Auto nº 1037/22 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2022

1. El 28 de mayo de 2018, el señor J.G.R.R., por medio de apoderada, presentó demanda Ordinaria Laboral en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A.,[1] Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías,[2] la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales, con el objeto de que, entre otras: i) se declare que el demandante tiene derecho a que se emita el bono pensional por el tiempo laborado como docente para la Secretaría de Educación Distrital,[3] en concreto, del periodo comprendido entre el 1º de enero de 1996 y el 9 de diciembre de 2006; ii) declarar que la Fiduciaria La Previsora S.A. y la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá tienen la responsabilidad de la emisión del bono pensional solicitado y, por consiguiente, condenar a estas entidades a la emisión del respectivo bono pensional; iii) en subsidio de la anterior, declarar que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y de Crédito Público es la entidad encargada de emitir el bono pensional solicitado por el demandante y, en consecuencia, que esta entidad emita el respectivo bono pensional; y iv) que el bono pensional emitido en favor del señor J.G.R.R. debe ser recibido y tenido en cuenta por Colfondos para incorporarlo en la cuenta individual del demandante.[4]

2. Acorde a los hechos relatados, las pretensiones de la demanda se basaron en que el señor J.G.R.R. fue vinculado laboralmente como servidor público entre el 12 de junio de 1989 y el 9 de diciembre de 2006, en calidad de docente para la Secretaría de Educación Distrital del Bogotá.[5] Sostuvo que estaba afiliado y cotizando al Instituto de los Seguros Sociales (ISS), hasta el 1º de enero de 1996, fecha en la que se trasladó de régimen pensional al de Ahorro Individual, afiliándose a la AFP Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías. Seguidamente, el 26 de diciembre de 2014, el señor J.G.R.R. presentó solicitud de emisión de bono pensional ante Colfondos S.A., entidad que liquidó el bono pensional sin incorporar el periodo de cotización comprendido entre el 1º de enero de 1996 y el 9 de diciembre de 2006. Ante la aparente ausencia de esta información en su historial laboral, presentó derechos de petición a Colfondos S.A., la Secretaría de Educación, la Fiduciaria La Previsora S.A. y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y de Crédito Público, buscando solucionar la posible inconsistencia en su historia laboral y la liquidación de su bono pensional, sin que lograra resolver el asunto. [6]

3. El caso fue repartido al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 28 de agosto de 2018, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a la Sección Segunda de los juzgados administrativos del Circuito de Bogotá. Conforme lo anterior, este despacho afirmó que las controversias que surgen en el marco de la relación jurídica entre un afiliado y una AFP del Régimen de Ahorro Individual es competencia del juez laboral; sin embargo, sostuvo que la pretensión principal del demandante es que se le reconozca como docente del sector oficial para expedir el bono pensional. De esta manera, afirmó que el alcance de esa pretensión no es de competencia del juez laboral ya que “las prestaciones sociales no hacen parte de las prestaciones que surjan del Sistema Seguridad Social Integral creado por la Ley 100 de 1993, tal como lo establece el artículo 279 de esa Ley (…)”.[7] En consecuencia, afirmó que el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 determina que, la competencia de los derechos derivados del régimen exceptuado del magisterio es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[8]

4. El 4 de octubre de 2018, el asunto fue remitido a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, correspondiéndole su asignación al Juzgado 7º Administrativo de este circuito. Este despacho, luego de haberse modificado el medio de control presentado por parte del demandante, admitió la demanda y dio trámite del proceso. Posteriormente, mediante Auto 420 del 26 de agosto de 2020, este juzgado declaró falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir la colisión suscitada. Sustentó su decisión señalando que el demandante solicita la emisión de un bono pensional y que, si bien el señor J.G.R.R. desempeñó funciones como servidor público entre el 1º de enero de 1996 al 9 de diciembre de 2006, el demandante se trasladó al Régimen de Ahorro Individual el 1º de enero de 1996, siendo esta su última afiliación. Así las cosas, citó el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y afirmó que “para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asuma la competencia, no sólo se debe partir del hecho de tratarse de un empleado público, sino que los aportes a Seguridad Social sean efectuados a un fondo público, que para el caso bajo estudio, no resulta aplicable, por cuanto el demandante se encuentra afiliado a un fondo de naturaleza privada (…)”.[9] Seguidamente, advirtió que el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 señala que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de las controversias del sistema de seguridad social integral entre afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica, y citó un fallo del Consejo Superior de la Judicatura del 20 de febrero de 2020,[10] en el que ese organismo dirimió un conflicto similar a favor de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.[11]

5. El 2 de febrero de 2021, el expediente fue remitido por el Consejo Superior de la Judicatura a la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el que le atribuye la competencia de dirimir conflictos entre jurisdicciones a esta Corporación. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 9 de junio de 2021 se hizo entrega del expediente.

