Auto nº 599/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022

1. La señora M.O.B.P., fue vinculada a la Policía Nacional a través de un contrato a término fijo, con vigencia del 5 de junio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1996[1], para cumplir con funciones de carácter jurídico.

   Dicho contrato fue prorrogado en tres ocasiones hasta el 31 de diciembre de 1999[2]. El 23 de noviembre de 1999 le fue comunicado acerca de la no prórroga[3].

2. La señora B.P. consideró que, a pesar de que su contrato laboral la calificó como trabajadora oficial, su cargo era el de un empleado público, toda vez que durante la vigencia de este con la entidad realizó funciones de carácter necesario y permanente para la institución, siendo necesario la experiencia, experticia y conocimiento profesional en el área del derecho.

3. Por lo mencionado, la señora B.P., el 2 de mayo del 2000, presentó demanda contencioso administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional[4], con el fin principal de: “(i) que se ordenara la nulidad de un acto administrativo que requirió su desvinculación a la entidad accionada; (ii) que se ordenara a la entidad accionada su reintegro a la institución en el cargo que desempeñaba, o en otro de igual o superior categoría; (iii) que se reconocieran los salarios, beneficios y prestaciones dejados de percibir; y (iv) que se condenara a la entidad demandada al pago de dos mil (2.000) gramos oro o su equivalente en pesos colombianos, a razón de perjuicios morales”[5].

4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, el 6 de octubre de 2000 profirió auto admisorio[6]. Posteriormente, el 12 de agosto de 2008, los magistrados se declararon impedidos para conocer del proceso, en tanto la actora ejercía como secretaria general de ese tribunal[7], el cual fue aceptado por decisión del Consejo de Estado, el 9 de octubre de 2008[8].

5. Luego de diversas actuaciones procesales de la accionante[9], el 1 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la Sala de C., declara su falta de jurisdicción y remite a los juzgados laborales del circuito de Medellín el conocimiento del asunto[10], pues considera que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias relacionadas con los contratos de trabajo, según el artículo 2 del C.P.L, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, así como la decisión adoptada por el mismo tribunal el 27 de abril de 2011[11], en la cual se declaró sin competencia en un caso análogo[12].

6. Reasignado el asunto, le correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín[13] que, mediante Auto del 17 de septiembre de 2019, se declaró sin jurisdicción, bajo el argumento de que las pretensiones de la demandante se encontraban dirigidas a su reintegro a la entidad pública demandada, cuya competencia está asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo estipulado en el artículo 82, y el numeral 4 del artículo 104 del CPACA[14].

7. Por lo anterior, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín promovió conflicto negativo de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[15].

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].

10. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[18], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

    Asunto objeto de decisión y su metodología

11. La Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín. Para ello, analizará las normas que se encontraban vigentes el 2 de mayo del 2000, momento en el que la señora B.P. interpuso la demanda, y que fueron invocadas por las autoridades judiciales en mención.

12. La determinación de las reglas de competencia con base en las normas vigentes en el momento de presentación de la demanda tiene sustento en el artículo 40, inciso 3° de la Ley 157 de 1887[21] que establece que la “competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

13. Igualmente, las Altas Cortes tienen un criterio similar en la materia. Por ejemplo, el Consejo de Estado, al analizar si estaba fundada la excepción de falta de jurisdicción de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida el 10 de julio de 2010, estimó que para dirimir si el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía acudir a las normas vigentes para esa fecha, es decir, la Constitución y el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)[22]. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia ha aplicado la misma regla al resolver conflictos de competencia[23].

14. Con fundamento en lo anterior, la Corte se referirá a: (i) Contenido del Decreto Ley 1214 de 1990[24]; (ii) Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias laborales de carácter legal y reglamentario; y, posteriormente, (iii) resolverá el conflicto de la referencia.

    Estatuto y régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional

15. El artículo 3 del Decreto Ley 1214 de 1990 clasifica al personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional en empleados públicos y trabajadores oficiales, por su parte el artículo 4 define al empleado público: “Denominase empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, la persona natural a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo previsto en las respectivas plantas de personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional y tome posesión del mismo, sea cual fuere la remuneración que le corresponda”. Así mismo, el artículo 6 determina que “Las funciones del empleado público de que trata este Estatuto serán determinadas por el Ministerio de Defensa, el Comando General de las Fuerzas Militares, los C.s de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional”. Y en su parágrafo segundo establece: “Los abogados al servicio del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional cuando así lo autoricen el Ministro de Defensa, el C. General de las Fuerzas Militares, los C.s de Fuerza o el Director General de la Policía Nacional, podrán representar judicialmente a los empleados públicos de dichas entidades, sindicados por delitos de competencia de la justicia ordinaria, siempre que la comisión de tales delitos se haya originado en actos relacionados con el servicio.” Así mismo, el artículo 7 define al trabajador oficial: “Denominase trabajador oficial la persona natural que preste sus servicios en el Ministerio de Defensa, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional, cuando su vinculación se opere mediante contrato de trabajo”.

