Auto nº 830/22 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2022

1. El Concejo del municipio de Villamaría, Caldas, constituyó la empresa Aquamaná E.S.P. como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, descentralizada del orden municipal, sometida al régimen jurídico establecido en la Ley 142 de 1994, mediante Acuerdo 054 de 10 de septiembre de 1996.[1] Por medio del Acuerdo No. 001 de 2009, los estatutos de la empresa fueron modificados mediante el Decreto No. 0042 del 13 de abril de 2009. Entre otras, esta reforma había establecido en el parágrafo único del artículo 30 del Acuerdo 001 de 2009 que “[t]ienen el carácter de empleados públicos de libre nombramiento y remoción, quienes desempeñen cargos en los niveles directivos, asesor, profesional, técnico y de apoyo administrativo; los demás trabajadores tendrán la calidad de trabajadores oficiales conforme con la planta de cargos que adopte la entidad…”.[2]

2. En Sentencia del 5 de octubre de 2016, el Juzgado 6º Administrativo de Manizales declaró la nulidad de las expresiones profesional, técnico y de apoyo administrativo del parágrafo único del artículo 30 del Acuerdo No. 001 de 2009, por cuanto esta era contraria a la Ley 142 de 1994 y al Decreto 3135 de 1968, dado que confería la calidad de empleados públicos a trabajadores que no tenían cargos de dirección y confianza.[3] Esta decisión sería confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas en Sentencia del 11 de mayo de 2018.[4]

3. El 9 de noviembre de 2017, la señora M.E.V.L. fue nombrada por la empresa Aquamaná E.S.P. como Jefe del Área de Recursos Físicos y Humanos, siendo un empleo de nivel directivo, con código 006 y grado 1, mediante la Resolución No. 0494.[5] El 10 de noviembre de 2017, la señora M.E.V. asumió el cargo ante el Gerente de esta empresa, por medio de Acta de Posesión de la misma fecha.[6] Posteriormente, el 7 de febrero de 2020, el gerente de Aquamaná E.S.P. declaró insubsistente el nombramiento de la señora M.E.V.L., a través de la Resolución No. 097, cesando la relación laboral entre esta y la empresa.[7]

4. El 5 de noviembre de 2020, la señora M.E.V.L., por medio de apoderado, presentó demanda Ordinaria Laboral en contra de empresa Aquamaná E.S.P., entre otros, con el objeto de que: i) se declare que la vinculación de la demandante con esta empresa fue como trabajadora oficial con un contrato individual de trabajo; ii) que la terminación unilateral del contrato de trabajo de la demandante fue sin justa causa; iii) que la señora M.E.V.L. debe ser reintegrada al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación; y iv) que la empresa Aquamaná E.S.P. debe cancelar los salarios, primas y demás prestaciones sociales, así como los aportes al Sistema de Seguridad Social desde el momento de que fue desvinculada la demandante hasta el momento del solicitado reintegro.[8]

5. La demanda fue repartida al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Manizales, el cual, mediante Auto del 2 de febrero de 2021, rechazó la misma por falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del Circuito de Manizales para su reparto. Fundamentó su decisión señalando que la señora M.E.V.L. fue designada como Jefe del Área de Recursos Físicos y Humanos, cargo de nivel directivo y de libre nombramiento y remoción, conservando plena validez la resolución de su nombramiento. Seguidamente, sostuvo que el conocimiento de este asunto está en la regla de competencia señalada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de la controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos a derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Puntualizó que la acción adecuada para discutir el despido sin justa causa, reintegro y reconocimiento de prestaciones sociales de un empleado público, es a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, acorde a lo establecido en el artículo 155.2 ibidem.[9]

6. El 25 de marzo de 2021, la demanda fue remitida a los juzgados administrativos del Circuito de Manizales, correspondiéndole su asignación al Juzgado 4º Administrativo de este Circuito. El 24 de agosto de 2021, mediante Auto No. 708, este Despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir la colisión. Sustentó su decisión señalando que los artículos 104.4 y 105.5 de la Ley 1437 de 2011, determinan que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de asuntos que provengan de un contrato de trabajo; asimismo, que el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 establece esta competencia en la jurisdicción ordinaria laboral. Seguidamente, señaló que la empresa Aquamaná es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, la cual se encuentra regida por el artículo 5º del Decreto 3135, siendo la mayoría de sus empleados trabajadores oficiales, exceptuándose aquellos de dirección y confianza. Y, finalmente, refirió que, a la anteriormente dicho, se suma que las expresiones profesional, técnico y de apoyo administrativo del parágrafo único del artículo 30 del Acuerdo No. 001 de 2009, fueron declaradas nulas, por lo que las pretensiones de demandante busca, entre otras, determinar su vinculación como trabajadora oficial por medio de un contrato individual de trabajo.[10]

7. El 29 de septiembre de 2021, el Juzgado 4º Administrativo envió el expediente a la Corte Constitucional. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 2 de febrero de 2022, se hizo entrega del expediente.

