Auto nº 290/22 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2022

1. La Corporación Autónoma Regional del Cauca (en adelante, “CRC”), a través de apoderado judicial, promovió demanda “de restitución de inmueble”[1] contra la Cooperativa Agroforestal del Cauca (en adelante, “COOTRAFORC”). Lo anterior, con el fin de que se condene a la demandada a restituir a dicha entidad el inmueble denominado “Arboretum”[2].

2. Señaló que, el 30 de septiembre de 2010, las partes suscribieron un “convenio interadministrativo y de asociación”[3]. El numeral 2 de la cláusula 4ª establecía como obligación de la CRC “facilitar el uso condicionado a COOTRAFORC del área de terreno que se denomina el arboretum ubicado al frente del V. La Florida (…) por el tiempo inicial de un año, prorrogable automáticamente con las salvedades abajo anotadas (…)”. Por su parte, el numeral 3 de la cláusula 5ª señalaba: “Dadas las características del convenio de asociación será de cuenta y riesgo de COOTRAFORC toda la infraestructura requerida para cumplir la ejecución del objeto del mismo, renunciando COOTRAFORC a cualquier reclamación por concepto de mejoras o infraestructuras construidas para ejecutar el convenio, salvo que de común acuerdo previo y escrito entre las partes y con fines específicos se convenga al respecto”[4].

3. El 12 de abril de 2012, las partes decidieron liquidar el “convenio interadministrativo y de asociación”. En la acta correspondiente, el interventor certificó que “el objeto del contrato se cumplió a satisfacción por parte del contratista”[5]. No obstante, la Oficina Jurídica de la CRC informó que la demandada no había devuelto el inmueble “Arboretum”. Por lo anterior, la CRC requirió a COOTRAFORC retirar algunos elementos y plántulas de propiedad de la cooperativa[6].

4. El 14 de mayo de 2014, el representante legal de COOTRAFORC comunicó que “[e]n efecto, como el interés de la CRC es la recuperación del predio ‘el arboretum’ COOTRAFORC procederá a su entrega inmediata previo a que la entidad haya reconocido y pagado los valores reflejados en costos que la cooperativa ha incurrido desde el momento en que la entidad no recibió el bien, quedando este al cuidado y protección nuestro tales como: mantenimiento, cuidado, atención, protección, construcciones, reparaciones realizadas al predio, impedir que se invada, actos que se han ejercido por más de dos años, y que han sido con la anuencia y consentimiento directo o indirecto de la entidad (…)”[7].

5. Por los anteriores hechos, el demandante argumentó que COOTRAFORC incumplió la obligación de restituir el bien y retirar los elementos de propiedad de la cooperativa que aún se encontraban en el inmueble. Por ende, presentó demanda y solicitó condenar al demandado “a restituir el inmueble EL ARBORETUM (…)”[8].

6. Mediante Auto del 28 de septiembre de 2015, el Juzgado Quinto Civil de Oralidad del Circuito de Popayán admitió la demanda verbal de restitución de tenencia promovida por la CRC en contra de COOTRAFORC[9].

7. Sin embargo, mediante providencia del 5 de septiembre de 2016, el Juzgado Quinto Civil de Oralidad del Circuito de Popayán declaró la falta de jurisdicción para tramitar la demanda presentada por la CRC en contra de COOTRAFORC. Adujo que la CRC es un “ente corporativo de carácter público, descentralizado, relacionado con los niveles nacional, departamental y municipal, creado por la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, integrado por las Entidades territoriales de su Jurisdicción, dotado de Autonomía Administrativa y Financiera, Patrimonio Propio y Personería Jurídica”[10]. Luego, recordó que, conforme al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), cualquier controversia o litigio donde intervenga una entidad pública es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   En el caso concreto, la controversia se originaba en las obligaciones acordadas en el convenio interadministrativo y de asociación No. 0441 del 30 de septiembre de 2010 suscrito entre la CRC y COOTRAFORC. Por lo tanto, ese despacho concluyó que la jurisdicción competente era la contencioso-administrativa[11]. Además, ordenó remitir las actuaciones para que fueran repartidas entre los jueces de lo contencioso administrativo[12].

8. Mediante Auto del 17 de febrero de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca propuso un conflicto negativo de jurisdicción ante el Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior porque, a su juicio, la restitución de la tenencia del inmueble “Arboretum” no tiene origen en el convenio administrativo y de asociación suscrito por la CRC y COOTRAFORC, debido a que fue liquidado. En consecuencia, concluyó que el asunto no se ajustaba al parámetro establecido en el artículo 104 del CPACA y, por lo tanto, debía ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria[13].

9. Mediante oficio del 3 de marzo de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[14].

10. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional[15].

11. El 25 de mayo de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada Sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional (SIICOR).

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[16] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[17].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo); o, (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[19].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[20] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[23].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Quinto Civil de Oralidad del Circuito de Popayán y el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca. Lo anterior, en relación con el conocimiento de la demanda de restitución de tenencia de inmueble presentada por la CRC contra COOTRAFORC. Aquella busca condenar a la demandada a restituir el inmueble denominado “Arboretum” a la CRC.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Quinto Civil de Oralidad del Circuito de Popayán sostuvo que la CRC era una entidad pública. Además, la controversia se originaba en el “convenio interadministrativo y de asociación” que suscribió con COOTRAFORC. En esa medida, el asunto correspondía la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, conforme al artículo 104 del CPACA.