16. Los artículos 9 al 14, señalan la clasificación según la naturaleza general de las funciones, esto es: (i) especialistas de primer grupo, (ii) especialistas de segundo grupo, (iii) adjuntos y auxiliares, y (iv) profesionales universitarios y otros empleados del despacho (los asesores jurídicos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, técnicos en presupuesto, analistas de sistemas y programadores de sistemas), estos últimos en aplicación de las categorías y nomenclaturas previstas en el Decreto 1042 de 1978[25] y asignaciones establecidas en el Decreto 50 de 1990; siendo determinante el nivel de formación académica para establecer la clasificación.

17. Por otro lado, el artículo 132 determina la vinculación laboral de los trabajadores oficiales: “El Ministerio de Defensa podrá vincular, mediante contrato de trabajo, a personas naturales para el desempeño de labores técnicas, docentes, científicas, de construcción y mantenimiento de obras y equipos, de confecciones y talleres, cuando la actividad o labor no está contemplada para ser desempeñada por empleados públicos”. Seguidamente el artículo 133 establece las clases de contratos para la vinculación de trabajadores oficiales: “contratos de trabajo, a término fijo u ocasional o transitorio. Se entiende por contrato a término fijo aquel cuya duración no sea inferior a tres (3) meses ni superior a doce (12) meses, y podrá ser prorrogado por períodos sucesivos hasta de un (1) año, por necesidades del servicio. Se entiende por contrato ocasional o transitorio aquel cuya duración no exceda de tres (3) meses.

18. Finalmente, el artículo 137 expone que “la ejecución, efectos y terminación del contrato de trabajo a que se refiere el presente Estatuto se regirán por las normas especiales aplicables a esta clase de vinculación”.

19. De los anteriores artículos correspondientes al estatuto y régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, vigentes a la fecha de la presentación de la demanda, se concluyen los siguientes aspectos: (i) Existencia de la modalidad de empleados públicos y trabajadores oficiales para la vinculación del personal civil, (ii) La vinculación mediante nombramiento y posesión para empleados públicos y contrato de trabajo para trabajadores oficiales, (iii) Los trabajadores oficiales se vincularán para el desempeño de labores técnicas, docentes, científicas, de construcción y mantenimiento de obras y equipos, de confecciones y talleres, cuando la actividad o labor no está contemplada para ser ejecutada por empleados públicos y (iv) Los contratos de trabajo a término fijo se podrán prorrogar hasta por un (1) año por necesidad del servicio.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias laborales de carácter legal y reglamentario

20. Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[26], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra autoridad. Por su parte, el artículo 2°, numeral 1° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, estudiará los casos relacionados con “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.

21. Por otro lado, el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) definió, durante su vigencia, los asuntos de competencia de esa jurisdicción. En este sentido, el artículo 82 modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, señalaba que aquella conoce de las “controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.”[27]. Además, el artículo 83 modificado por el art. 13, Decreto Nacional 2304 de 1989, le asignó a dicha jurisdicción el juzgamiento de “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”.

22. Particularmente, los artículos 132, numeral 2° y 134B, numeral 1° de la citada normativa establecen que los Tribunales Administrativos y jueces administrativos según la cuantía, conocerán de los asuntos de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad”. Por su parte, el artículo 134B, numeral 2° asignó a los jueces administrativos la competencia para juzgar “los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se trate de controversias originadas en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional”.

23. En atención a los factores de competencia descritos, en los que la naturaleza de la vinculación es determinante, hay que destacar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario[28]. Además, se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros. En contraste, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[29] y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[30]. En suma, la distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas[31].

24. En síntesis, con respecto a la competencia para resolver la presente controversia relacionada con la nulidad de acto administrativo que dio por terminado un contrato de trabajo, así como el reconocimiento de la calidad de empleado público, y en atención a las normas de competencia vigentes para el momento en el que se presentó la demanda, invocadas por los jueces, se advierten las siguientes reglas:

    Primera, de acuerdo con el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo si se trata de una controversia relacionada con una relación legal y reglamentaria, es decir, la que se predica de los empleados públicos, la competencia está radicada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Segunda, si no concurren los elementos que definen la regla especial en mención, opera la regla residual según la cual, cuando la controversia no sea asignada a una jurisdicción en virtud de los factores anteriores, la competencia es de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

25. Por otro lado, mediante Auto 796 de 2021[32], la Sala Plena asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de una demanda laboral instaurada en contra de una Empresa Social del Estado, por un trabajador que había suscrito un contrato de trabajo[33]. Esto, por cuanto,