1. Competencia

   6. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13]

   8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15]

      Existe una controversia entre el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Bogotá, para resolver la demanda ordinaria laboral presentada por el señor J.G.R.R., en el que solicita la emisión de un bono pensional.

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]

      Tanto el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá como el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida cuenta de que el demandante solicita que se le reconozca como docente del sector oficial para la emisión de un bono pensional, siendo el reconocimiento de esa condición laboral un asunto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que, basado en los artículos 104.4 y 2.4 del CPT y de la SS, el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, al tratarse de conflicto que tiene origen entre un afiliado y una AFP. Esto, a pesar de que el demandante haya sido un servidor público, ya que tiene por régimen de pensión el de Ahorro Individual.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral sobre la seguridad social de un empleado público cuando esta es administrada por una persona de derecho privado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

      La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer sobre la seguridad social de un empleado público cuando esta es administrada por una persona de derecho privado

   10. El artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

   11. Según el Consejo de Estado[17] y el Consejo Superior de la Judicatura,[18] la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un primer hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.[19]

   12. En consecuencia, la Corte Constitucional en el Auto 314 de 2021, y referente a un asunto sobre reliquidación de una pensión de jubilación convencional, sostuvo que “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[20]

   13. Por su parte, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.

   14. Teniendo en cuenta ese mandato y la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.

   15. En consecuencia, tratándose de temas laborales y de seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de los conflictos relacionados con dichos asuntos. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

16. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Bogotá.

17. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

18. Lo anterior, tomando como referencia la regla de competencia establecida en el artículo 104.4 de la Ley 1437, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los conflictos sobre la seguridad social de empleados públicos, siempre y cuando una persona de derecho público administre el régimen que les aplica. En consecuencia, si el régimen que les aplica a los empleados públicos es administrado por una persona de derecho privado, la regla de competencia señalada en el artículo ibidem no se activa, puesto que no se cumple con el presupuesto público de la entidad. Así entonces, este hecho conlleva la activación de la competencia general y residual de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Por su parte, y en la misma línea, el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, expresa que el conocimiento de las controversias entre los afiliados y los fondos de pensiones, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica, es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

19. Así las cosas, esta Corporación advierte que, de acuerdo con la información suministrada en la demanda, el señor J.G.R.R. fue vinculado laboralmente como servidor público entre el 12 de junio de 1989 y el 9 de diciembre de 2006, en calidad de docente para la Secretaría de Educación Distrital del Bogotá. Seguidamente, la pretensión principal de su demanda se circunscribe a solicitar que se declare que tiene derecho a que se emita el bono pensional por el periodo anteriormente referido, para que este sea incorporado en su cuenta de ahorro individual. Lo anterior, ya que, al momento de liquidar el bono pensional por parte de Colfondos S.A., no registraba en su historia laboral las cotizaciones realizadas entre el 12 de junio de 1989 y el 9 de diciembre de 2006, en las que, según la información de la demanda, trabajó como docente para la Secretaría de Educación Distrital del Bogotá.

20. Ahora bien, dado que desde el 1º de enero de 1996 y hasta el 26 de diciembre de 2014, fecha en la que solicita su bono pensional al considerar que se configuró su derecho para realizar la solicitud, el señor J.G.R.R. se encontraba en el régimen pensional de Ahorro Individual, afiliado a la AFP Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías, no tiene aplicación la regla de competencia señalada en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, pues su régimen es administrado por una persona de derecho privado. En consecuencia, se debe acudir a la competencia general y residual de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la cual, para el caso concreto, se articula con el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, sobre la asignación del conocimiento de las controversias entre los afiliados y los fondos de pensiones, siendo la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competente para conocer del presente asunto.

21. Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, ordenará remitir el expediente al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de demandas en las que se pretende la emisión de un bono pensional por el tiempo laborado como servidor público de un trabajador cuyo régimen es administrado por una entidad de derecho privado, de acuerdo a lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,