   De otro lado, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca consideró que el litigio no se desprendía del contrato que suscribieron las partes, pues fue liquidado. Por lo tanto, la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de la demanda de restitución de inmueble.

   Asunto objeto de análisis y metodología de la decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Civil de Oralidad del Circuito de Popayán y el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca. Para ello, hará referencia a la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la restitución de tenencia de un inmueble como consecuencia de la terminación de un contrato celebrado entre una entidad pública y un particular o entre entidades públicas. Luego, resolverá el conflicto de la referencia.

   La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la restitución de un inmueble como consecuencia de la terminación de un contrato celebrado entre una entidad pública y un particular o entre entidades públicas

6. Antes de la expedición de la Ley 1437 de 2011, la Ley 1107 de 2006[24] establecía la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir del criterio orgánico. En concreto, disponía que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas (…)”. A partir de esa disposición, el factor determinante de la competencia consistía en la participación de entidades públicas en el proceso, con independencia de la naturaleza del conflicto o de su régimen aplicable. No obstante, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 agregó un criterio material para la determinación de la competencia. Según esa normativa, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de aquellas actividades de la Administración como actos, hechos, operaciones y omisiones que se encuentren “sujetas al derecho administrativo”.

7. Los dos criterios antes mencionados, orgánico y material, se reflejan en las distintas disposiciones que delimitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En algunos casos, la jurisdicción se define a partir de la naturaleza de las partes, por ejemplo, en las discusiones relativas a la responsabilidad extracontractual y contractual de las que hacen parte las entidades estatales. En efecto, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “1. (..) relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable” y “2. (..) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. En otros casos, la competencia se define con la concurrencia de ambos criterios, es decir, tanto la naturaleza pública de la entidad accionante o accionada como el régimen jurídico aplicable.

8. Respecto de procesos de restitución de inmueble, en el Auto 312 de 2021[25], la Corte resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Civil Municipal y otro Juzgado Administrativo del Circuito, para conocer del proceso en el que se pretendía la restitución de un bien inmueble como consecuencia del incumplimiento de un contrato de arrendamiento.

   En aquella decisión, sostuvo que “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo recae en la jurisdicción contencioso administrativa. De acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

9. Esta decisión y sus fundamentos también son aplicables a los casos en que una entidad pública promueve un proceso de restitución de tenencia de inmueble. Esto, puesto que la conclusión del Auto 312 de 2021 se sustenta en la lectura armónica: (i) del primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[26], (ii) de los artículos 152.4[27] y 155.5[28] ibidem, y (iii) del artículo 75 de la Ley 80 de 1993[29]. De tales disposiciones se desprende que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio material), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio orgánico)[30].

10. Ahora bien, el artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece que: “[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

11. Con fundamento en lo anterior, cuando una entidad pública hace parte de un contrato estatal[31], la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias que se deriven del mismo.

12. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

12.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Quinto Civil de Oralidad del Circuito de Popayán) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca). Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos de los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

12.2. De acuerdo con lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca es la autoridad competente para conocer del proceso de restitución de tenencia de inmueble promovido por la CRC en contra de COOTRAFORC.

12.3. De una parte, la CRC es un ente corporativo de carácter público, integrada por las entidades territoriales que, por sus características, constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica[32]. Por consiguiente, es una persona pública del orden nacional.

De otra, COOTRAFORC es una entidad sin ánimo de lucro, de orden y naturaleza jurídica asociativa. En efecto, conforme al artículo 3° de la Ley 79 de 1988, una cooperativa es una “persona jurídica de derecho privado”. En efecto, esa misma normativa establece que “es cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro; en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general”.

Por otra parte, la CRC promovió demanda de restitución de tenencia de inmueble contra el COOTRAFORC, con el fin de que se condene al demandado a restituir a la demandante el bien “Arboretum". En consecuencia, en el presente caso se presenta el criterio orgánico para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca del asunto. Existe un contrato en el que una de las partes es una entidad pública y, como consecuencia de su terminación, se solicita la restitución del bien.

12.4. En efecto, el 30 de septiembre de 2010, la CRC celebró un “convenio interadministrativo y de asociación” con COOTRAFORC. Por lo tanto, es claro que en el presente caso la Corporación Autónoma Regional propone una controversia que, en criterio de la parte demandante, se deriva de la relación jurídica. Si bien el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca argumentó que el litigio no se deriva del convenio suscrito por las partes, lo cierto es que la controversia propuesta en la demanda se origina en el presunto incumplimiento de las obligaciones establecidas en este. Así, de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, en el acta de liquidación el interventor certificó que las partes habían cumplido sus obligaciones. Sin embargo, posteriormente, la CRC consideró que COOTRAFORC había incumplido las cláusulas 4ª y 5ª del “convenio”.

Con todo, la Sala recuerda que el análisis respecto de la viabilidad de las pretensiones, así como lo referente a la fuente de las obligaciones relativas a la restitución de tenencia pretendida, corresponde al juez que examinará el fondo del asunto. En este sentido, la Corte no es competente para determinar los posibles efectos de la liquidación del contrato respecto del objeto de la demanda.

Por consiguiente, de acuerdo con lo expuesto, en virtud de los artículos 104.2, 152 y 155 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer el asunto.

Regla de decisión: La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la restitución de tenencia de un inmueble, cuando una de las partes sea una entidad pública y las pretensiones se relacionen con el posible incumplimiento de un contrato estatal, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,