    […] con el objeto de determinar la jurisdicción competente para conocer una demanda de carácter laboral contra una ESE, es necesario definir la naturaleza de la vinculación. El numeral 4 del artículo 104 del CPACA debe leerse a la luz de las disposiciones especiales en materia de las ESE. Así, conforme a lo consagrado en la Ley 100 de 1994 (sic) las personas vinculadas a las ESE tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales acorde con las reglas de la Ley 10 de 1990. Esta normativa establece en el parágrafo del artículo 26 que ‘son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales’. Por su parte, el Decreto 1750 de 2003 en sus artículos 16 y 17 disponen que, para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado son empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes son considerados como trabajadores oficiales”.

26. Si bien, en el presente caso, la entidad demandada no tiene la naturaleza de Empresa Social del Estado, la Sala Plena considera aplicable dicho criterio. Ello, debido a que, sin perjuicio de la vinculación formal que haya existido con una entidad pública, para efectos de determinar la competencia, la Sala debe tener en cuenta las normas especiales que establecen el tipo de vinculación laboral aplicable a las entidades demandas.

27. Regla de decisión. Conforme a lo anterior, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer una demanda laboral, por medio de la cual se pretende el reconocimiento de derechos laborales de carácter legal y reglamentario, cuando se advierte, al menos prima facie, que la parte accionante no prestó un servicio reservado a los trabajadores oficiales[34], de conformidad con las normas que determinan el tipo de vinculación de los servidores de la entidad pública demandada.

En el presente asunto se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

28. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, cuyos jueces a cargo se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última autoridad el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.

29. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial que versa sobre la nulidad de un acto administrativo que dio por terminado un contrato de trabajo, así como el reconocimiento de la calidad de empleado público.

30. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaron su postura. El Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que la competencia le correspondía a la jurisdicción ordinaria, de conformidad con el artículo 2 del C.P.L, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por otro lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín señaló que la competencia le correspondía a la jurisdicción contenciosa administrativa conforme al artículo 82 del código contencioso administrativo y el artículo 104 del CPACA, pues las pretensiones de la demandante se encontraban dirigidas a su reintegro a la entidad pública, y se declarara que ostentaba la calidad de empleada pública y no de trabajadora oficial.

31. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

32. Dicho conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo de Antioquia la competencia para asumir el conocimiento de la demanda en comento. Lo anterior en razón de:

    (i) La vinculación con la Policía Nacional y las funciones desempeñadas por la señora M.O.B.P..

33. Se evidencia un contrato de trabajo a término fijo, firmado entre la Policía Nacional y la señora M.O.B.P., desde el 5 de junio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1999, para la prestación de servicios como abogado, vinculación que obedece, en principio, a la calidad de trabajador oficial, según el artículo 4, 132 y 133 del Decreto Ley 1214 de 1990.

34. Sin embargo, al menos prima facie, la demandante no habría desempeñado las funciones propias de un trabajador oficial, como serían aquellas desempeñadas por “trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas”[35]. Si bien, con la demanda se aportaron diversos documentos denominados “contrato de trabajo” y certificaciones que refieren a la presunta vinculación formal de la demandante mediante contrato de trabajo, en principio, de conformidad con las normas que determinan la naturaleza de las vinculaciones laborales de la entidad demandada[36], no habría ejecutado labores técnicas, docentes, científicas, de construcción y mantenimiento de obras y equipos, de confecciones y talleres, en el entendido que sus funciones eran la asesoría jurídica en la prestación de servicios como abogada en las “áreas del litigio ante los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, acciones de repetición y tutela, cumplimiento de sentencias y constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelantes contra la institución”, funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley[37].

35. De este modo, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la jurisdicción competente para conocer y decidir la demanda incoada por la señora M.O.B.P. contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional es la contencioso administrativa en cabeza del Tribunal Administrativo de Antioquia.

36. Adicionalmente, la Sala evidencia que el tiempo transcurrido del mencionado proceso en el Tribunal Administrativo de Antioquia ha sido excesivo, teniendo en cuenta que las actuaciones surtidas en el mismo iniciaron el 6 de octubre de 2000, y solo hasta el 1 de febrero de 2019, una Sala de C. declaró su falta de jurisdicción y remitió a los juzgados laborales del circuito de Medellín el conocimiento del asunto, dicha situación podría ser comprendida como una irregularidad dentro del trámite que debería ser objeto de estudio por parte de las autoridades competentes y, por tanto, optará por compulsar copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; de forma que examine, en el marco de sus competencias, si en el presente caso se han materializado conductas que puedan enmarcarse en alguna falta disciplinaria.

En mérito de los fundamentos expuestos, la Sala Plena de la Corte Constitucional,