Auto nº 1135/22 de Corte Constitucional, 8 de Agosto de 2022

1. Hechos

1. En Sentencia T-045 del 31 de enero de 2014,[1] la Sala Novena de Revisión analizó la acción de tutela presentada por D.G.R.G. y otras 15 personas más[2] contra la Alcaldía Municipal de Soacha, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio tras considerar que dichas autoridades vulneraron sus derechos fundamentales a la vivienda, igualdad, vida e integridad personal.[3]

2. De acuerdo con los hechos del caso, los accionantes habitaban en la Comuna IV de Soacha, Barrio El Progreso, lugar que, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial,[4] se consideraba como una zona de amenaza y de alto riesgo imposible de mitigación, por cuanto el terreno era inestable y frecuentemente ocurrían deslizamientos. En el año 2010, con ocasión de la temporada invernal que afectó fuertemente al país, se produjeron derrumbes en los B.d.A. y V.E. ubicados en el municipio de Soacha debido a la sedimentación del terreno y a la caída de piedras mezcladas con otros elementos, por lo cual resultaron destruidas aproximadamente 20 casas.

3. Tras la ocurrencia de esta catástrofe, la Alcaldía de Soacha y la Secretaría de Planeación de ese municipio iniciaron un censo de las familias ubicadas en los sectores que tenían suelos inestables, entre ellos, aquellas residentes en el Barrio El Progreso, con el objeto de evacuar y reubicar a las personas damnificadas. Sin embargo, a tal procedimiento no fueron integrados los peticionarios a pesar de habitar en superficies ligeras e inseguras porque, según explicaron, la divulgación del proceso para adelantar el censo fue precaria y confusa, hecho que les impidió acudir oportunamente al mismo. En virtud de lo anterior, tampoco fueron incluidos en los planes de reubicación implementados por la administración local y, por ende, se vieron en la obligación de permanecer residiendo en sus viviendas con el peligro que ello acarreaba.

4. La Sala consideró que la Alcaldía de Soacha no cumplió a cabalidad con su deber de diagnosticar la habitabilidad de los terrenos donde los accionantes tenían construidas sus moradas, mediante un estudio técnico especializado realizado por personal interdisciplinario que le permitiera (i) contar con información completa, actualizada y directa de la zona para calificar de esta forma el grado de vulnerabilidad y de riesgo extraordinario en que se hallaban los tutelantes y (ii) adoptar las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una emergencia por la inestabilidad de los suelos, sobre todo de aquellos que, según informaron los mismos peticionarios, se encontraban cercanos a barrancos o a un talud de tierra.

5. En concreto, la administración municipal tenía el deber de realizar un censo de toda la población afectada, otorgarles, si era preciso, ayudas económicas y proceder con su reubicación, transitoria o definitiva, en caso de hallarse comprobado alguno de los elementos que conformaban el riesgo extraordinario. Como tales actuaciones no las desplegó, adujo la Sala, era procedente la protección constitucional de los actores, máxime cuando la gran mayoría de ellos y sus núcleos familiares encajaban dentro de la categoría de población vulnerable, porque además de ser personas de escasos recursos económicos, pertenecían a la tercera edad, eran desplazados o madres cabeza de familia.

6. En vista de lo anterior, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna, vida, integridad física y seguridad personal de los tutelantes y dispuso:

   “Segundo.- ORDENAR al S. de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, o a quien haga sus veces, que dentro del término de veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, proceda a elaborar un detallado estudio técnico por medio del cual se evalúe el grado de vulnerabilidad y de riesgo en que se encuentran actualmente los accionantes dentro de la zona donde se ubican sus viviendas en el barrio El Progreso de la Comuna IV de Soacha, para lo que deberá integrar una comisión interdisciplinaria de expertos que emitan concepto. Además, proceda a determinar si los inmuebles que habitan o de los cuales fueron desplazados los actores relacionados en el anexo 1, tienen las condiciones mínimas de habitabilidad, según los criterios expuestos en la parte motiva de esta providencia.

   Tercero.- ORDENAR al S. de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, o a quien haga sus veces, que teniendo en cuenta los resultados que se obtengan tanto del estudio técnico como del análisis de habitabilidad de las viviendas, sí éstos demuestran que existe un riesgo extraordinario para los accionantes relacionados en el anexo 1, proceda a (i) incluirlos en los programas oficiales de damnificados del desastre natural ocurrido en el barrio El Progreso, y (ii) a reubicarlos en sitios seguros donde se les garantice el derecho a la vivienda digna.” (N. fuera del texto original).

   Cuarto.- MANTENER el numeral tercero de las sentencias objeto de revisión, en el cual se ordenó al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, o a quienes hagan sus veces, que apoyen y supervisen, respectivamente y dentro del marco de sus competencias, el cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia.”[5]

2. Actuaciones adelantadas en el marco de la solicitud de cumplimiento incoada

7. El 10 de julio de 2020, el ciudadano D.G.R.G. remitió ante la entonces Sala Segunda de Revisión un escrito en el que solicitó que asumiera el trámite de verificación de cumplimiento de las órdenes contenidas en la Sentencia T-045 de 2014. Explicó fundamentalmente que desde que la Corte Constitucional profirió el referido fallo de tutela hace más de 7 años, no se ha logrado el acatamiento integral de las medidas de protección allí impartidas en favor de los 16 peticionarios, especialmente, porque el S. de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha “continúa sin cumplir con lo ordenado en el punto 3.2 de la parte resolutiva de la sentencia, según el cual debía proceder “a reubicarlos [en] sitios seguros donde se les [garantizara] el derecho a la vivienda digna.”[6] Lo anterior, precisó el solicitante, tal y como aconteció con las demás familias afectadas por la temporada invernal acaecida en el territorio nacional en el año 2010, que fueron incluidas en el censo inicial de damnificados adelantado por la entidad territorial local.

8. Indicó que en los años 2014, 2016 y 2019 acudió ante el juez de tutela de primera instancia, esto es, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, para que iniciara formalmente un incidente de desacato como consecuencia de la desatención a una orden judicial. No obstante, en dichas oportunidades, la autoridad judicial competente si bien dio inicio al trámite correspondiente y requirió a los entes municipales concernidos para que informaran sobre las acciones desplegadas, a fin de lograr el acatamiento integral de la Sentencia T-045 de 2014, se abstuvo de imponerles sanción alguna, argumentando que se encontraban adelantando todos los procedimientos requeridos para dar cabal cumplimiento a la providencia y que, adicionalmente, de su parte se apreciaba un compromiso serio de atender las obligaciones constitucionales a su cargo pues, inclusive, venían reconociendo en beneficio de los accionantes un subsidio de arriendo por valor de $250.000 para que pudieran vivir temporalmente en un lugar, mientras el Ministerio de Vivienda implementaba un proyecto que permitiera la reubicación con carácter de permanencia de aquellas personas afectadas por la ocurrencia de desastres naturales.

9. De acuerdo con el solicitante, a la fecha de la petición, ni él ni los demás actores habían sido efectivamente incluidos en ningún programa gubernamental de reubicación y, por consiguiente, todas las familias accionantes continuaban viviendo en arriendo y sin posibilidad de acceso a ningún inmueble propio. Ello con el agravante de que el bajo valor del subsidio otorgado por el municipio de Soacha había implicado que se enfrentaran a obstáculos constantes para obtener la cuantía restante del canon.[7] Por lo anterior, concluyó que resultaba indispensable la intervención de esta Corporación ante (i) “el manifiesto incumplimiento de una de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional”,[8] sin que el juez de tutela de primera instancia hubiera adoptado las medidas pertinentes para lograr su efectiva materialización y (ii) “la deficiencia de la orden como remedio judicial”[9] al no disponer de un término concreto dentro del cual debía procederse a la reubicación prevista; “problema estructural”[10] que solo podía ser remediado por este Tribunal Constitucional so pena de que la “desobediencia”[11] constatada persistiera, prologándose gravemente en el tiempo.

10. Mediante Auto del 17 de septiembre de 2020, con el objeto de (i) darle celeridad a la petición del solicitante y (ii) en aras de determinar, de manera informada, si se precisaba de la intervención de esta Corporación a efectos de salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional, se le solicitó a la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, autoridad de tutela de primera instancia dentro del proceso de la referencia, que informara acerca de las medidas y decisiones implementadas en orden a asegurar el acatamiento integral de la providencia T-045 de 2014. En concreto, teniendo en cuenta que la parte solicitante dentro de este asunto indicó que ante dicha autoridad judicial presentó tres incidentes de desacato para lograr que la orden contenida en el numeral tercero de la providencia aludida fuera satisfecha, se le requirió precisar que actuaciones particulares relacionadas con la reubicación de los accionantes habían sido adoptadas en el marco de dichos procedimientos y cuáles fueron las determinaciones jurídicas impartidas.

11. Por medio de correos electrónicos del 28 de septiembre y 3 de diciembre de 2020, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca dio contestación al requerimiento efectuado, indicando que remitía los archivos contentivos de los tres incidentes de desacato formulados en los años 2014, 2016 y 2019 por la parte accionante para lograr el cumplimiento efectivo de la Sentencia T-045 de 2014. Sin embargo, al revisar en forma integral su contenido, se verificó que la información remitida a la Corte Constitucional únicamente correspondía a las actuaciones surtidas alrededor de los dos primeros incidentes de desacato y no al trámite de responsabilidad subjetiva suscitado el 6 de agosto de 2019 por S.M.R.S.. En vista de que se requería contar con la información precedente, a fin de determinar la asunción de la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia, mediante Auto del 13 de enero de 2021, se requirió a la referida autoridad judicial para que remitiera la totalidad de los archivos que contenían las distintas actuaciones adelantadas al interior del tercer incidente de desacato. El 18 de enero de 2021, el Tribunal puso a disposición de la Corte Constitucional la documentación previamente solicitada.