1. Competencia

   8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[12]

   10. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13]

       El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]

       Existe una controversia entre el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Manizales, para resolver la demanda presentada por la señora M.E.V.L. para, entre otras cosas, declarar su vinculación como trabajadora oficial con un contrato individual de trabajo con la empresa Aquamaná E.S.P.

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]

       Tanto el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Manizales como el Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Manizales, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011, la competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida cuenta de que la demandante es una empleada pública, pues la resolución que vinculó a la señora M.E.V.L. no ha perdido validez. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que, con base en los artículos 104.4, 105.4 de la ley 1437 de 2011, así como el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, dado que la demandante busca que se declare que fue una trabajadora oficial vinculada mediante contrato de trabajo, teniendo como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas del contrato de trabajo.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   11. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Manizales. En primer lugar, abordará las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

       Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional

   12. Las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones, a saber: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios.[16] Las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.[17]

   13. De acuerdo con la Constitución, los empleados públicos y los trabajadores oficiales son servidores públicos y “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.[18] La vinculación de los empleados públicos está precedida del nombramiento y la posesión.[19] Los trabajadores oficiales, en cambio, celebran contrato de trabajo en el que se delimitan los servicios que se encontrarán a su cargo.

   14. La Ley determina qué servidores ostentan una u otra condición, según la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen. En relación con lo primero, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan labores de administración y dirección.

   15. Al respecto, el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que “[l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.

   16. El artículo 4° del Decreto 2127 de 1945,[20] que reglamentó la Ley 6ª de 1945, dispone que “(…) las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o M. no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma.”

   17. En relación con las funciones, el artículo 2° del Decreto Ley 2400 de 1968 señala que “[s]e entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. (..) Quienes presten al Estado Servicios (…) temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes (…).” Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996,[21] la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el numeral 1º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo determina, como regla de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Seguidamente, el numeral 5º Ibidem señala que esta jurisdicción estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Siendo, entonces, una cláusula general de competencia, que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.[22]

   18. A su turno, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, de los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”.[23] Paralelamente, el artículo 105 del mismo estatuto excluye de la competencia de esta jurisdicción los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.[24]

19. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Manizales.

20. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Manizales, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

21. En primera medida, esta Corporación advierte que, en uso de sus facultades como juez que dirime conflicto, la decisión del presente Auto no determina la vinculación laboral de la demandante. Ahora bien, basada en la documentación allegada, la Corte Constitucional infiere la existencia de una relación legal y reglamentaria entre la demandante y Aquamaná E.S.P., a través de la Resolución No. 0494, documento en el que reposa el nombramiento, y el Acta de Posesión del 10 de noviembre de 2017, documento por medio del cual se posesiona como Jefe del Área de Recursos Físicos y Humanos a la señora M.E.V.L.. En consecuencia, a pesar de que se declaró judicialmente la nulidad de las expresiones profesional, técnico y de apoyo administrativo del parágrafo único del artículo 30 del Acuerdo No. 001 de 2009, el efecto de esa decisión judicial sobre la relación legal y reglamentaria de la demandante no ha sido de conocimiento de la jurisdicción competente.

22. En consecuencia, esta Sala encuentra que las pretensiones de la demanda están encaminadas a desvirtuar la relación legal y reglamentaria entre la señora M.E.V.L. y Aquamaná E.S.P., basada en los efectos jurídicos de la Sentencia del 5 de octubre de 2016 del Juzgado 6º Administrativo de Manizales y la Sentencia del 11 de mayo de 2018 del Tribunal Administrativo de Caldas, al declarar la nulidad de las expresiones profesional, técnico y de apoyo administrativo del parágrafo único del artículo 30 del Acuerdo No. 001 de 2009. De esta manera, acorde a lo estipulado en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, las controversias o litigios relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Regla de decisión: La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer un proceso promovido por un servidor público en el que pretenda cuestionar una relación legal y reglamentaria, así como el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás valores a que hubiera lugar. Lo anterior porque, conforme a la regla establecida en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer de los conflictos o litigios relativo a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,