Auto nº 779/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021
| Ponente | Alberto Rojas Ríos |
| Fecha de Resolución | 15 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-265 |
Auto 779/21
Referencia: Expediente CJU-265
Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá, Sección Tercera.
Magistrado S.:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionalesy legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 30 de bril de 2019, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. -en adelante EPS Sanitas- instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -en adelante ADRES- con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas, de forma integral, por dicha EPS, en razón a: (i) la prestación de servicios medicos no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud- POS - (hoy Plan de Beneficios), no financiadas en las unidades de pago por capitación, UPC y; (ii) los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de estas prestaciones.
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En el escrito de la demanda se expuso que la EPS Sanitas autorizó y cubrió la prestación de 491 servicios de educación especial, transporte y tratamientos terapéuticos a diferentes usuarios, con fundamento en órdenes judiciales adoptadas en el trámite de acciones de tutela y autorizaciones dadas por el Comité Técnico Científico-CTC-. Debido a que dichos servicios no se encontraban incluidas en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios), la demandante presentó 486 recobros ante el administrador del encargo fiduciario del FOSYGA[1]; sin embargo, los recobros referidos fueron negados[2].
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El proceso fue asignado al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 26 de agosto de 2019, declaró su falta de competencia y, en consecuencia, dispuso remitirla a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. Con fundamento en las siguientes consideraciones:de la intelección de lo dispuesto en los artículos 218 de lo Ley 100 de 1993, 1 del Decreto 1283 de 1996, 41 de lo Ley 1122 de 2007, 11 de lo Ley 1608 de 2013, 7 y 8 del Decreto 347 de 2013 y 164 de lo Ley 1437 de 2011, ( ) la negativa en el reconocimiento y pago de los facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos de salud no incluidos en el POS constituyen un acto administrativo, particular y concreto, cuyo controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de lo jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previsto en el artículo 104 de lo ley 1437 de 2011; incluso ante la ausencia de acto administrativo ( ). Además, el Juzgado sustento su decisión en la providencia del 12 de abril de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[3].
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Reasignado el asunto, este correspondió al Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[4] quien el 20 de noviembre de 2019 decidió: (i) declarar su falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda de la referencia; (ii) promover conflicto negativo de jurisdicciones y; (iii) remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que dicha Sala dirimiera el conflicto suscitado. Luego de transcribir lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto Ley 2158 de 1948[5], el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 y, de hacer referencia a la jurisprudencia de la S.J.D. del Consejo Superior de la Judicatura[6] y de la Sección Tercera del Consejo de Estado[7], argumentó que el conocimiento de la controversia bajo examen, por estar relacionada con el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan de Beneficios en Salud (PBS) no es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, sino de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social de conformidad con las disposiciones generales reguladas en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
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El expediente de la referencia fue enviado al Consejo Superior de la Judicatura S.J.D., para lo de su competencia. No obstante, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante decisión del 2 de febrero de 2021, dispuso remitir el asunto a la Corte Constitucional. Ello, en cumplimineto del artículo14 del Acto Legislativo 2 de 2015, que adicionó el numeral 11 al artículo 241 de la Constitución Política que establece corresponde al Alto Tribunal Constitucional [d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
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Mediante sorteo realizado en sesión virtual de la Sala Plena celebrada en el 25 de mayo de 2021, el presente expediente de conflicto de jurisdicción fue repartido al Magistrado A.R.R. y, enviado al Despacho del referido magistrado el 1 de junio de 2021.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i) subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial, y (iii) normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[9].
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá, Sección Tercera) - presupuesto subjetivo-; (ii) el objeto de litigio esta relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud- presupuesto objetivo- y; (iii) las autoridades en conflicto fundamentaron su falta de competencia en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[10] competencia general de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social y en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 competencia de la jurisdición de lo contencioso administrativo, respectivamente -presupuesto normativo-.
Los conflictos de competencia en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en Plan de Beneficios de Salud -PBS-.
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Mediante el Auto 389 de 2021[11], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[12].