12. En el mes de abril de 2021, fue remitido al despacho de la Magistrada sustanciadora un escrito suscrito por los ciudadanos S.M.R.S. y D.G.R.G., en calidad de accionantes dentro del proceso de la referencia. Solicitaron la emisión de un pronunciamiento de fondo por parte de la Sala Primera de Revisión que materializara la protección de sus derechos a la vivienda digna, vida, seguridad e integridad física, teniendo en cuenta “la mora que tiene el Estado para atender a los desplazados por desastres naturales.”[12] En concreto, advirtieron que la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, juez de tutela de primera instancia al interior del asunto, ha desconocido que las medidas adoptadas en su beneficio por parte de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha han sido temporales y no originan una solución de fondo al problema real que subyace, es decir, a la necesidad de ser reubicados con vocación de permanencia. En su caso particular, resaltaron que desde la emisión del fallo en revisión en el año 2014 han tenido que mudarse de vivienda en 6 ocasiones, situación que “demuestra lo insegura e inestable que ha resultado la solución proporcionada por las accionadas y la vulneración permanente de [sus] derechos.”[13]

13. A través de Auto del 27 de agosto de 2021, ante el contexto probatorio evidenciado hasta entonces, se solicitó el recaudo de mayores elementos de juicio que permitieran tener un panorama amplio de la situación socio-económica presente de los 16 actores, así como de las gestiones que habían sido adelantadas por parte de las entidades públicas involucradas en el presente asunto en términos de la reubicación efectiva de los ciudadanos y demás personas en sus mismas circunstancias, de cara a la garantía del derecho fundamental a la vivienda digna.[14] Tras analizarse la integralidad de los medios de prueba allegados en virtud de este requerimiento realizado, el Despacho encontró que las respuestas brindadas por las entidades involucradas no daban cuenta de la totalidad de la información solicitada. Por esta razón, resultó imprescindible reiterarles que debían pronunciarse de manera completa e integral sobre cada uno de los interrogantes formulados en el auto en mención, a fin de determinar, de manera informada, si se precisaba de la intervención de esta Corporación a efectos de salvaguardar la supremacía del ordenamiento constitucional. Para el efecto, se profirió un nuevo Auto el 29 de noviembre de 2021.[15]

14. Una vez verificado el estado de cumplimiento del mencionado auto se constató, de un lado, que ni la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha ni la Coordinación del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, perteneciente a dicha Secretaría, se pronunciaron específicamente sobre los interrogantes formulados en el requerimiento judicial y, del otro, Fonvivienda contestó de manera parcial el llamado de la Corte Constitucional. En consecuencia, mediante Auto del 31 de enero de 2022, fue preciso insistir en el recaudo de las pruebas decretadas y no allegadas, dada su importancia para definir el asunto, para lo cual se requirió por segunda vez a las entidades señalándoles que era su obligación remitir la información en los términos dispuestos y sin mayores dilaciones.[16] Luego de valorar la información recopilada en virtud de este requerimiento,[17] se constató que los entes públicos aludidos guardaron silencio frente a este último llamado judicial efectuado. Ante ello, el Despacho estimó necesario insistir, por última vez, en el recaudo de los elementos de juicio que resultaban ineludibles para conocer con absoluta certeza el estado actual del cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014, ante las dudas probatorias trascendentes que aun subsistían. Esta orden se concretó mediante el Auto del 2 de marzo de 2022,[18] con el que se puso fin a la recepción de material fáctico.

3. Información probatoria relevante en torno al estado de cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014

15. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala advierte que en el presente acápite se expondrá, de un lado, la información completa que reposa en el trámite de los tres incidentes de desacato que fueron iniciados por la parte accionante con la finalidad de procurar el cumplimiento de la providencia de tutela y, del otro, los medios de prueba que hasta la actualidad han sido allegados ante esta Corporación por las diferentes entidades con incidencia en el acatamiento del fallo, a partir de los diversos requerimientos probatorios enunciados.

    3.1. Información relacionada con los tres incidentes de desacato promovidos por la parte actora

16. En este aparte, se evidenciarán de manera independiente las actuaciones más relevantes desplegadas al interior de los tres incidentes de desacato promovidos para asegurar la ejecución material de la orden de reubicación contenida en el resolutivo tercero de la Sentencia T-045 de 2014. Bajo este esquema de entendimiento, al abordar cada incidente se evidenciará, en el orden enunciado, (i) el contenido de la solicitud de apertura de incidente de desacato presentada por los accionantes de la tutela de la referencia (ii) los distintos requerimientos realizados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca para conocer el estado de cumplimiento de la providencia referida así como las respuestas brindadas en tal sentido por las entidades concernidas y (iii) los pronunciamientos de fondo adoptados por la autoridad encargada.[19]

17. Apertura del primer incidente de desacato:[20] el 5 de junio de 2014, las ciudadanas L.J.T.H. y S.M.R.S., accionantes dentro de la acción de tutela de la referencia, allegaron memorial ante el Tribunal Superior de Cundinamarca manifestando que hasta esa fecha no se había dado estricto cumplimiento a lo resuelto en la providencia T-045 de 2014.

18. En vista de la solicitud precedente, el Tribunal Superior de Cundinamarca, efectuó seis requerimientos probatorios que se sintetizan de la siguiente manera:

    Fecha del requerimiento

    Contenido del requerimiento

    6 de junio de 2014

    Previo a dar trámite formal a la solicitud de desacato promovida, se requirió a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha y a la Alcaldía Municipal de Soacha para que informaran acerca del acatamiento del fallo. Así mismo, se solicitó la intervención del Ministerio de Vivienda y de Fonvivienda, a fin de que indicaran las acciones de supervisión del cumplimiento de la sentencia.

    16 de junio de 2014

    Al reflejarse una “posición evasiva”[21] en el cumplimiento del fallo, se dispuso la apertura formal del incidente de desacato. El Tribunal valoró que hasta ese momento no se encontraba demostrada la efectiva inclusión de los peticionarios en el censo y en los programas oficiales de damnificados, como tampoco las acciones tomadas frente a su reubicación en sitios seguros.

    10 de julio de 2014

    Se requirió a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha y a su Alcalde Municipal, a fin de que (i) informaran si se había logrado la reubicación en sitios seguros de 5 accionantes[22] y (ii) realizaran un informe detallado de las visitas, monitoreos y conceptos efectuados sobre la zona que habitaban los 11 peticionarios restantes, conforme las recomendaciones consignadas en el Concepto Geotécnico, de fecha 10 de abril de 2014.[23]

    15 de julio de 2014

    Se requirió a los cinco accionantes previamente mencionados a efectos de que allegaran las constancias de radicación de la documentación exigida para adelantar el proceso de asignación y pago de un “subsidio temporal de arriendo a familias ubicadas en zonas de alto riesgo.”

    31 de julio de 2014

    Se requirió nuevamente a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha y a la Alcaldía Municipal para que informaran con urgencia si, en cumplimiento del fallo de revisión, a los 11 accionantes restantes se les (i) incluyó en los programas oficiales de damnificados del desastre natural ocurrido en el Barrio El Progreso y (ii) reubicó en sitios seguros donde se les garantizara una vivienda digna.

    27 de agosto de 2014

    Se dispuso requerir por última vez a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha y a la Alcaldía Municipal para que (i) certificaran la inclusión de todos los accionantes, junto con sus núcleos familiares, en los programas oficiales de damnificados de desastres naturales;[24] (ii) indicaran las condiciones del “subsidio temporal de arriendo a familias ubicadas en zonas de alto riesgo”, especificando el término de vigencia del mismo, pues según lo dicho por la parte incidentante ese subsidio tan solo sería de 6 meses y (iii) dado que tras casi 7 meses de haberse emitido la Sentencia T-045 de 2014 no se había verificado la existencia de un proceso real de reubicación de los peticionarios debían realizar “un plan de trabajo claro y acertado que tenga como objetivo la reubicación de las familias beneficiarias del fallo constitucional, e indiquen una fecha probable para esta reubicación.”[25]

19. Como consecuencia de los requerimientos formulados, las entidades encargadas del cumplimiento del fallo de revisión se pronunciaron en los siguientes términos:

20. Respuesta de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha: allegó al trámite incidental el Informe de Visita Técnica No. 185 del 8 de septiembre de 2013,[26] realizado por el ingeniero W.F.D., y el Concepto Geotécnico sobre el Barrio El Progreso, de fecha 10 de abril de 2014, efectuado por el ingeniero F.M.B., así como un informe de ampliación al mismo que determinaba la necesidad de reubicar con prioridad a todos los accionantes junto con sus correspondientes grupos familiares, por encontrarse en situación de alto riesgo y no habitabilidad en sus viviendas.[27] Como consecuencia de lo anterior, explicó que el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo aprobó la inclusión de los actores en el censo de damnificados, según Acta No. 004 de fecha 13 de junio de 2014 y Acta No. 005 del 12 de agosto de 2014.[28] Añadió que posteriormente, se ofició al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión del Riesgo -Gobernación de Cundinamarca- y al Director del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para que procedieran a la refrendación del censo de damnificados de suerte que sus integrantes pudieran ser efectivamente postulados al Programa de “Vivienda Gratuita” ofrecido por el Ministerio de Vivienda, en el cual al municipio se le habían asignado 160 cupos y a la fecha permanecía en la etapa de reubicación de familias asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable.

21. Precisó, en este punto, que (i) la reubicación de los hogares involucrados no podía ser garantizada directamente por la Alcaldía Municipal pues este proceso que adelantaba, por competencia, Fonvivienda dependía del cumplimiento de determinados requisitos y condiciones previamente diseñadas y reguladas por el Gobierno nacional y (ii) el Municipio carecía de la capacidad jurídica, administrativa y financiera para propiciar con recursos propios la reubicación de dichas familias.[29] Esto debido a que los hogares damnificados incluidos en el censo ascendían a aproximadamente 1800, “[los] cuales se han venido reubicando en proyectos que se han construido dentro del marco de los programas del Gobierno nacional de ola invernal, Fondo de Adaptación.”[30] Por lo anterior y con el fin de minimizar los riesgos en los que permanecían estas personas, resaltó que se creó el proyecto denominado “subsidio temporal de arriendo a familias ubicadas en zonas de alto riesgo”,[31] el cual contaba con presupuesto[32] para otorgarles mensualmente un valor de $250.000 que garantizaría transitoriamente su acceso a una vivienda digna en arriendo, hasta tanto fuere posible tomar acciones adicionales.[33] En atención a ello, mediante oficios del 9 de junio y 15 de julio de 2014, se requirió a todos los peticionarios, a fin de que allegaran la documentación necesaria para proceder con la asignación y desembolso del beneficio.[34] Advirtió que el requerimiento fue atendido por 13 accionantes.[35]

22. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Soacha: afirmó haber sido respetuosa del cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014 por involucrar la garantía efectiva de los derechos fundamentales de un grupo de ciudadanos en condición de vulnerabilidad y, en lo demás, reiteró integralmente las consideraciones efectuadas por la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha.

