Auto nº 557/22 de Corte Constitucional, 20 de Abril de 2022
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 20 de Abril de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-557 |
Auto 557/22
Referencia: expediente CJU-1065
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología S.A., a través de apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral el 18 de noviembre de 2014[1], contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, por el no pago de las facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud “a víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud”, por valor de $141.467.521.00 con los intereses moratorios correspondientes, y sobre las que, en consecuencia, se han presentado reclamaciones para que se radiquen en la subcuenta ECAT del FOSYGA.[2]
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El Juzgado 30 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá declaró inicialmente su falta de competencia mediante auto 6 de febrero de 2015, tras señalar que correspondía a la jurisdicción ordinaria, pero en su especialidad civil, conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito.[3] Por su parte, el Juzgado 20 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá, mediante auto del 13 de abril de 2015[4], propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial -S.M., que mediante providencia del 6 de mayo de 2015, asignó competencia la Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá.[5]
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No obstante, lo anterior, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá, luego de admitir la demanda, integrar el contradictorio con otras entidades[6] y notificar a la ADRES, el 29 de agosto de 2018, declaró fracasada la audiencia de conciliación por la inasistencia de la parte actora. Así mismo, con fundamento en las excepciones propuestas por las entidades demandadas[7], declaró probada la excepción de falta de jurisdicción ordenando remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos.[8]
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Finalmente, mediante auto del 30 de noviembre de 2018[9], el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, resolvió no asumir el conocimiento de la presente reparación directa y plantear conflicto negativo de competencia. A su juicio, en principio, el artículo 104 del CPACA señala que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias del Estado. Sin embargo, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha considerado que las controversias propias del Sistema de Seguridad Social Integral, como son las relativas a recobros de EPS contra el Ministerio de Salud y Protección Social, son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.[10] En el caso objeto de estudio lo que se pretende es el cobro por vía judicial de valores por la prestación de servicios médicos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, reconocidos por el sistema y que están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA, hoy ADRES, de manera que es un asunto propio del sistema de seguridad social que debe ser conocido por los jueces laborales. Por lo anterior ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[11]
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[12]
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología S.A. contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros, por el no pago de facturas por concepto de la prestación de servicios a pacientes que entran a la subcuenta ECAT del FOSYGA (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).
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Sobre este último punto, si bien el Juzgado 30 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá no citó normas específicas al menos en los documentos que conoció la Corte, fundamentó su decisión al declarar probadas las excepciones de falta de jurisdicción, acogiendo los argumentos presentados por las entidades demandadas y por la ADRES como se detalló en los antecedentes de esta providencia. Así, la Corte considera razonable concluir que la manifestación de dicha autoridad cumple el presupuesto normativo, pues una decisión inhibitoria podría dilatar de manera irrazonable una decisión de fondo en el asunto.[17] Sin embargo, la Corte llama la atención sobre la importancia de que las autoridades judiciales motiven suficientemente su decisión de declarar su falta de jurisdicción, a partir de los argumentos constitucionales y legales que resulten pertinentes.[18] Por su parte, el Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, sustentó su posición en una jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que consideró pertinente.
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los reclamos judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos prestados con anterioridad. Según lo resuelto en el Auto 861 de 2021,[19] la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios médicos a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[20]
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La Sala llegó a esta determinación, por una parte, porque dichas controversias judiciales no corresponden a las previstas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS[21], en la medida en que no se relacionan directamente con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de litigios entre entidades administradoras y relativos a la celebración de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni empleadores.[22] Por otra parte, (i) el trámite de la reclamación es más que una simple presentación de facturas para cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo; y (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación. Por lo anterior, la Sala consideró razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de las reclamaciones por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-, esté a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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La jurisdicción de los Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por la Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología S.A. contra la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social y otros. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 861 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una entidad que presta servicios de salud demande a la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, y al FOSYGA o a las entidades fiduciarias encargadas de administrarlo, hoy a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de reclamaciones correspondientes a servicios o tecnologías en salud prestados con anterioridad, (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-1065 al Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
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Regla de decisión. La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por el FOSYGA (hoy ADRES). Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 30 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Clínica de Fracturas Centro de Ortopedia y Traumatología S.A. contra la Nación– Ministerio de Salud y Protección Social y otros.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1065 al Juzgado 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 30 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Demanda CJU 1065 C1 (001). P. 10-34.
