Auto nº 075/22 de Corte Constitucional, 25 de Enero de 2022

1. El 6 de febrero de 2013,[1] el señor M.A.M.C. interpuso mediante apoderado judicial una demanda ordinaria laboral en contra de la Asociación del M.R.S. liquidada, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía Municipal de Los Patios, la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, el Servicio Nacional de Aprendizaje Regional Norte de Santander, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Norte de Santander y la Lotería de Cúcuta.[2]

2. El demandante pretendió principalmente que: (i) se declare que entre él y la Asociación del M.R.S. existió un contrato realidad de trabajo entre el 29 de diciembre de 2000 y el 15 de noviembre de 2011; se reconozca y pague (ii) los intereses sobre las cesantías de los años 2000 a 2004 y la sanción correspondiente; (iii) el salario real teniendo en cuenta todos los factores salariales que se debieron tomar como base en las liquidaciones y pagos de prestaciones sociales; (iv) las diferencias que existen entre el valor que se pagó con relación a lo que se debió pagar, realizando una correcta liquidación teniendo en cuenta todos los factores salariales como dominicales, festivos, horas extras, primas especiales, para el pago justo de las acreencias laborales; y (v) los demás derechos e indemnizaciones a que haya lugar.[3]

3. Como fundamento de su demanda, el señor M.C. afirmó que, ingresó a laborar en la Asociación del M.R.S., el 29 de diciembre de 2000, según Resolución No. 00923[4] mediante la cual fue nombrado en el cargo de “Técnico II”. Señaló que, “prestó los servicios como Técnico II, código 401 categoría 06, hasta el día 15 de noviembre de 2011, fecha en la que fue desvinculado unilateralmente por parte de la Asociación Rudesindo Soto, mediante comunicación interna (…).” Se observa en el expediente que, la Asociación del M.R.S. emitió la Resolución No. 018 del 15 de noviembre de 2011,[5] mediante la cual resolvió suprimir cargos de la planta, entre ellos los de director, profesional universitario, técnico operativo, secretario, auxiliar administrativo, celador y auxiliar de servicios generales. El demandante sostuvo además que, “durante todo el tiempo de la relación laboral el empleador no incluyó en la liquidación y pago del auxilio de las cesantías todos los factores salariales como: dominicales, festivos, horas extras, primas extralegales, los cuales fueron reconocidos y pagados; evidenciando la mala fe del empleador y una clara desobediencia a la aplicación correcta del régimen laboral, además de una directa violación de los derechos laborales.”

4. El asunto fue repartido al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios, que mediante Auto del 4 de marzo de 2013[6] resolvió admitir la demanda y corrió traslado a los demandados conforme con el procedimiento respectivo. El 5 de junio de 2013[7] se llevó a cabo una audiencia de trámite en la que la autoridad judicial declaró no probadas las excepciones previas propuestas por los demandados, entre ellas la de falta de jurisdicción y, en consecuencia, los apoderados del Municipio de Los Patios y del Departamento de Norte de Santander interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de esta decisión. El Despacho resolvió no conceder el recurso de reposición y conceder el recurso de apelación en el efecto devolutivo. Por su parte, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, S.L., adelantó una audiencia el 26 de septiembre de 2014[8] en la que resolvió confirmar en todas sus partes el auto proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios.

5. Posteriormente, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios llevó a cabo la audiencia de juzgamiento el 9 de diciembre de 2014,[9] en la que resolvió declarar probada la existencia de un contrato de trabajo entre el señor M.C. y las demandadas, y ordenó el pago de las acreencias laborales pretendidas. Dicha decisión fue objeto de recurso de apelación por las demandadas.