23. Respuesta del Ministerio de Vivienda: informó que, el 9 de abril de 2014, en su función de supervisión al fallo de tutela, requirió a la Alcaldía Municipal de Soacha para que brindara información relacionada con el cumplimiento judicial; actuación que puso en conocimiento del Tribunal Superior de Cundinamarca, el 10 de abril siguiente. Pese a ello, aclaró, no obtuvo respuesta alguna de parte de la entidad.

24. Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda: intervino para invocar el archivo del incidente de desacato, “toda vez que [ha] actuado de conformidad con lo ordenado en el fallo de tutela proferido, y así quedó demostrado y comprobado [durante] el trámite incidental anterior al presente.”[36] Explicó que requirió a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha para que informara “las actuaciones adelantadas en cuanto a la inspección técnica de los inmuebles relacionados por los accionantes, y la evaluación de las condiciones de vulnerabilidad para la inclusión en el censo oficial de damnificados del desastre natural ocurrido en el barrio El Progreso de dicho municipio.”[37] En tal virtud, la entidad remitió un estudio de vulnerabilidad que fue puesto en conocimiento oportuno de la autoridad de tutela de primera instancia.

25. Decisión final sobre el incidente: surtidas todas las actuaciones y averiguaciones de rigor, por medio de Auto del 5 de septiembre de 2014, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca dispuso no imponer sanción alguna dentro del trámite adelantado por “cumplimiento sobreviniente de la orden de tutela impartida por la H. Corte Constitucional el 31 de enero de 2014.”[38] En criterio de la autoridad judicial, la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, aunque de manera tardía, se encontraba, dentro del marco de sus funciones, acatando el fallo y procurando de esta forma la protección de las vidas humanas de los actores que permanecían en amenaza grave por las condiciones de los terrenos donde se asentaban sus viviendas. Lo anterior, teniendo en cuenta que (i) dispuso la inclusión de los accionantes en el censo de damnificados para que fueran incorporados en los programas oficiales de vivienda gratuita ofrecidos por el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Vivienda; (ii) se comprometió a garantizarles el pago de un subsidio de arriendo, hasta tanto se alcanzara su reubicación de manera definitiva, lo cual derivaba de las actuaciones que se surtieran por parte de las autoridades competentes del rango nacional e (iii) indicó que presentaría de manera periódica informes de gestión frente al trámite de reubicación respectivo.

26. Apertura del segundo incidente de desacato:[39] el 1° de noviembre de 2016, la actora S.M.R.S. solicitó la activación de un nuevo incidente de desacato. Argumentó que la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha dejó de aportar los informes periódicos de gestión que le correspondían, tendientes a evidenciar la existencia de un proceso real para cumplir con la orden constitucional de reubicación adoptada en la Sentencia T-045 de 2014 la que, por demás, no había reportado ningún avance sustancial tras dos años de haberse proferido la providencia en revisión.

27. En vista de la solicitud precedente, el Tribunal Superior de Cundinamarca, efectuó cuatro requerimientos probatorios que se sintetizan de la siguiente manera:

    Fecha del requerimiento

    Contenido del requerimiento

    18 de noviembre de 2016

    Previo a decidir sobre la reapertura de un incidente de desacato, se ordenó oficiar al S. de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha y a su Alcalde Municipal para que informaran sobre el cumplimiento de la orden de reubicación de los accionantes en sitios seguros. También se requirió al Ministerio de Vivienda y al Fondo Nacional de Vivienda que comunicaran las gestiones a su cargo adoptadas.

    30 de noviembre de 2016

    Se requirió al Ministerio de Vivienda y a Fonvivienda para que indicaran (i) qué proyectos de vivienda social se habían implementado en el país desde el 31 de enero de 2014; (ii) a cuáles de estos proyectos se podían postular los accionantes, qué trámite debían surtir, si fueron postulados o beneficiarios de los mismos y en caso negativo porque motivos y (iii) de no existir proyectos actuales en qué fecha aproximada podría esto ocurrir y cuál sería la prioridad que se les otorgaría a los actores. De igual modo, se le solicitó a la Secretaría de Planeación de Soacha y a la Alcaldía Municipal que informaran: (i) si los lugares de asentamiento que habitaban los peticionarios en el Barrio El Progreso se encontraban aún en riesgo geológico inminente. En caso afirmativo, qué acciones se habían implementado para impedir asentamientos humanos en el lugar y (ii) si dichas viviendas permanecían habitadas que medidas se habían adoptado al respecto.

    9 de diciembre de 2016

    Se insistió en el envío de la información precedente.

    14 de diciembre de 2016

    Se dispuso la reapertura formal del incidente de desacato “ante el presunto incumplimiento a lo ordenado por la H. Corte Constitucional.”[40] En esta medida, se requirió a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha y a la Alcaldía Municipal de Soacha que indicaran: (i) la razón por la que los accionantes no fueron incluidos dentro del listado de hogares potencialmente beneficiarios de Prosperidad Social ni postulados a los dos proyectos de vivienda de interés social urbana que se viabilizaron desde el año 2012 en el municipio de Soacha, denominados “Vida nueva” y “Conjunto Residencial Torrentes”; (ii) si ya se había efectuado el trámite respectivo tendiente a hacer oficial el censo de desastres naturales en el que se encontraban incluidos los peticionarios, a efectos de ser beneficiarios de la Fase II del Programa de “Vivienda Gratuita” y (iii) qué asesoría en particular se les había brindado a los actores para que lograran ser postulados y beneficiarios de los subsidios de vivienda mencionados.

28. Como consecuencia de los requerimientos formulados, las entidades encargadas del cumplimiento del fallo de revisión se pronunciaron en los siguientes términos:

29. Respuesta de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha: solicitó la improcedencia del trámite incidental propuesto y, en consecuencia, invocó el archivo definitivo de las diligencias. Recordó que por medio del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres incluyó a cada uno los accionantes en el censo de familias damnificadas por emergencia, calamidad o desastre. Explicó que la solicitud de refrendación de dicho censo se materializó ante la Unidad Administrativa Especial para la Gestión del Riesgo de Desastres, el 20 de junio de 2014,[41] y la solicitud de aval del mismo se concretó ante la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el 6 de noviembre de 2014. De acuerdo con lo anterior, adujo que la refrendación y el aval del censo de los accionantes quedó en firme en una fecha posterior a la establecida por el Ministerio de Vivienda como plazo para el cierre de las postulaciones y la revisión de los requisitos en el marco de los Programas de Vivienda “Vida Nueva” y “Conjunto Residencial Torrentes” en Soacha, siendo este el motivo que le impidió al municipio proceder con la correspondiente postulación. No obstante, la administración se encontraba a la espera de que el Ministerio de Vivienda, por conducto de Fonvivienda, le comunicara acerca de los plazos y del procedimiento para hacer las respectivas postulaciones en el marco de la Fase II del Programa de “Vivienda Gratuita” y de esta forma materializar la medida prioritaria de reubicación de los afectados.[42]

30. Recalcó que mientras no existieran proyectos de vivienda por parte del Gobierno nacional que le permitieran postular a todos los accionantes como futuros beneficiarios, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo determinó que debía darse cumplimiento al fallo de tutela mediante la asignación de un subsidio de arriendo para cada tutelante hasta tanto se alcanzara su reubicación definitiva. Dicho beneficio, aclaró, se venía autorizando y debidamente pagando desde el mes de octubre de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2016, circunstancia que permitía que actualmente los hogares permanecieran asentados en sitios seguros, máxime cuando el sector donde se hallaban sus viviendas en el Barrio El Progreso se encontraba aún bajo amenaza por procesos de remoción en masa. Es decir, continuaba en riesgo geológico inminente debido también a la alta vulnerabilidad de las edificaciones y estructuras allí presentes, motivo por el cual la Administración Municipal realizaba monitoreo periódico en esta zona para evitar nuevas amenazas e invasiones.[43]

31. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Soacha: reiteró la información suministrada por la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha y solicitó “no llamar a prosperidad el incidente de desacato propuesto por los accionantes [teniendo en cuenta que] ha dado estricto cumplimiento al Fallo Constitucional.”[44]

32. Respuesta del Ministerio de Vivienda: se pronunció para advertir que, el 24 de noviembre de 2016, en ejercicio de su función de supervisión del cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014, requirió a la Alcaldía Municipal de Soacha y a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del mismo municipio para que informaran sobre las medidas adoptadas orientadas a acatar la providencia, pronunciándose las mismas en los términos expuestos en precedencia.

33. Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda: indicó que en atención a lo establecido en la Ley 1537 de 2012,[45] para el año mencionado se viabilizaron en el municipio de Soacha dos proyectos de vivienda de interés social urbana denominados “Vida nueva” y “Conjunto Residencial Torrentes.” La composición poblacional de dichos programas fue acordada conjuntamente entre el Alcalde Municipal y el Director de Fonvivienda, conforme a las necesidades de los más vulnerables. En el marco de tal concertación se determinó que se destinaría el 9,08% de los cupos de viviendas en beneficio de la población afectada por emergencias, calamidad o desastres. Es decir, se procedería con la construcción de un total de 160 viviendas. Empero, “en virtud del incumplimiento por parte del Alcalde del municipio de Soacha, quien debía levantar el censo poblacional de Desastres Naturales, enviarlo a la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres para refrendarlo y de esta forma entregarlo a Prosperidad Social para incluirlo dentro del listado de Hogares Potencialmente Beneficiarios, Fonvivienda unilateralmente modificó la composición poblacional del proyecto Conjunto Residencial Torrentes, dejando en cero las viviendas a asignar en el componente de Desastres Naturales, atendiendo lo establecido en el artículo cuarto de la Resolución 0855 del 10 de octubre de 2013.”[46] Con todo, advirtió que los accionantes tuvieron la posibilidad de postularse a los proyectos de vivienda mencionados por cuanto en un principio se tuvo en cuenta el componente de desastres naturales, sin embargo aquellos no agotaron debida y oportunamente ninguna actuación.