[2] Sostuvo la parte actora que las facturas originales fueron radicadas con sus respectivos soportes en la demandada y que fueron negadas. Expediente digital CJU 1065. C1 (001). P. 27.
[3] En criterio del fallador no se trata de conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios y empleadores con entidades administradoras o prestadoras, de conformidad con el artículo 622 del CGP que modificó el artículo 2.4 del CGP, sino que el objetivo de la acción es el pago de servicios médicos quirúrgicos derivados de riesgos catastróficos prestados por la Clínica demandante, cuyo costo a su juicio debe ser cubierto con recursos del FOSYGA. Expediente digital. C1 (001). P. 36-39.
[4] Expediente digital, CJU 1065. C1 (001). P 48-51.
[5] Expediente digital CJU 1065. C3 (001). P 5-9.
[6] Mediante Auto del 9 de septiembre de 2015 se vinculó al Consorcio SAYP 2011, Unión Temporal FOSYGA 2014 y al Consorcio FIDUFOSYGA 2005. Expediente digital CJU 1065. C1 (002). P 67.
[7] En criterio del Ministerio de Salud y Protección Social corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de este asunto a través del medio de control de reparación directa, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 A juicio de la entidad demandada se trata de conflicto relativo a la responsabilidad extracontractual de entidades públicas “por los presuntos perjuicios ocasionados con el no pago de las reclamaciones presentadas al trámite de auditoría integral por no cumplir con los requisitos establecidos en la normatividad actual”. Expediente digital CJU 1065. Contestación de la demanda. C1 (002). P. 29-37.
En su contestación de la demanda, el Consorcio SAYP 2011, en su condición de administrador fiduciario del FOSYGA en ese momento, interpuso entre otras, como excepción previa, la falta de jurisdicción y competencia, por considerar que si bien es cierto que se trata de una controversia propia del sistema general de seguridad social, no se encuadra dentro del artículo 2.5 del CPL por tratarse de una entidad del sistema de salud y la Nación, sino que debe aplicarse el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y por los artículos 1 y 2 de la Ley 1107 de 2006, lo que significa que correspondería a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias originadas en la actividad de entidades públicas. Igualmente argumentó que, siguiendo la jurisprudencia de la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, no se cumpliría el elemento subjetivo, de acuerdo con el cual los conflictos deben suscitarse exclusivamente por personas que tengan la calidad de afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores o entidades administradoras o prestadoras, lo que no sucede en este caso. Expediente digital CJU 1065. Contestación de la demanda. C1 (003). P. 21-67; C1 (004). P. 1-5.
El Consorcio FIDYFOSYGA 2005 en su contestación de la demanda, interpuso también la excepción de falta de jurisdicción, por ausencia del elemento subjetivo para asignarla a la jurisdicción laboral (artículo 2.4 CPT), y al sostener que, con fundamento en un criterio orgánico, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer esta demanda dirigida contra la Nación, representada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las sociedades fiduciarias que integran el Consorcio FIDUFOSYGA 2005 y las sociedades fiduciarias que integran el Consorcio SAYP 2011, (artículo 104 CPACA). Además, sostuvo que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado en ausencia de elemento subjetivo para asignar a los jueces laborales competencia (artículo 2.4 Ley 712 de 2001) y la actuación provenga de una entidad pública, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto. Expediente digital CJU 1065. Contestación de la demanda. C2 (003). P. 33-45; y (004). P. 1-45
La Administradora de los Recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud Adres solicitó declarar la falta de jurisdicción y competencia con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia , de acuerdo con la cual, los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO POS, deben ser atendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por expresa disposición de la Ley 1437 de 2011. (Sentencia APL 1531-2018, radicado No. 1100102300002011700200001, del 12 de abril de 2018; M.L.G.S.O.. Expediente digital CJU 1065. C2 (010). P. 8-9.
[8] Expediente digital CJU 1065. C2 (011). P. 41-42.
[9] Expediente digital CJU 1065. CC. PROPONE CONFLICTO DE JURISDICCION RD.2018-0301.docx.
[10] Providencia del 30 de octubre de 2013. Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Consejo Superior de la Judicatura.
[11] El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 16 de junio de 2021, repartido a la Magistrada ponente el 28 de enero de 2022 y remitido a su despacho el 2 de febrero del mismo año.
[12] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] En este punto se reitera la decisión contemplada en el fundamento 10 del Auto 768 de 2021. M.D.F.R..
[18] I..
[19] M.C.P.S..
[20] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[21] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[22] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”
