Auto nº 851/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-244 |
Auto 851/21
Referencia: Expediente CJU-244
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-.
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 8 de mayo de 2015, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. formuló demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. En concreto, requirió el reconocimiento de los recobros, no aprobados por el FOSYGA, derivados del suministro de medicamentos y de la prestación efectiva de servicios y procedimientos excluidos del POS (hoy, PBS). A su turno, y de manera consecuente, la demandante solicitó el pago de los gastos administrativos en que incurrió al gestionar tales prestaciones, así como lo que se adeudara por concepto de intereses y actualización. Esto último conforme a la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC).[1]
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La demanda le correspondió al Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá.[2] En el marco de dicho proceso, el Ministerio de Salud y Protección Social indicó que, en consideración de lo expuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la autoridad judicial de lo ordinario laboral debía declarar probada la excepción previa denominada “falta de jurisdicción y competencia”. Esto porque, desde su perspectiva, los juzgados de lo contencioso administrativo eran los competentes para resolver el conflicto. El Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá, luego de dirigir la audiencia de que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, declaró, en Auto del 24 de agosto de 2016, probada dicha excepción.[3] La apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación contra la referida decisión. Sin embargo, mediante Auto del 11 de agosto de 2017, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Segunda de Decisión Laboral, decidió abstenerse de conocer el recurso.[4]
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En razón de lo anterior, el expediente fue asignado al Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-.[5] Mediante Auto del 31 de enero de 2018, esa autoridad argumentó que carecía de competencia para conocer del caso. Lo anterior porque, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, su trámite correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral. En consecuencia, reenvió el proceso al Juzgado 23 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá.[6] Este último juzgado nuevamente devolvió el expediente por falta de jurisdicción[7] y, finalmente, en Auto del 30 de enero de 2020, el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral- propuso el conflicto negativo de competencias y ordenó la remisión del asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[8]
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.[9]
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La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado Sustanciador.
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]
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En tal sentido la Sala Plena, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12] (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia. Dicho de otro modo, es preciso constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13] Y (iii) presupuesto normativo: es necesario que las autoridades cuyas posturas colisionan hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de la causa.[14]
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, toda vez que:
9.1. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y otra perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
9.2. Existe una controversia entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas. Recuérdese que la entidad demandante pretende el recobro derivado del suministro de medicamentos y de la prestación efectiva de servicios y procedimientos excluidos del POS (hoy, PBS), cuyo reconocimiento no fue aprobado por parte del FOSYGA.
9.3. Ambos despachos acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. En concreto, el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá consideró que el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[15] A su turno, el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, estimó que la demanda debía ser resuelta por los jueces laborales, con fundamento en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Mediante el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y un Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad. En esa oportunidad se discutía cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que -como ocurre en el caso sub examine- se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas a la EPS Sanitas, que corresponderían a los recobros derivados de la prestación de servicios y procedimientos médicos no incluidos dentro del POS (hoy, PBS).
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Al resolver la controversia, la Sala Plena determinó que el trámite del proceso correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para tal efecto, estableció la siguiente subregla:
“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[16], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.[17]
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Para llegar a esta conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS), así como sobre las devoluciones entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud,[18] su trámite corresponde a los jueces administrativos. Lo anterior porque: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo,[19] y, (ii) en calidad de tal, mediante actos administrativos, manifiesta su voluntad al reconocer -o no- el pago de prestaciones de salud.[20]
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Valga advertir que, en el presente caso, la decisión de negar los recobros solicitados fue del Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el Consorcio Administrador del extinto FOSYGA. La ADRES no negó tales pretensiones porque, primero, fue creada con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y, segundo, entró en funcionamiento el 1 de agosto de 2017, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 546 de 2017. De modo que la demanda se presentó con anterioridad a la creación de la ADRES.
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Sin embargo, esta situación no tiene repercusiones en la regla citada. En efecto, en un caso análogo conocido por esta Corporación[21] se indicó que el hecho de que la demanda se hubiere dirigido contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en una época en la que la ADRES no había iniciado operaciones, no impedía que al dirimir el conflicto de jurisdicción se acudiera a la regla del Auto 389 de 2021. Esto por las siguientes razones:
“(i) Porque según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[22], la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.