34. En efecto, verificadas las cédulas de los 16 accionantes, se encontró que M.C.R.T. estaba inscrita en la Base de Datos de Prosperidad Social en el Componente Desplazados para los proyectos de vivienda “Vida nueva” y “Conjunto Residencial Torrentes”, sin embargo, su hogar no se postuló a dichos programas dentro de las convocatorias abiertas por Fonvivienda para lograr la asignación del subsidio familiar. Situación similar ocurrió con el actor O.G.C. quien permanecía inscrito en la Base de Datos de Prosperidad Social en el Componente Red Unidos para el Proyecto de Vivienda “Sol Naciente” del municipio de Guachetá en Cundinamarca, no obstante no se postuló a las convocatorias abiertas por Fonvivienda. Los 14 peticionarios restantes, aclaró, no se encontraban inscritos en la Base de Datos de Prosperidad Social, en ningún componente poblacional. Adicionalmente, consultado el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda tampoco se encontró su postulación en las convocatorias abiertas por Fonvivienda para la asignación del subsidio familiar en especie, conforme el Decreto 1077 de 2015.[47]

35. En tal virtud, “los hogares no fueron considerados en el proceso de postulación y asignación del subsidio familiar de vivienda, por tanto no podían ser beneficiarios.”[48] Con todo, se halló que los ciudadanos J.A.V. y Y.X.C. fueron beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda otorgado por el Instituto de Crédito Territorial -INSCREDIAL- y el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE, respectivamente, situación que los inhabilitaba para recibir un segundo subsidio familiar. Así mismo, se constató que los hogares de los actores mencionados junto con los de J.C.A., J.D. y Y.J.G.P. registraban propiedad ante Catastro Bogotá y el Instituto G.A.C., circunstancia que los imposibilitaba para ser beneficiarios de ayudas adicionales.

36. Finalmente, la entidad recalcó que el Gobierno en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 denominado “Prosperidad para todos”, propuso la construcción de 100 mil viviendas que finalmente fueron entregadas a manera de subsidio familiar de vivienda en especie a igual número de familias en el territorio. No obstante, dado el agotamiento de los cupos en el Proyecto de “Vivienda Gratuita” Fase I, no resultaba posible, a la fecha, que los hogares concernidos se postularan. Sin embargo, advirtió que el Ejecutivo se encontraba desarrollando la Fase II del Programa de “Vivienda Gratuita”, gestionando la construcción de 30.000 viviendas que se entregarían totalmente gratis durante los próximos años a los hogares que atendieran los requisitos de priorización y focalización establecidos en el Decreto 1077 de 2015.[49]

37. Decisión final sobre el incidente: mediante determinación del 16 de enero de 2017, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca se abstuvo de imponer sanción por desacato. Lo anterior, al considerar que, a partir de la información allegada a lo largo del trámite, era dable concluir que si bien la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha no había dado estricto cumplimiento a la orden de reubicación impartida “ello no se [debía] a un actuar negligente o descuidado de la misma, sino a la ausencia de proyectos de vivienda a los que fuera posible postular a los actores con posterioridad a la refrendación y aval del censo de damnificados en [el] que fueron incluidos los aquí accionantes; y en todo caso, para mitigar el riesgo de asentamiento en sus viviendas les [estaba] siendo otorgado un subsidio para sufragar los gastos de arriendo en otros lugares, el cual se [mantendría] hasta que se [hiciera] efectiva la reubicación en viviendas seguras.”[50] Por consiguiente, comoquiera que el incidente carecía actualmente de objeto, “dada la imposibilidad de dar cumplimiento estricto a la orden de reubicación impartida”,[51] no era procedente emitir juicio de responsabilidad subjetiva en el marco del incidente de desacato.

38. Apertura del tercer incidente de desacato: [52] el 6 de agosto de 2019 se allegó memorial por parte de la señora S.M.R.S., solicitando dar trámite a un nuevo incidente de desacato en contra de las entidades encargadas de dar cumplimiento al fallo constitucional, en lo relacionado puntualmente con la reubicación de los hogares de los accionantes. Explicó que tal actuación no se había agotado dado que, por un lado, en diciembre del año 2018 se les informó sobre la existencia de un proyecto de vivienda propia llamado “Juntos con Casa” para el cual tenían que aportar dinero, en consecuencia, solicitar préstamos bancarios y cumplir con otros requisitos que difícilmente podrían acreditar en vista de su situación económica actual y, por el otro, el subsidio de arriendo que se les otorgaba hace 5 años no permitía su acceso a una vivienda digna y no obedecía a lo ordenado por la Corte Constitucional. Además su desembolso era lento y dispendioso lo que originaba problemas recurrentes con los arrendadores debido al retardo en el pago del canon.

39. En vista de la solicitud precedente, el Tribunal Superior de Cundinamarca, efectuó el requerimiento probatorio que se sintetiza de la siguiente manera:

    Fecha del requerimiento

    Contenido del requerimiento

    9 de agosto de 2019

    Se dispuso dar trámite al incidente propuesto, requiriéndose a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha y al Alcalde Municipal que informaran sobre el cumplimiento del fallo constitucional.[53] También se le solicitó al Ministerio de Vivienda y a Fonvivienda que se pronunciaran sobre los mismos interrogantes formulados en el requerimiento del 30 de noviembre de 2016, en el marco del segundo incidente de desacato promovido.

40. Como consecuencia del requerimiento formulado, las entidades encargadas del cumplimiento del fallo de revisión se pronunciaron en los siguientes términos:

41. Respuesta de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha: solicitó resolver desfavorablemente el incidente de desacato propuesto. Explicó que la Alcaldía Municipal no contaba con la capacidad jurídica ni presupuestal para asignar subsidios de vivienda 100% en especie o para proceder con la construcción de vivienda nueva, a efectos de surtir los correspondientes procesos de reubicación de damnificados los cuales incluyendo a los accionantes ascendían a más de 600 familias. Ello sumado a que el Ministerio de Vivienda no había provisto nuevos programas de vivienda 100% gratuitos para familias víctimas de desastres, y aquellos disponibles en la oferta institucional contemplaban requisitos de ahorro, pago con cesantías, capacidad de endeudamiento, entre otros aspectos, los cuales, según lo manifestaron los accionantes, no estaban dispuestos a aceptar al considerar que no tenían la obligación de realizar erogaciones de su parte para obtener una vivienda nueva, como quiera que las reubicaciones efectuadas en el pasado habían sido gratuitas. Puntualizó que la Administración Municipal autorizó desde el 1° de octubre de 2014 y hasta el 30 de junio de 2019 el pago del subsidio de arrendamiento a favor de los accionantes, situación que les había permitido mejorar sus condiciones socioeconómicas y aclaró que el 16 de agosto de 2019 se suscribieron las actas de aprobación de prórroga de dichos subsidios, girándose, a la fecha, con normalidad los pagos a favor de los arrendadores.[54]

42. Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda: remitió al trámite incidental la oferta institucional de programas de vivienda que se encontraban, para ese entonces, en ejecución por parte del Gobierno nacional denominados así: (i) Programa de Promoción de Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi Casa Ya”, dirigido a familias que tuvieran ingresos hasta por el equivalente a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes a las que el Gobierno les subsidiaría (a) la cuota inicial de su vivienda, cuyo valor no podría ser superior a 135 SMLMV y (b) la tasa de interés del crédito que contratarían con el banco de su elección; (ii) Programa de Arrendamiento y Arrendamiento con Opción de Compra “Semillero de Propietarios”, dirigido a hogares conformados por una o más personas que integraran el mismo núcleo familiar, incluidos los cónyuges, las uniones maritales de hecho, incluso las conformadas por parejas del mismo sexo, y/o el grupo de personas unidas por vínculos de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil que acreditaran ingresos mensuales hasta por el equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes. A ellos, se les concedería un subsidio familiar de vivienda destinado a cubrir un porcentaje del canon de arrendamiento mensual hasta por 24 meses y sería de hasta 0.6 SMLMV al momento de la asignación del beneficio. El valor final sería determinado por el Ministerio de Vivienda de conformidad con el canon pactado bien fuera en el contrato de arrendamiento o de arrendamiento con opción de compra.

43. Y (iii) el Programa “Casa Digna, V.D.” que se encontraba en proceso de reglamentación y buscaba mejorar las condiciones sanitarias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura de las viviendas de los hogares beneficiarios, a través de intervenciones de tipo estructural que pudieran incluir obras de mitigación de vulnerabilidad o mejoras locativas que requirieran o no la obtención de permisos o licencias por parte de las autoridades competentes. En su proceso de diseño estaba previsto considerar porcentajes mínimos de cupos para la postulación de hogares con criterios de enfoque diferencial dentro de los que necesariamente deberían estar incluidos la población víctima de desplazamiento forzado, las mujeres cabeza de familia de los estratos más pobres de la población, las trabajadoras del sector informal y las madres comunitarias. En atención a todo lo dicho, el Fondo Nacional de Vivienda solicitó el archivo definitivo del trámite incidental al no existir “ninguna omisión o desobediencia por parte de la entidad, frente a la orden de amparo.”[55]

44. Decisión final sobre el incidente: mediante decisión del 27 de agosto de 2019, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca decidió no imponer sanción por desacato en contra de las entidades concernidas, “dada la imposibilidad de dar cumplimiento estricto a la orden de reubicación impartida, hasta el momento.”[56] Para arribar a tal conclusión, explicó que la imposición de sanciones por desacato se fundamentaba en el ejercicio de un poder disciplinario especial por parte del juez constitucional quien no sólo tenía la obligación de velar por el respeto al debido proceso sino que además debía “establecer la concurrencia de una responsabilidad subjetiva en cabeza de la persona [o entidad] incumplida”[57] para proceder de esa manera. Es decir, se requería un comportamiento previo injustificado o negligentemente encaminado a no dar cumplimiento a la orden consignada en el amparo. En los términos de la Sentencia T-939 de 2005,[58] era necesario demostrar que el “disciplinado no tuvo la voluntad de cumplir con la orden consignada en la tutela.” Atendiendo a estas premisas, concluyó que en esta oportunidad no se había desplegado una actuación de tal naturaleza comoquiera que:

    “(…) la explicación otorgada frente al incumplimiento a la varias veces aludida orden constitucional, por la [Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial], se cimenta en el hecho de que a la fecha no hay proyectos de vivienda por parte del Gobierno Nacional que les permita postular a los accionantes para ser futuros beneficiarios de vivienda 100% gratuitos, porque aquéllos rehúsan acceder a hacerse parte en los programas en los que deben efectuarse erogaciones de su parte, por lo que el Municipio de Soacha ha mantenido la aprobación de la asignación de un subsidio de arriendo para cada accionante, entre tanto obtenga cada uno de ellos su reubicación definitiva, razón por la que se ha venido aprobando y debidamente pagando desde el mes de octubre de 2014 la asignación de subsidio de arriendo a favor de cada accionante, lo cual ha permitido que cada uno de ellos se encuentre viviendo en sitios seguros, garantizándoles así el derecho a la vivienda digna.