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Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[13]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[14]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[15]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[16].
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La Corte Constitucional estudia el conflicto negativo de competencia suscito entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, para conocer la demanda instaurada por la EPS Sanitas contra la -ADRES-, por medio de la cual pretende el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas asumidas para garantizar la cobertura efectiva de servicios y/o tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud -PBS-, que fueron autorizados por el Comité Técnico Científico y ordenados en fallos de tutela y, que fueron negadas por la entidad accionada.
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De conformidad con lo anterior y, en atención a la expuesto en las consideraciones en esta providencia, la Corte Constitucional encuentra que, en el caso sub examine, el conocimiento de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES debe ser avocado por el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, pues: (i) la EPS cuestiona la decisión de la entidad demandada de rechazar 486 recobros, por concepto de 491 servicios de educación especial, transporte y tratamientos terapéuticos no incluidos en el PBS, que fueron suministrados a diferentes usuarios; (ii) el objeto de litigio no está relaciondo directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino con un asunto de carácter económico; y (iii) en la referida controversia solo interviene la EPS Sanitas y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES.
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Por lo anterior, la Corte Constitucional remitirá el expediente CJU-265 al Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para que asuma el conocimiento de fondo del caso.
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R. de decisión[17]. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[18], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera avocar el conocimiento sobre el fondo de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, de acuerdo con la parte considerativa del presente Auto.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-265 al Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para que asuma el conocimiento del proceso bajo número de radicado 110013343058201900273 00 y, comunique al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados la presente decisión.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 la Administradora de los Recursos del Sistema General de Unidad Social en Salud - ADRES, fue la entidad que sustituyó al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA. A saber: Artículo 27. TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (F. y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado".
[2] Al respecto, la EPS Sanitas expuso que el Ministerio de Salud y Protección Social a través del Administrador del Fosyga, glosó la totalidad de recobros presentados. Ante esta actuación, la EPS objetó algunas de las glosas realizando las aclaraciones o correcciones correspondientes respecto a las presuntas fallas detectadas por la auditoria. Sin embargo, la entidad demanda no tuvo en cuenta las objeciones presentadas, por lo que ratificó las glosas impuestas.
[3] En dicha providencia, la Corte Suprema de Justicia al resolvió un conflicto negativo de competencia para conocer de una controversia derivada de una solicitud de recobro al Fosyga por parte de una EPS. Dicho Tribunal estimó que el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
[4] Bajo número de radicado 11001 -33-43-058-2019-00273-00.
[5] Modificado por el artículo 2, Ley 712 de 2001, adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008.
[6] Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., conflicto de jurisdicción de 30 de septiembre de 2015, exp.11001010200020150250700, M.J.E.G.. En el mismo sentido ver: Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., conflicto de jurisdicción de 2 de septiembre de 2015, exp.11001010200020150207700. M.W.R.O.; Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., conflicto de jurisdicción de 26 de agosto de 2015, exp.11001010200020150214700, M.P.A.S.B.
[7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección"A", auto de 11 de mayo de 2017, exp. 41285, C.H.A.R.. Con similar argumentación ver: Consejo de Estado, SecciónTercera, Subsección "A", auto de 28 de septiembre de 2017, exp.41285,C.M.N.V.R.;Consejo de Estado,Sección Tercera, Subsección "C", auto de 3 de agosto de 2017, exp. 38731, C.J.E.R.N.; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección "A", auto de 2 de febrero de 2017, exp. 53315, C.C.A.Z.B.; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección "B", auto de 11 de agosto de 2016, exp. 46545, C.S.C.D.d.C.. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección "C", auto de 3 de juniode2015, exp.53351, C.P.Jaime O.S.G..
[8] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021, A-129 de 2020, A- 415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A- 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
[10] Precepto modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
[11] CJU-072.
[12] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[13] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[14] Cfr. Ib. F.J. 36.
[15] Cfr. Ib. F.J. 37.
[16] Cfr. Ib. F.J. 40.
[17] R. establecida en el Auto 389 de 2021 y reiterada en esta providencia.
[18] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