(ii) Porque de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016[23], la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES.
(iii) Porque la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016[24]. Cambio que se generó en aras de “evitar duplicidad de funciones”, luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran “[…] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social”. Así las cosas, en el artículo 3º de la referida normativa[25] se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5º del Decreto 4107 de 2011[26] y que le asignaba la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.”
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Así las cosas, conforme a la regla jurisprudencial aludida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros, derivados de prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy, PBS). Ello con fundamento en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[27]
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La Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-).
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas.
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Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, según la cual “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo (…)”.
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En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral-, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral- es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la EPS Sanitas.
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-244 al Juzgado 59 Administrativo de Bogotá -Sección Tercera Oral- para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria Genera
[1] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 6-36.
[2] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 79. Acta individual de reparto del 8 de mayo de 2015.
[3] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 194.
[4] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 224-225.
[5] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 230. Acta individual de reparto del 26 de septiembre de 2017.
[6] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 232-236.
[7] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 249.
[8] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C3.pdf”. P. 252-253.
[9] Expediente electrónico. Carpeta “11001010200020200044100 C2.pdf”. P. 6.
[10] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Esta consideración fue puesta de presente ante el Juzgado por parte del Ministerio de Salud y Protección Social. Esa cartera indicó que, en consideración de lo expuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la autoridad judicial de lo ordinario laboral debía declarar probada la excepción previa denominada “falta de jurisdicción y competencia”. Petición a la que accedió el Juzgado23 Laboral del Circuito de Bogotá, como se advierte en el hecho No. 2 de este proveído.
[16] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[17] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[18] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.
[19] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021.
[20] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021.
[21] Se trata del expediente CJU-403, conflicto que fue dirimido en el Auto 862 de 2021.
[22] En efecto, el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 establece: “Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] || La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (F., los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, […]; los cuales confluirán en la Entidad. […] || Para desarrollar el objeto la Entidad tendrá las siguientes funciones: || a) Administrar los recursos del Sistema, de conformidad con lo previsto en el presente artículo […]”.
[23] Al respecto, el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 señala: “TRANSFERENCIA DE PROCESOS JUDICIALES Y DE COBRO COACTIVO. La defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS, serán asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), transferencia que constará en las actas que se suscriban para el efecto […]”. Y, por su parte, en el artículo 27 del mencionado decreto se estableció lo siguiente: “TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (F. y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) […]”.
[24] En el parágrafo transitorio del artículo 5 del Decreto 1432 de 2016 se estableció: “La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social continuará ejerciendo las funciones señaladas en el Decreto 4107 de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2016”.
[25] El artículo 3 del Decreto 1432 de 2016 señala: “Modificar el numeral 3 del artículo 5 del Decreto 4107 de 2011, modificado por el Decreto 2562 de 2012, el cual quedará así: || “3. Despacho del Viceministro de Protección Social || 3.1 Dirección de Regulación de la Operación del Aseguramiento en Salud, R.L. y Pensiones. || 3.1.1 Subdirección de Operación del Aseguramiento en Salud. || 3.1.2 Subdirección de R.L.. || 3.1.3 Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones. || 3.2 Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. || 3.2.1 Subdirección de Beneficios en Aseguramiento. || 3.2.2 Subdirección de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. || 3.3 Dirección de Financiamiento Sectorial”.
[26] El artículo 3 del Decreto 4107 de 2011 dispone: “3. Despacho del Viceministro de Protección Social || 3.1 Dirección de Aseguramiento en Salud, Riesgos Profesionales y Pensiones. || 3.1.1 Subdirección de Prestaciones en Aseguramiento. || 3.1.2 Subdirección de Administración del Aseguramiento. || 3.1.3 Subdirección de Riesgos Profesionales. || 3.1.4 Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones. || 3.2 Dirección de Financiamiento Sectorial. || 3.3 Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social. […]”.
[27] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Negrilla fuera de texto).