    Con el objeto de verificar la afirmación relativa a la ausencia de proyectos de vivienda en los cuales puedan incluirse a los aquí accionantes, de manera 100% gratuita, se ofició al Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, autoridad que dotó de veracidad dicha aseveración a través del Dr. W.F.A.F., en su calidad de apoderado de tal entidad, quien enunció los 3 programas de vivienda vigentes, uno de los cuales sólo subsidia la cuota inicial del inmueble a adquirir, el segundo, está destinado a cubrir un porcentaje del canon de arrendamiento mensual, y el tercero, se dirige a población víctima de desplazamiento forzado, madres cabeza de familia, trabajadoras del sector informal y madres comunitarias, para mejorar las condiciones sanitarias de espacio, servicios públicos y calidad de la estructura de las viviendas de aquéllas.

    Con fundamento en lo anterior, la Sala puede concluir que la [Secretaría] incidentada, si bien no ha dado estricto cumplimiento a la orden de reubicación impartida, ello no se debe a un actuar negligente o descuidado de la misma, sino a la ausencia de proyectos de vivienda en las condiciones en las que se otorguen subsidios de vivienda 100% gratuitos como los que se han concedido a los demás damnificados por el riesgo medioambiental de la zona en que se hallaban sus viviendas y en todo caso, para mitigar el riesgo de asentamiento en sus viviendas les está siendo conferido un subsidio para sufragar los gastos de arriendo en otros lugares, el cual se mantendrá hasta que se haga efectiva la reubicación en viviendas seguras.”[59]

    3.2. Información aportada por las entidades públicas involucradas en el cumplimiento del fallo, a partir de los llamados judiciales efectuados por esta Corte

45. A través de escrito del 9 de septiembre de 2021, el Fondo Nacional de Vivienda contestó al requerimiento realizado.[60] Frente al interrogante formulado relativo a que indicara las ofertas de vivienda que fueron implementadas y adoptadas por la entidad para beneficiar a personas víctimas de desastres naturales ocurridos en el territorio nacional, a partir del año 2010, señaló que el Programa de Vivienda Gratuita implementado mediante la Ley 1537 de 2012,[61] atendió a la población víctima de desastre natural y ubicada en zona de alto riesgo no mitigable. Las ofertas de los proyectos correspondieron a los proyectos ofertados por los municipios y auspiciados por Fonvivienda. En concreto, en Colombia desde el año 2012, se ejecutaron proyectos de vivienda en el marco del programa de Vivienda Gratuita así: en Fase II, 191 proyectos con 28.205 viviendas de interés social y en Fase I se ejecutaron 296 proyectos con 103.809 viviendas de interés social. De los proyectos de vivienda ejecutados en el marco del programa de Vivienda Gratuita, se atendieron 16.381 hogares del componente desastres naturales en el territorio, a los cuales se les asignó el subsidio familiar de vivienda en especie, es decir, vivienda nueva totalmente gratis.

46. Advirtió que en el marco del Programa de Vivienda Gratuita Fase I se ejecutó en el municipio de Soacha, el proyecto Vida Nueva que construyó 768 viviendas de interés social, de las cuales 62 se asignaron en el componente de desastre natural. Así mismo, se ejecutó, en el marco del Programa del Fenómeno de la Niña, el proyecto Acanto en el municipio de Soacha auspiciado para construir 768 viviendas nuevas de interés social, cuyos cupos fueron asignados mediante la Resolución No. 953 del 25 de noviembre de 2011.[62] Los hogares postulados ascendieron a 879 y se asignaron los 768 subsidios entre el año 2012 y 2021.

47. Por medio de escrito del 16 de septiembre de 2021, la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha intervino ante la Corte.[63] Manifestó que como consecuencia de la ola invernal que sufrió el municipio y que afectó a más de 1600 familias, entre ellas las de los 16 accionantes, con el apoyo del Ministerio Vivienda, reubicó a 1.010 familias en los Conjuntos Acanto I y A.I., Tejares II, Vida Nueva y C.M. ubicados en Ciudad Verde y Compartir de las Comunas 1, 2 y 3 del municipio de Soacha. Precisó que aun cuando los 16 accionantes se encontraban en el censo oficial de damnificados, solo 11 de ellos, junto con sus familias, gozaban del subsidio de arrendamiento temporal -SAT-, en calidad de poseedores. En concreto, J.D., E.I.R.R., J.A.V., M.C.R.T., Y.J.G.P., P.J.A.C., G.R., M.C.Z.R., L.J.P.M., S.M.R.S. y J.H.F.D.[64] se encontraban “pendientes a que el Ministerio [de] Vivienda, Ciudad y Territorio – Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) [iniciara] nuevos proyectos de vivienda para [poder ser reubicados en una vivienda propia].”[65]

48. Frente a los ciudadanos O.G.C. y J.C.A., especificó que el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo les suspendió el subsidio, el 20 de octubre de 2015, pues decidieron regresar a las viviendas de las cuales fueron evacuadas, incumpliendo así el acta de acuerdo de otorgamiento del subsidio, y renunciaron, por ende, a las ayudas brindadas por la Alcaldía, al tiempo que los accionantes Y.X.C. y J.V.G.V. no allegaron los documentos solicitados para recibir la ayuda. En estas condiciones, aclaró que “[e]n la actualidad únicamente se está otorgado [el] Subsidio de Arrendamiento Temporal SAT en cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014, que corresponde a la suma de Trecientos Cuarenta y Cinco Mil Ciento Cincuenta y Ocho Pesos M/C ($345.158.oo); [así] para la vigencia del 2021 [se] realizó un pago por la suma de Cuatro Millones Ciento Cuarenta y Un mil Novecientos Pesos M/C. ($4.141.900.oo), por todo el año, por cada uno de los accionantes, el pago se realiza directamente a los propietarios de las respectivas viviendas.”[66]

49. Por otro lado, indicó que respecto de las familias del municipio de Soacha que resultaron afectadas por la temporada invernal acaecida en el territorio nacional en el año 2010 y que fueron incluidas en el censo inicial de damnificados adelantado por la entidad territorial local, al momento de sufrir la calamidad pública, se realizó la caracterización correspondiente para incluirlas a todas oficialmente en el censo. Esto implicó que, en un principio, se les brindaran (i) ayudas humanitarias (kit de aseo, kit de cocina, cobijas, catres, colchonetas, mercados); (ii) subsidios de arriendo temporal y (iii) junto con la Gobernación de Cundinamarca se celebró un contrato de comodato en el marco del cual se recibieron 20 casas prefabricadas que sirvieron de albergue temporal. Posteriormente, junto con el apoyo del Ministerio de Vivienda, se ejecutaron los proyectos Acanto I y II, C.M., Tejares II, Vida Nueva e Icarus que beneficiaron a 1.010 familias. Ello significaba que el municipio había logrado reubicar “un 60 % de los damnificados que actualmente se encuentran con vivienda propia junto con las 11 familias que actualmente gozan del Subsidio de Arriendo.”[67]

50. Para finalizar, informó que en la actualidad faltaba por reubicar a 900 familias, es decir, “un aproximado del 40% de damnificados que se encuentran el en el censo oficial, incluyendo a los 16 accionantes.”[68] Por lo anterior, la Oficina de Gestión del Riesgo de la Secretaría,[69] solicitó al Ministerio de Vivienda información de las políticas públicas de vivienda que el Gobierno nacional estaba adelantando y el procedimiento que la administración debía realizar para hacer parte de los próximos proyectos.[70] Ello pues la Alcaldía de Soacha no contaba con la capacidad jurídica, administrativa y financiera para proceder con la asignación de subsidios de vivienda, construcción de viviendas y/o compra de vivienda tendiente a hacer efectivo el reasentamiento formal o la reubicación permanente de la población afectada.

51. Mediante escrito del 21 de septiembre de 2021, la Coordinación del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha reiteró integralmente el pronunciamiento anterior[71] y agregó que la Administración Municipal, al momento de presentarse la calamidad pública que afectó a 1372 familias, además de otorgarles ayudas humanitarias, subsidios de arriendo temporal y recibir en comodato 20 casas prefabricadas, ejecutó, con el apoyo de Fonvivienda, los proyectos de vivienda Acanto I y II que beneficiaron a 755 familias. Así, “[e]l Municipio [de] Soacha con el Apoyo [del] Ministerio [de] Vivienda, Ciudad Y Territorio — Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) [había logrado] reubicar a 755 familias damnificadas por la ola invernal del 2010, junto con las 11 familias que actualmente gozan del Subsidio de Arriendo, [lo] que [correspondía] a un 55.68% de la población beneficiada, quedando pendiente por reubicar a 617 familias que [correspondía] a un 44.42% de familias sin solución de vivienda”,[72] incluidos los 16 accionantes.

52. El 15 de diciembre de 2021, El Ministerio de Vivienda[73] y el Fondo Nacional de Vivienda,[74] intervinieron nuevamente.[75] Señalaron que con ocasión del fenómeno de La Niña presentado en los años 2010-2011 se declaró una Emergencia Económica, Social y Ecológica[76] que originó la creación del Fondo Adaptación,[77] cuya finalidad fue la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el desastre natural.[78] En virtud de su autonomía presupuestal y financiera, parte de su finalidad sería “solventar las necesidades de reubicación de las personas víctimas de la ola invernal ocurrida en el municipio de Soacha en el año 2010, y en este sentido la entidad procedió a atender esta contingencia, basándose en los datos arrojados por el Registro Único de Damnificados – REUNIDOS, que evidenció una afectación del 96,9% de los municipios del país, para un total de 647.017 hogares damnificados.”[79] En este marco, el Fondo propuso dos modalidades de intervención que garantizarían el derecho a la vivienda digna: la reubicación en vivienda (urbana -rural) para unidades habitacionales ubicadas en zonas de alto riesgo y la reconstrucción en sitio para viviendas localizadas en zonas de amenaza baja o riesgo mitigable. En estas condiciones, indicó el Ministerio, el Fondo “pudo atender a las personas afectadas, asignándoles soluciones habitacionales en especie, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.”[80] Esto reflejaba que “las entidades se [encontraban] trabajando mancomunadamente para lograr el cumplimiento del fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional.”[81]

53. El 14 de febrero de 2022, el Ministerio de Vivienda informó que tras consultar su Sistema de Información no existían datos de postulación a subsidios familiares de vivienda por parte de los accionantes y de sus hogares en ningún proyecto ofertado por el Gobierno nacional o en alguna convocatoria abierta por Fonvivienda.[82] Por tanto, no era “la responsable de la solicitud requerida por esta referencia.”[83] Aclaró que los programas que se encontraba ejecutando la entidad eran Vivienda Gratuita, Mi Casa Ya, Semilleros de Propietarios, Casa Digna, V.D. y VIPA y precisó, de un lado, que las postulaciones de los hogares aspirantes se realizaban según el programa, a través de las Cajas de Compensación Familiar, los oferentes de los proyectos de vivienda, las entidades otorgantes de crédito u otro operador que designara la entidad otorgante y, del otro, las asignaciones del subsidio familiar de vivienda, únicamente se efectuaban a través de resoluciones expedidas por el Fondo Nacional de Vivienda, las cuales eran publicadas en la página web del Ministerio de Vivienda para cualquier tipo de verificación y consulta por la ciudadanía.