6. El recurso de apelación fue resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, S.L., en una audiencia celebrada el 12 de marzo de 2019,[10] en la que resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso, declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos para su reparto. La autoridad judicial señaló que, de conformidad con lo observado en el Acta de constitución de la Asociación del M.R.S., del 12 de septiembre de 1991,[11] ésta se organizó como “una asociación sin ánimo de lucro del nivel departamental adscrita al Sistema Nacional de Bienestar Familiar” y que su patrimonio estaba constituido por “los aportes recibidos de la nación, el departamento de Norte de Santander, los municipios del departamento, el SENA, el ICBF y demás entidades públicas y privadas nacionales o extranjeras.” Ello evidenció que en la creación y formación de la Asociación intervinieron entidades públicas y, en consecuencia, se aplicó lo señalado en el artículo 4 del Decreto 3130 de 1968[12] y en cuanto a la naturaleza de los trabajadores que allí prestaron sus servicios, resultaba pertinente lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 130 de 1976.[13]

7. De esta manera, según el criterio del Tribunal, en aplicación del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968[14] que regula lo correspondiente a la clasificación de los empleados en los establecimientos públicos, se puede concluir que la demandante al iniciar su relación laboral con la demandada ostentó la calidad de empleada pública del orden territorial, por lo que su labor se ejecutó bajo una relación legal y reglamentaria como servidora pública. Ahora bien, advirtió que, con la entrada en vigor de la Ley 489 de 1998[15] y de conformidad con su artículo 95,[16] los mencionados decretos fueron derogados y las asociaciones sin ánimo de lucro, quedaron sometidas para su funcionamiento a las normas del derecho privado y para ello, en el artículo 118[17] se estableció una regla de transición. En este punto, citó la Sentencia C-671 de 1999 en la que la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad del segundo inciso del mencionado artículo 95, “en el entendido de que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por asociación exclusiva de entidades públicas se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género sin perjuicio de que en todo caso les asisten prerrogativas y potestades públicas (…).”

8. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta argumentó entonces que no reposan en el expediente elementos de juicio que acrediten que luego de la entrada en vigor de la Ley 489 de 1998, la Asociación del M.R.S. hubiese efectuado o promovido reformas para adecuar su organización y funcionamiento a las normas del derecho privado, en los términos del Artículo 95; y adicionalmente, de los hechos de la demanda se desprende que el demandante continuó devengando emolumentos propios de un empleado público. Así, según su criterio, la Asociación demandada quedó sometida a la normatividad anterior, esto es como un establecimiento público, aunque los citados decretos que regulaban su funcionamiento hayan sido derogados, de lo contrario la “advertencia contenida en la transición otorgada por el Artículo 118, resultaba infructuosa.” Bajo esos argumentos, la autoridad judicial concluyó que, “conforme al criterio orgánico aplicable para determinar la clasificación de los respectivos trabajadores de la administración pública en los términos del Decreto Ley 3135 de 1968 se tiene que, al desarrollar el demandante su actividad a favor de la asociación demandada en el cargo de celador que se lleva a cabo en un establecimiento público, este ostenta la calidad de empleado público pues su labor es ajena a la construcción, mantenimiento de obras públicas”, por lo que la competencia para conocer el asunto bajo estudio le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

9. El Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante Auto del 30 de octubre de 2020,[18] resolvió proponer un conflicto de competencia y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Argumentó que, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[19] la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce lo relativo a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Ahora bien, en lo relacionado con la asociación entre entidades públicas, citó el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y mencionó que, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-671 de 1999, donde se concluyó que “las asociaciones sin ánimo de lucro constituidas por entidades públicas estarán sujetas a lo previsto en el Código Civil, es decir se les debe aplicar lo concerniente al derecho privado” y por lo tanto sus empleados son trabajadores oficiales y no empleados públicos.

10. El Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cúcuta desestimó, además, lo dispuesto por la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al declarar su falta de jurisdicción bajo el argumento de que al no realizar las reformas necesarias de la entidad conforme a la Ley 489 de 1998, se entiende que se seguiría rigiendo por las normas anteriores, tal como lo prevé el artículo 118 de la norma citada. De acuerdo con ello, según consideró, “es claro que la Ley 489 de 1998 no contempló un régimen de transición, por el contrario la misma norma fija un término para que las entidades aplicaran y realizaran su reorganización, sin que se determine que por el hecho de no realizarlas continuaría aplicándoseles normas que fueron derogadas por la ley en mención.” Al respecto, en relación con la aplicación de las leyes, citó los artículos 1 y 2 de la Ley 153 de 1887, según los cuales cuando se observa incongruencia entre leyes o trate de establecerse el tránsito legal de una norma antigua a una nueva, la ley posterior prevalece a la anterior. Así, concluyó que, las normas que rigen a las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, son las de derecho privado, por lo tanto, la naturaleza de sus empleados es de trabajador oficial y no de empleado público.[20]

11. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

12. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[21] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[22] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[23] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[24]

13. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor M.A.M.C. en contra de la Asociación del M.R.S. y otros (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, S.L., invocó los artículos 95 y 118 de la Ley 489 de 1998 y jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cúcuta citó el numeral 4 del Artículo 104 del CPACA y el Artículo 95 de la Ley 489 de 1998 (presupuesto normativo).

