestación del mismo».

19. A su turno, la Ley 588 de 2000 “por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”, establece en su artículo 1° que «[e]l notariado es un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial».

20. Establecen los artículos 116 y 117 del Decreto 2148 de 1983 compilados por el decreto 1069 de 2015 sobre la responsabilidad de los notarios, en su artículo 2.2.6.1.6.1.1. “La autonomía del notario en el ejercicio de su función implica que dentro del marco de sus atribuciones interpreta la ley de acuerdo con las reglas establecidas en el Código Civil y no depende de un superior jerárquico que le revise sus actuaciones para reformarlas, confirmarlas o revocarlas, sino que actúa bajo su personal responsabilidad”.

21. Por su parte, la Corte Constitucional[20] ha señalado que los notarios desarrollan una actividad que tiene el carácter de función pública.[21] La jurisprudencia ha establecido que la función notarial tiene las siguientes características: “(i) es un servicio público; (ii) a cargo de particulares, que actúan en desarrollo del principio de descentralización por colaboración; (iii) que además apareja el ejercicio de una función pública, en tanto depositarios de la fe pública; (iv) que para estos efectos se encuentran investido de autoridad; (v) sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico”.[22] Al respecto, se ha precisado que los notarios no son servidores públicos, sino particulares a quienes se les ha asignado el ejercicio de una función pública a través de la figura de la descentralización por colaboración[23]. En estos casos el Estado acude al apoyo de particulares para el desempeño de funciones especializadas o que representan costos o esfuerzos organizativos fiscalmente más onerosos y menos eficientes ”que la opción de utilizar el apoyo del sector privado“.[24]

22. El Consejo de Estado ha conocido de demandas de reparación directa por fallas del servicio en la función notarial. Sobre este aspecto, ha señalado que

    “[l]a fe notarial es una facultad del Estado delegada parcialmente a un particular que es la persona encargada, quien la recibe a título personal, a diferencia de los organismos del Estado que están facultados para dar fe; quienes la otorgan a nombre de la entidad o cuerpo institucional, es decir, es un atributo de la institución como tal. (…) La primera de aquellas conclusiones, que el servicio de notariado pertenece a la Nación no desconoce las disposiciones jurídicas que predican la responsabilidad del notario (Decreto ley 960 de 1979), sino que se armonizan e integran con otras que aluden a que dicho servicio corresponde a la Nación, persona que delega ese servicio – función pública en los notarios. Por todo esto es que puede demandarse la responsabilidad de la Nación o conjuntamente la de ésta y la del notario; y luego si solo se demanda la Nación ésta, según Decreto 2148 de 1983 (art. 120) puede repetir contra el notario para demostrar en juicio el dolo o la culpa grave del mismo”.[25]

23. Como se observa, la actuación de quien desempeña la labor notarial se encuentra enmarcada en la prestación de un servicio público por descentralización por colaboración[26]. Las irregularidades que se presenten pueden generar la responsabilidad del Estado ante la configuración del título de imputación de falla del servicio, toda vez que su titularidad se encuentra en la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y en la Superintendencia como entidad principal en su orientación, inspección, vigilancia y control.

24. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[27] para efectos de resolver los conflictos que se presentan entre la jurisdicción civil y administrativa al conocer procesos promovidos en contra de notarías, determinó que era necesario establecer (a) si la entidad demandada cumple o no una función pública y (b) si el reclamo «está directamente relacionado con la función confiada por el Estado a los notarios». En lo relacionado con el primer asunto, concluyó que las notarías tienen una naturaleza jurídica “ecléctica” en razón de las funciones que desempeñan sin perder su carácter privado. Resaltó que el solo hecho de ejercer una función pública bajo la figura de descentralización por colaboración no los constituía como servidores públicos o autoridad administrativa.

25. Con todo lo anterior, se observa que en los asuntos en los que se demanda una notaría y se presenta un conflicto de jurisdicciones entre la civil y la contencioso administrativa, es preciso evaluar la naturaleza de la pretensión y si esta tiene relación directa con la función notarial.[28]

26. La Corte constata que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el l Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad Sección Tercera de Bogotá, para conocer y decidir la demanda declarativa de responsabilidad civil contractual[29], presentada por el señor O.M.P. y G.A.M.P., en contra del representante legal de la Notaría 17 del Circulo de Bogotá y los señores C.A.R.C. y A.S.C.M..

27. Como fue advertido previamente, y de acuerdo al Auto 614 de 2021, cuando la parte demandada es una notaría, debe analizarse si la pretensión versa sobre las funciones públicas que desarrolla, según el Estatuto Notarial, con el objeto de establecer si actúa en el marco de su función administrativa y pública o no y de este modo, determinar la autoridad judicial a la que le pertenece su estudio y decisión.

28. Bajo el anterior argumento, debe acreditar si la asesoría jurídica a los usuarios sobre el contenido de los documentos privados que suscriben y arriban a su despacho para su autenticación, es una función propia del notario o, por el contrario, corresponde a una acción que realiza el ciudadano bajo su propia iniciativa y responsabilidad.

29. Al verificar el escrito de la demanda, se observa que el reparo concreto de los demandantes consiste en que “lo consignado en la promesa de compraventa y los otro sí autenticados en la Notaría 17 del Círculo de Bogotá”[30], contienen “errores debido a la mala asesoría brindada por el notario lo que conllevó a la declaratoria de nulidad por parte del Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá”[31].

30. De acuerdo con lo anterior, resulta necesario reiterar que dentro de las funciones notariales establecidas en el Decreto 960 de 1970[32] no se encuentra aquella relacionada con la asesoría a los usuarios en el contenido de los documentos privados que se presentan para autenticación, en ese sentido, no puede interpretarse el reproche de los demandantes al notario como una actividad en el marco de la función notarial.

31. Así las cosas, cuando el notario autentica documentos, lo que realmente hace es “dar autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él y además, da plena fe de los hechos que él ha podido percibir en el ejercicio de sus atribuciones”[33], así como verificar que las partes presentes son las que dicen ser y están llamadas a obligarse. Así lo ha entendido esta Corporación al determinar que el notariado implica el ejercicio de la fe notarial, de allí deriva el valor jurídico y el alcance probatorio reconocido a los actos y declaraciones llevadas a cabo ante el notario, y a los hechos de los cuales éste da cuenta por haber ocurrido en su presencia[34].

32. Ahora bien, la ley no exige la autenticación de promesas de compraventa, sin embargo, si se llegare a realizar, el notario en virtud de su función pública autentica dichos documentos, verificando las firmas y las cédulas de quienes se presentan ante la notaria. En ese orden, corresponde al notario dar fe de la fecha en que las partes se presentaron a firmar y la identidad de quienes suscriben el documento.

33. En conclusión, la Sala Plena considera que la demanda de responsabilidad civil contractual, presentada por el señor O.M.P. y G.A.M.P., en contra del representante legal de la Notaría 17 del Circulo de Bogotá y los señores C.A.R.C. y A.S.C.M., debe ser asumida y resuelta por la jurisdicción ordinaria, representada en este caso por el Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá, en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso.

34. Regla de decisión. Cuando se interpone una demanda de responsabilidad civil contractual en contra de una notaría y su representante legal y no se advierta en los hechos y pretensiones que la actividad desplegada sea inherente a la función del servicio público notarial, la competencia será de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,