54. En el orden enunciado, explicó las características de los programas de solución habitacional mencionados. Sobre aquel denominado Vivienda Gratuita Fase II aclaró que estaba destinado para las familias de escasos recursos económicos; así “[e]n la primera etapa, se ejecutaron más de 103.000 viviendas para ser entregadas a la población que se encontraba en las situaciones especiales de vulnerabilidad en el marco de la Ley 1537 de 2012, en la segunda etapa, se pretende beneficiar a los hogares de municipios de categoría 3, 4, 5 y 6 que no hagan parte de áreas metropolitanas legalmente constituidas, siempre y cuando cuenten con las condiciones y requisitos [de priorización y focalización] del programa”,[84] establecidos en el Decreto Único Sectorial de Vivienda 1077 de 2015.[85] Los hogares potencialmente beneficiarios serían seleccionados por Prosperidad Social[86] quien remitiría un listado consolidado a Fonvivienda “para efectos de realizar los procesos de postulación de los hogares y de verificación de la información.”[87] Tras surtirse este trámite de constatación, Prosperidad Social elegiría a los beneficiarios de las viviendas gratuitas y Fonvivienda expediría el acto administrativo de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie en el proyecto respectivo.

55. En relación con el programa Mi Casa ya reiteró (ver numeral 42 supra) que se trataba de una oferta en materia de vivienda nueva de interés prioritario e interés social urbano,[88] dirigido a hogares de todo el país con ingresos hasta de 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes “a los que el Gobierno les subsidiará su vivienda, de hasta 135 smmlv y subsidiará además 4 o 5 puntos de la tasa de interés del crédito hipotecario que [debían contratar] con el banco de su elección”[89] o con el Fondo Nacional del Ahorro. Los beneficiarios serían elegidos por demanda hasta que se agotaran los cupos. Mi Casa Ya, funcionaba con el sistema de “primer llegado, primer atendido.”[90] No habrían sorteos y las personas no tendrían que estar inscritas previamente en alguna entidad del Estado.[91]

56. Frente al programa Semilleros de Propietarios especificó que, conforme al Decreto 2413 de 2018,[92] este tenía por propósito facilitar el acceso a una solución de vivienda digna para la población cuyos ingresos fueran iguales o inferiores a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por medio de una política de arrendamiento social con opción de compra.[93] El valor del subsidio familiar de vivienda destinado a cubrir un porcentaje del canon de arrendamiento mensual por parte del Gobierno nacional sería de hasta 0.6 salarios mínimos legales mensuales vigentes, al momento de asignación del subsidio para cada canon de arrendamiento, hasta por 24 meses. El hogar debía aportar el porcentaje del canon mensual de arrendamiento que no se encontrara cubierto para completar la cuota mensual de arriendo. Adicionalmente, debía aportar un monto mínimo de 0.25 salarios mínimos legales mensuales vigentes cada mes, en calidad de ahorro, con el fin de lograr el cierre financiero del valor de la vivienda.[94]

57. En lo atinente a la oferta de vivienda denominada Casa Diga, V.D. refirió que se encontraba reglamentada por el Decreto 867 de 2019 y estaba dirigida al segmento de mejoramiento de viviendas, como parte de la focalización territorial para la identificación de beneficiarios. Las entidades territoriales participantes serían las encargadas de la postulación y registro de los hogares.[95] El subsidio familiar de vivienda en la modalidad de mejoramiento que se otorgara en el marco del programa podría beneficiar a propietarios, ocupantes de bienes fiscales que podrían ser objeto de titulación, en los términos del artículo 14 de la Ley 708 de 2001, o a quienes demostraran posesión de un inmueble con al menos 5 años de anterioridad a la postulación del subsidio.[96] Su finalidad sería “disminuir la pobreza multidimensional en la que se encuentran el 17% de los hogares colombianos a un 14.4% en el próximo cuatrienio.”[97] El programa, como se advirtió previamente (ver numeral 43 supra) preveía la inclusión de porcentajes mínimos de cupos para la postulación de hogares con criterios de enfoque diferencial.

58. El Ministerio de Vivienda también hizo alusión al programa denominado S. de Propietarios -Ahorradores, contemplado en el Decreto 2058 de 2019.[98] Su propósito sería promover la adquisición de vivienda a través del ahorro y el crédito hipotecario o el leasing habitacional, como mecanismos de financiación, entre la población con ingresos inferiores a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes. El subsidio familiar de vivienda en el marco de este proyecto se aplicaría de manera complementaria con el asignado en el programa de adquisición de vivienda “Mi Casa Ya” y podría concurrir con el fijado por las Cajas de Compensación Familiar, siempre y cuando se tratare de postulaciones nuevas en los términos del Decreto enunciado. El valor del subsidio familiar de vivienda sería de hasta 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la expedición del acto administrativo.[99] Esta oferta de vivienda debía considerar un porcentaje mínimo de destinación del subsidio con enfoque diferencial, incluyendo así a la población víctima de desplazamiento forzado, las mujeres cabeza de familia de los estratos más pobres de la población, las trabajadoras del sector informal, las madres comunitarias, las personas de la tercera edad, los miembros de comunidades étnicas, la población en situación de discapacidad, los miembros de la Fuerza Pública, los familiares beneficiarios de estos que hubieren fallecido en actos del servicio y el personal que hubiere presentado disminución en su capacidad psicofísica o incapacidad absoluta permanente por invalidez relevante.

59. Frente al tema “del desalojo y la reubicación”[100] manifestó que no tenía competencia pues esta pretensión radicaba en la Alcaldía Municipal, en virtud de los artículos 287 y 311 de la Constitución. Este último señalaba la obligación a su cargo de prestar los servicios públicos y construir las obras necesarias para el progreso local, en concordancia con la Ley 715 de 2001 que contemplaba la función de la entidad territorial de “[p]romover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.” En atención a todo lo dicho, el Ministerio concluyó que “se encuentra trabajando para lograr el cumplimiento del fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional, de acuerdo con su competencia.”[101]

60. El 14 de febrero de 2022, también se pronunció el Fondo Adaptación del Ministerio de Hacienda, en virtud del traslado por competencia que le realizó el Ministerio de Vivienda.[102] Informó acerca de la existencia del Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas para la Atención de Hogares Damnificados o Localizados en Zonas de Alto Riesgo no Mitigable afectadas por los eventos derivados del fenómeno de La Niña 2010-2011, en especial en lo referente a la atención de la población elegible del Programa en el municipio de Soacha. Indicó que este programa fue desarrollado con fundamento en lo ordenado en el parágrafo 2 del artículo 5[103] del Decreto 4702 de 2010[104] teniendo por finalidad proveer soluciones de vivienda a: (i) población afectada (registrada en la base de datos de REUNIDOS); (ii) propietarios, poseedores de viviendas destruidas o poseedores de baldíos con viviendas afectadas y (iii) aquellas comunidades localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011. Precisó que dada “la complejidad de la coordinación institucional de los riesgos operativos involucrados y la urgencia de dar respuestas efectivas frente al desastre nacional derivado de los efectos del fenómeno”,[105] el 29 de marzo de 2012, el Consejo Directivo del Fondo aprobó la contratación directa con organizaciones especializadas y con experiencia reconocida en gestión social de procesos de reconstrucción de viviendas, por ejemplo, Operadores Zonales (OZ) para que llevaran a cabo un esquema institucional de actividades para la reconstrucción en sitio de las viviendas destruidas, localizadas en zonas de riesgo bajo o mitigable o la reubicación de aquellas localizadas en zonas de riesgo alto no mitigable, en los departamentos afectados.

61. Especificó que para garantizar la atención de las poblaciones afectadas por la ola invernal 2010-2011 en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá, el Fondo Adaptación y la Caja de Compensación Familiar - COLSUBSIDIO suscribieron el contrato de prestación de servicios No. 096 de 2012 con el objeto de que este último realizara las funciones de operador zonal en los municipios de los departamentos aludidos. Concretamente desarrollara todas las actividades necesarias para proveer soluciones de vivienda sobre cuatro grandes fases, a saber, Fase I: Verificación de la demanda (validación de REUNIDOS) e identificación de oferta; Fase II: Estructuración de Planes de Intervención; Fase III: Desarrollo de Adquisición y/o construcción de las soluciones de vivienda (incluye supervisión y control) y legalización y Fase IV: Acompañamiento Social. En esta labor, el operador zonal tendría plena autonomía técnica, financiera y administrativa para contratar, incluso, subcontratar, la ejecución de los proyectos de vivienda a su cargo y asegurar su entrega con la calidad y el tiempo acordado.