14. La Corte Constitucional ha establecido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Mientras que a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social le corresponden los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea un particular o una entidad pública, incluyendo los asuntos derivados de controversias laborales entre el Estado y los trabajadores oficiales.[25]

15. La Corte ha llegado a esta conclusión principalmente a través de los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS. El artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”, y en específico, en su numeral 4 menciona que esta jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Por su parte, el artículo 2 del CPTSS señala la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, y establece específicamente en el numeral 1 que conocerá de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y en el numeral 5 de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”

16. En consecuencia, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente para el caso concreto, siendo, en principio, necesaria la distinción entre empleado público o trabajador oficial. Vale la pena mencionar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, entre otros. Mientras que los trabajadores oficiales tienen un contrato laboral con el Estado y sus funciones son actividades que realizan o pueden ser realizadas por particulares como la construcción, el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, entre otras. Además, con ocasión del caso que ocupa la atención de la Sala, resulta pertinente recordar que esta distinción se ha hecho explícita en el Artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 4 del Decreto 2127 de 1945. Por su parte, en la Sentencia SU-086 de 2018,[26] la Corte Constitucional mencionó que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, contenida en el artículo 123 de la Constitución, no fue ajena al ordenamiento jurídico en vigencia de la Constitución de 1886.

17. Así las cosas, en el presente caso el señor M.A.M.C. presentó una demanda en contra de la Asociación del M.R.S. y otras entidades públicas, y solicitó que se declare la existencia de un contrato realidad de trabajo y, en consecuencia, se ordene el pago de las acreencias laborales que según afirmó le son debidas. Como se mencionó, según el artículo 2 del CPTSS la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de los conflictos que se originan directa o indirectamente en el contrato de trabajo. A su vez, el Artículo 37 del Código Sustantivo del Trabajo señala que “el contrato de trabajo puede ser verbal o escrito; para su validez no requiere forma especial alguna, salvo disposición que exprese lo contrario”. Por su parte, el numeral 4 del artículo 104 del CPACA plantea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos.

18. El asunto que da lugar a este conflicto tiene ciertas particularidades que es necesario analizar para definir cuál jurisdicción tiene competencia para su conocimiento. Se trata de un accionante que, según obra en el expediente, fue nombrado en el cargo de “Técnico II” mediante la Resolución No. 0923 del 29 de diciembre de 2000[27] emitida por el D. de la Asociación del M.R.S.. Por su parte, la Asociación del M.R.S. fue creada, según lo consignado en el Acta de creación[28] adjunta al expediente, el 12 de septiembre de 1991 por A.J.L.O., Gobernador del Departamento de Norte de Santander; E.V.W., D. General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y F.L.M.G., Gerente de la Beneficencia del Norte de Santander. En el Artículo 2 del Acta se consignó que esta asociación “se organiza como una Asociación sin ánimo de lucro del nivel departamental, adscrita al Sistema Nacional de Bienestar Familiar.”

19. Tal como lo expuso la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, la Asociación demandada se creó bajo la vigencia del Decreto 130 de 1976 que, en su artículo 7 señala: “A las personas jurídicas que se creen sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación.” (Subrayas fuera del texto original). En consecuencia, es razonable concluir que las personas que fueron vinculadas para desarrollar labores en la Asociación del M.R.S., como el demandante, lo hicieron por regla general, bajo la calidad de empleados públicos. Ello se confirma con el acta de posesión[29] y la Resolución de nombramiento[30] que reposan en el expediente.