62. Respecto a la atención de la población damnificada por la ola invernal 2010-2011 en el municipio de Soacha, el operador zonal COLSUBSIDIO, dentro del proceso de verificación, confrontación y cruce de registros con las bases de datos del Ministerio de Vivienda y demás entidades gubernamentales proveedoras de subsidios y/o beneficios de vivienda, identificó que se encontraban 429 registros de hogares reportados como damnificados. De este total, 332 fueron declarados como no elegibles para atención dentro del Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas, por no cumplir con los criterios de elegibilidad establecidos por la normativa e instructivos aplicables. Por su parte, los 97 restantes fueron declarados como beneficiarios elegibles, susceptibles de atención dentro del Programa de Vivienda de la entidad. De los 97, se tiene que 84 hogares fueron debidamente atendidos con la entrega de una solución de vivienda dentro de los planes de intervención denominados “187-0551-VIVIENDA SOACHA-CONDOMINIOS TEJARES II-001”; “187-0551-VIVIENDA SOACHA-PROYECTO ICARUS LAS MERCEDES II002”; “187-0551-VIVIENDA SOACHA-PROYECTO ICARUS LAS MERCEDES II ADICIONAL 03- 008; “187-0551-VIVIENDA SOACHA-CONDOMINIOS TEJARES II-003” y “187-1028-Soacha C.M. FA”[106] y los otros 13 registros estaban pendientes de atención directa por parte del Fondo Adaptación, en vista de que fueron devueltos por parte del Operador Zonal, de común acuerdo, ante la terminación del vínculo contractual suscrito.

63. Frente a las gestiones adelantadas por el Fondo para asegurar la atención de los registros de hogares pendientes, aseguró que para atender la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por la ocurrencia del fenómeno de La Niña 2010-2011, dentro del Programa Nacional de Vivienda a su cargo, se fijó la meta de entregar soluciones de vivienda a la población que quedó censada como elegible por parte del DANE dentro de la base de datos de REUNIDOS y que posteriormente fue declarada como elegible dentro de los procesos de verificación efectuados por los operadores zonales. Así, de acuerdo al CONPES 3776 de 2013, que definió el alcance de su intervención en este escenario, se estableció un propósito de atención de 58.087 familias damnificadas. A la fecha, la asignación presupuestal dada al Fondo, a través del Presupuesto General de la Nación, ascendía a $2,46 billones de pesos. En dicho marco, el valor de la vivienda a ejecutar se estipuló en 70 SMMLV. Con los recursos asignados se podían atender 43.903 soluciones de vivienda. Entre los años 2019 y 2020, la entidad realizó las gestiones necesarias ante el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, en el Proyecto de Presupuesto Anual y en el Marco del Gasto de Mediano Plazo - MGMP, para que le fueran asignados fondos adicionales que permitieran alcanzar la meta propuesta en el CONPES y atender la mayor cantidad de familias. Producto de estas gestiones le fueron asignados en el presupuesto de las vigencias 2019- 2020 un total de $111 mil millones adicionales; “recursos que estaban asignados hasta octubre de 2018 cuando llegó la nueva administración y que permitieron el financiamiento de 1.467 soluciones de viviendas adicionales. Con estos recursos se completó el presupuesto asignado total con el que cuenta la entidad de $2.46 billones para financiar las 43.903 soluciones de viviendas.”[107]

64. Con posterioridad, indicó que desplegó nuevas gestiones[108] para la inclusión de más recursos que permitieran financiar soluciones de vivienda adicionales y que fueran asignados en el marco de Plan de Reactivación Económica Postpandemia. Incluso, al interior de las discusiones conjuntas a la Ley de Presupuesto de las Comisiones Económicas, expuso la necesidad de contar con nuevos recursos. Sin embargo, las restricciones presupuestales del Presupuesto General de la Nación, agravadas por la Emergencia Sanitaria con ocasión del COVID-19, impidieron al Gobierno nacional la asignación de dineros complementarios que permitieran atender el requerimiento de vivienda de las familias que a la fecha no habían sido atendidas por el Fondo. Junto a estos esfuerzos, el 30 de marzo de 2021, remitió un oficio[109] a la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “donde se compartió el anteproyecto de presupuesto de gastos de la Entidad previsto para la vigencia 2022, y en el cual, particularmente para el Sector Vivienda se informó que, del análisis de las inversiones para asegurar el cumplimiento de las metas establecidas en el documentos CONPES 3776 de 2013, se requieren recursos por la suma de 1,3 billones para la atención de los 14.184 hogares damnificados faltantes.”[110]

65. Sobre este panorama resaltó que, en caso de no recibir estos recursos adicionales, iniciaría las gestiones para trasladar dichos hogares al Ministerio de Vivienda, como entidad que postuló al Fondo Adaptación en el Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas para la Atención de Hogares Damnificados o Localizados en Zonas de Alto Riesgo no Mitigable afectadas por los eventos derivados del fenómeno de La Niña 2010-2011. De esta manera, concluyó que “con el fin de asegurar una correcta y adecuada atención de los registros beneficiarios pendientes, el Fondo Adaptación ha realizado diferentes gestiones para conseguir recursos adicionales que permitan financiar la totalidad de las familias que hacen parte del programa de vivienda; sin embargo, ante la imposibilidad de contar con más recursos, y con el fin de ser eficientes y atender la mayor cantidad de población posible con los recursos con los que aún cuenta la Entidad, se establecieron unos criterios de elegibilidad basados en mitigar el daño antijurídico a la Entidad, dar atención completa en los municipios y así poder dar un cierre en el mayor número de municipios posibles, los cuales se integran en una matriz de priorización que permite a la Entidad definir la población prioritaria a atender.”[111]

66. El 15 de marzo de 2022, la Coordinación del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha anexó, como respuesta, nuevamente el escrito de contestación, de fecha 21 de septiembre de 2021, pese a los nuevos requerimientos de esta Corporación que procuraban un pronunciamiento diverso al ya remitido.

67. Mediante escrito del 8 de abril de 2022,[112] los accionantes S.M.R.S. y D.G.R.G. se pronunciaron sobre su solicitud de cumplimiento.[113] Reiteraron que el subsidio de arrendamiento temporal del que aún son beneficiarios “no ha sido suficiente para solventar la vulneración a [su] derecho fundamental a una vivienda digna.”[114] Resaltaron que, en ocasiones, han tenido que dejar de comprar insumos de primera necesidad para cubrir los costos del arrendamiento en una vivienda de estrato dos pues el subsidio concedido no cubre la totalidad de este. Además, han cambiado de hogar tres veces desde el fallo de la tutela “pues los trámites innecesarios [ineficientes y desorganizados] para el pago de los cánones de arrendamiento, hace que los [arrendadores] no deseen arrendar sus viviendas.”[115] Por ejemplo, se les ha exigido realizar diligencias ante la Alcaldía de Soacha para proceder con el desembolso del beneficio, en contravía de su difícil situación económica. Enfatizaron que tras más de 7 años de la decisión de esta Corporación no han recibido ninguna comunicación por parte de las entidades involucradas sobre el proceso de reubicación en viviendas propias y, por tanto, no han sido seleccionados para ser parte de algún programa del Gobierno nacional, destinado a las víctimas de desastres naturales, “aún cumpliendo con los requisitos y siendo parte del censo de damnificados por la ola invernal.”[116]

    2. Consideraciones y fundamentos de la decisión

1. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato. Reiteración de jurisprudencia[117]

68. De acuerdo con los artículos 23,[118] 27[119] y 52[120] del Decreto 2591 de 1991,[121] ante el presunto incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir a las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de las providencias que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (artículo 2 de la CP), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 229 de la CP), el cual comprende -por lo menos- (i) el acceso efectivo al sistema judicial; (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material de la sentencia.[122] En relación con estas figuras procesales, la jurisprudencia constitucional ha señalado sus características diferenciales, de forma que sea posible hacer uso adecuado de ellas.

69. Así ha indicado que: (i) la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se rigen por lo dispuesto en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, mientras que la base del desacato se encuentra en sus artículos 27 y 52;[123] (ii) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (iii) el análisis exigido para el cumplimiento es objetivo -verificar si la orden de amparo se ha cumplido- y la valoración predicable del desacato es subjetiva -sancionar con arresto o multa a quien desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela-;[124] (iv) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; (v) el trámite del cumplimiento no es un pre-requisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, [125] puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato y (vi) paralelamente al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del desacato, pero este no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela.[126]

70. Vale precisar que contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de amparo.[127] La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso así como la defensa y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[128]

2. Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela. Reiteración de jurisprudencia[129]

71. Esta Corporación ha sido enfática en establecer que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela, prima facie, radica en cabeza de los jueces de primera instancia, pues estos funcionarios son los encargados de lograr el acatamiento de las órdenes impartidas, así provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[130] Así, debe indicarse que la autoridad judicial de primera instancia, por regla general (i) mantiene competencia para hacer seguimiento al cumplimiento de las sentencias proferidas en sede de revisión por parte de la Corte Constitucional, hasta tanto no se halle plenamente restablecido el derecho amparado, de conformidad con lo señalado en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) se encuentra en el deber de adoptar las decisiones que se tornen necesarias para garantizar el cumplimiento de la providencia respectiva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 ibídem. De hecho, frente a un fallo de tutela “el deber principal del juez es de hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de cumplimiento”;[131] (iii) está facultado para establecer los demás efectos del fallo, en atención de lo preceptuado en el artículo 23 ibídem;[132] y (iv) conoce del incidente de desacato, en concordancia con lo desarrollado en el artículo 52 del cuerpo normativo en alusión.

72. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de amparo; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[133]

73. Aun así, ha establecido que esta Corporación cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso en concreto- el estudio de las solicitudes de cumplimiento y la adopción de las medidas pertinentes tendientes al acatamiento de sus providencias.[134] Es decir, en casos excepcionales, y siempre y cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente es posible que, en su calidad de órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional, ejerza la observancia debida de sus propios fallos.[135] Se ha reconocido que ello ocurre, por ejemplo, cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para presionar o conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva de la sentencia de tutela o cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo;[136] (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;[137] (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento así como la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las condiciones específicas de una situación que se prolonga en el tiempo[138] o (iv) la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[139]

74. A la luz de lo expuesto, se tiene que esta Corte puede, por tanto, adoptar las medidas que considere necesarias, a fin de que el amparo sea efectivo, siempre que concurran las siguientes condiciones: “(i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado -en teoría puede ser una confirmación, (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.”[140]

3. Respuesta a la solicitud de cumplimiento promovida

75. En el presente caso, la Corte Constitucional advierte, de entrada, que no asumirá la competencia para realizar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014 por las razones que se sustentarán a continuación.