20. Ahora bien, el conflicto negativo de jurisdicción se ha suscitado en torno a la interpretación que las autoridades judiciales que lo invocan les han dado a los efectos de la entrada en vigor de la Ley 489 de 1998,[31] a la naturaleza de la Asociación demandada. Dicha ley fue promulgada el 29 de diciembre de 1998, fecha a partir de la cual entró en vigor y derogó las disposiciones que le fueran contrarias, entre ellas el citado Decreto 130 de 1976. En particular, el artículo 95 establece:

    “Asociación Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. || Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.” (Subrayas fuera del texto original)

21. A su vez, el artículo 118 advierte:

    “Reorganización. Sin perjuicio de sus facultades permanentes, dentro de los doce meses siguientes a la vigencia de la presente ley, las entidades a las que ella se aplica efectuarán y promoverán las reformas necesarias para adecuar la organización y funcionamiento a sus principios y reglas. || P.. Las entidades continuarán organizadas y funcionando de acuerdo con las normas vigentes a la fecha de promulgación de la presente ley hasta cuando se aprueben las reformas a que se refiere el presente artículo.”

22. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-671 de 1999,[32] se pronunció respecto del citado Artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y advirtió que, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas de estas asociaciones, así como los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles, la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales, según lo dispuesto en la legislación sobre la materia. Así, estableció la constitucionalidad condicionada del segundo inciso, en los siguientes términos:

    “[L]a disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa.”

23. De lo expuesto es posible concluir que, en efecto, con la entrada en vigor de la Ley 489 de 1998 las asociaciones de entidades públicas exclusivamente, sin ánimo de lucro, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil. Sin embargo, esta Corporación advirtió que ello no invalida el hecho de que los principios y reglas propias de la función administrativa, en particular en relación con la contratación y la responsabilidad, serán los propios de las entidades estatales. Con todo, la Asociación del M.R.S. fue creada bajo la normatividad anterior, a partir de la cual estaba sometida al régimen de los establecimientos públicos y no hay en el expediente evidencias que indiquen que llevó a cabo una reorganización para adecuarse al nuevo régimen, en los términos del mencionado Artículo 118, por lo que siguió funcionando como un establecimiento público y las personas que ejercían labores en ella continuaron bajo la categoría de empleados públicos.

24. Ello se evidencia además con dos elementos adicionales: (i) en el Acuerdo No. 005 del 10 de agosto de 2011, “Por el cual se determina el proceso liquidatorio de la Asociación del M.R.S.”,[33] en el artículo 2° en cuanto al régimen de liquidación se menciona que, por tratarse de una entidad descentralizada “sometida al Régimen de los Establecimientos Públicos”, se rigen de manera especial por los estatutos de la entidad y de forma general por el Decreto Ley 254 de 2000;[34] y (ii) reposa en el expediente la Resolución No. 47 del 16 de diciembre de 2011,[35] emitida por la Asociación del M.R.S., en la que resolvió reconocer y pagar a favor del señor M.A.M.C. una suma de dinero por concepto de prestaciones sociales y consideró que, “el empleo público que desempeñaba denominado Técnico Operativo Código 314 Grado 06 pertenecía a la planta de personal de la entidad” y que “el recurrente tenía la calidad de S.P., que no era un trabajador privado ni tampoco un trabajador oficial.”

25. Con lo expuesto es posible concluir que la controversia bajo estudio se suscitó entre un empleado público y la Asociación del M.R.S. liquidada, en calidad de establecimiento público, factores que activan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, toda vez que el demandante pretende que se declare la existencia de un contrato individual de trabajo y el pago de acreencias laborales derivadas de su relación con una Asociación regida por las normas de los establecimientos públicos. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cúcuta conocer de la demanda presentada por el señor M.A.M.C. en contra de la Asociación del M.R.S. liquidada, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía Municipal de Los Patios, la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, el Servicio Nacional de Aprendizaje Regional Norte de Santander, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Norte de Santander y la Lotería de Cúcuta. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

26. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo una controversia relacionada con la naturaleza del vínculo y el pago de presuntas acreencias laborales, en el marco de una relación legal y reglamentaria entre un empleado público y una asociación exclusiva de entidades públicas, liquidada y regida por las normas de los establecimientos públicos de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,