76. Lo primero que debe recapitularse es que en aquella providencia, la Sala Novena de Revisión estableció algunas medidas para superar la vulneración de derechos encontrada en el proceso. En primer lugar, emitió una orden de protección casi que inmediata tendiente a brindar una solución pronta al escenario de desprotección constatado. Así, dispuso que la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha, dentro del término de 20 días siguientes a la notificación de la sentencia, debía elaborar un estudio técnico que evaluara el grado de vulnerabilidad y de riesgo en que permanecían los accionantes en el barrio El Progreso de la Comuna IV de Soacha así como las condiciones mínimas de habitabilidad de sus viviendas, para lo cual debía integrar una comisión interdisciplinaria de expertos que emitiera concepto. En segundo lugar, a partir de los resultados constatados, si aquellos evidenciaban la existencia de un riesgo extraordinario para los peticionarios, la citada entidad, sin indicación de un término específico, debía (i) incluirlos en los programas oficiales de damnificados de desastres naturales y (ii) reubicarlos en sitios seguros donde se les garantizara el derecho a la vivienda digna. Finalmente, adoptó un mandato de acompañamiento o intervención de dos entidades públicas del orden nacional, el Ministerio de Vivienda y Fonvivienda, para que apoyaran y supervisaran, dentro del marco de sus competencias, el cumplimiento de lo ordenado en la providencia de revisión.

77. Frente a las órdenes impartidas, los ciudadanos S.M.R.S. y D.G.R.G., accionantes en el marco de la tutela que culminó con la Sentencia T-045 de 2014, han manifestado su inconformidad sobre el incumplimiento de la medida de reubicación. En su concepto, tras más de 7 años de haberse proferido la providencia, ninguno de los peticionarios ha sido informado del proceso de reubicación en viviendas propias y, por tanto, no han sido incluidos en programas oficiales, pese a integrar el censo de damnificados. Indican que la única medida ofrecida, distante además de lo ordenado en el fallo, ha sido la asignación de un subsidio temporal de arriendo, cuyo monto es insuficiente para cubrir la totalidad del canon y cuyo desembolso supone una tramitación dispendiosa. Consideran que lo anterior constituye un tratamiento diferenciado injustificado dado que las demás familias afectadas por la temporada invernal acaecida en el territorio en el año 2010, fueron beneficiadas con proyectos de vivienda gratuita, sin ningún tipo de erogación, como el que se pretende exigirles. Estiman que la mora judicial constatada se explica principalmente en atención a la “la deficiencia de la orden como remedio”[141] ya que la misma no incorporó un plazo concreto dentro del cual se materializaría la reubicación definitiva, de ahí que la solución de fondo a esta omisión estructural, con un impacto severo en el goce de su derecho a la vivienda digna, solo puede suplirse con la intervención de esta Corporación.

78. A diferencia de lo sostenido por los solicitantes, para la Sala, en esta oportunidad, no se acreditan los presupuestos jurisprudencialmente establecidos para que esta Corporación asuma excepcionalmente la verificación del cumplimiento de una de sus providencias (de acuerdo con las consideraciones expuestas en los numerales 73 y 74 supra). De entrada, se constata que (i) el juez de primera instancia respecto de quien se predica una omisión no es una Alta Corte pues se trata de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, y (ii) la situación fáctica constatada en la Sentencia T-045 de 2014 no supuso la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, a partir del cual se hubieren proferido órdenes complejas o estructurales que demanden, en esta instancia, un permanente seguimiento o la adopción de nuevas determinaciones. Igualmente se tiene que (iii) la autoridad judicial en mención ha desplegado acciones positivas de cara a los reclamos de cumplimiento formulados por la parte accionante y tiene competencia pero especialmente el deber de continuar desplegando las actuaciones adicionales que resulten necesarias para lograr la efectividad de la providencia. Por lo anterior (iv) no puede concluirse que sea imperiosa o indispensable la intervención de la Corte Constitucional como única vía para alcanzar la materialización cierta del fallo o, dicho de otro modo, no existen razones objetivas, razonables y suficientes para invalidar el seguimiento asignado al funcionario de instancia quien tiene plenas atribuciones para proteger derechos.[142] Las causas jurídicas que sustentan estas últimas dos posturas son las siguientes.

79. En el orden enunciado, en primer lugar, existe evidencia suficiente de que el Tribunal Superior de Cundinamarca dio apertura a tres incidentes de desacato, en los años 2014, 2016 y 2019, en el marco de los cuales implementó medidas conducentes tendientes a requerir con insistencia a las entidades involucradas en las órdenes de amparo para que rindieran diversos informes sobre las gestiones de ejecución del fallo (consultar los numerales 16 al 44 supra). Según quedó expuesto en las providencias proferidas dentro de los trámites adelantados, las cuales fueron presentadas en detalle previamente (ver numerales 25, 37 y 44 supra), la autoridad de tutela, a partir de lo que revelaron las pruebas decretadas, no impuso sanción alguna pues, en su criterio, si bien la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha no había dado estricto cumplimiento a la orden de reubicación “ello no se [debía] a un actuar negligente o descuidado de la misma, sino a la ausencia de proyectos de vivienda [100% gratuitos] a los que fuera posible postular a los actores”,[143] a partir de la política pública a cargo del Ministerio de Vivienda. Esto reflejaba la existencia de una imposibilidad jurídica temporal para ejecutar lo ordenado en la providencia pese a lo cual, a fin de mitigar esta situación, la referida entidad, en el marco de sus funciones, incluyó a los peticionarios en el censo de damnificados para que fueran incorporados en los programas oficiales del Gobierno y aprobó la asignación de un subsidio de arriendo de carácter transitorio que se mantendría hasta tanto se lograra su reubicación con vocación de permanencia.

80. De acuerdo con lo anterior, es claro que la autoridad de tutela en mención, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, reportó una actividad importante, de cara a juzgar si las entidades públicas implicadas debían ser sancionadas, en contexto con el alcance de lo ordenado en el fallo. Es decir, no ha permanecido inmóvil y sus esfuerzos se han centrado en valorar, a través de un instrumento procesal idóneo, “una situación subjetiva, en la cual es relevante la culpabilidad de su autor.”[144] Con todo, sin desconocer la labor realizada y su propósito de propiciar la efectividad de una providencia,[145] no se puede pasar por alto que la principal obligación del juez constitucional consiste en hacer cumplir integralmente la orden de tutela,[146] para lo cual le corresponde analizar “una situación objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos.”[147] La Sala encuentra que el Tribunal no ha valorado ni atendido la situación fáctica planteada por los solicitantes, por lo menos, desde la perspectiva de un análisis objetivo en concreto.[148] Ello no equivale a una declaratoria de desobediencia ni la consecuente asunción del seguimiento por parte de esta Corte. Simplemente se advierte que, por regla general, el juez de primera instancia es la autoridad encargada de asegurar la eficacia material de las decisiones judiciales (ver numerales 71 y 72 supra) y para ello el orden jurídico le otorga amplios poderes y facultades. En tal virtud, en este caso, el Tribunal de la causa debe orientar sus funciones hacia el despliegue de las medidas necesarias para requerir la satisfacción objetiva de la orden de amparo o dirigir su actuar a determinar el cumplimiento de la Sentencia T-045 de 2014, a partir de los hechos relatados por los accionantes.

81. Dicho de otro modo, el funcionario de primera instancia está plenamente autorizado pero, sobre todo, obligado a intervenir activamente en la salvaguarda de la supremacía e integridad constitucional o en la protección efectiva de los derechos en juego por lo cual su labor inmediata debe consistir en verificar objetivamente la decisión de revisión y adoptar todas las decisiones pertinentes para confrontar su observancia.[149] Como se dijo, en la Sentencia C-367 de 2014,[150] “[s]i se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal [e idóneo] es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión.” Bajo este escenario, la Sala no adoptará una orden detallada y específica en relación con el cumplimiento del fallo pues, como se dijo, ello obedece a una función principal de la autoridad de instancia y excepcionalmente de esta Corporación cuando exista una causa suficiente que no se vislumbra en esta oportunidad. Así las cosas, sin desconocer que estos jueces son autónomos para fijar los criterios valorativos del cumplimiento, a continuación, solo se realizará una apreciación genérica de los hechos y se darán algunas simples recomendaciones que le pueden permitir al Tribunal de Cundinamarca asumir debidamente las competencias a su cargo. Es decir, en aras de que el funcionario judicial cuente con herramientas aptas para el efecto, se enunciarán algunas pautas relevantes que pueden ser consideradas en el ámbito de realización de su tarea.[151]

82. En esta línea de entendimiento, para evaluar el cumplimiento del numeral 3.2. de la parte resolutiva de la Sentencia T-045 de 2014, sobre la cual se funda en esencia la inconformidad de los solicitantes, el juez de instancia puede tomar en referencia los siguientes criterios y elementos probatorios:

    82.1. El juez constitucional debe orientar el ejercicio de su función a la eficacia material de las decisiones judiciales: ante el alegado incumplimiento de una acción de tutela, los jueces pueden acudir al incidente de desacato o al trámite de cumplimiento. Aunque no se imponga sanción por desacato (v.gr. porque no se logre demostrar la responsabilidad subjetiva del responsable), los funcionarios de tutela están obligados, de manera primordial, a garantizar el cumplimiento objetivo de los fallos.[152] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “[c]umplir con las providencias judiciales es un imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho.”[153] Del cumplimiento efectivo de lo ordenado por el operador jurídico depende el acceso efectivo a la justicia y, de contera, el restablecimiento oportuno -no prolongado- de los derechos lesionados.[154] Dicho de otro modo, la administración de justicia se manifiesta, entre otros aspectos, en el hecho de que “la providencia que pone fin al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada.”[155] Como se mencionó en la Sentencia C-367 de 2014,[156] “[la] administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento. Este cumplimiento puede y, si es del caso debe, efectuarse aún en contra de la voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos.”

    82.2. El juez constitucional de la causa puede valorar de manera integral y ponderada el alcance material de las órdenes dadas en la providencia en cuestión: en armonía con lo expuesto, el cumplimiento de las obligaciones constitucionales debe realizarse a la luz del principio del efecto útil, de tal forma que se realicen los máximos esfuerzos para darles su pleno sentido y así alcanzar los fines para los cuales han sido establecidas.[157] Ello adquiere particular relevancia frente a un fallo de tutela donde se han emitido órdenes eclécticas (o con un nivel intermedio de complejidad). Es decir, cuando se trata de remedios “en los que se involucran distintas entidades del Estado que deben trabajar de manera coordinada en la ejecución de la orden que debe ser de mediano cumplimiento y además implica la erogación de importantes recursos económicos.”[158] Dentro de este marco de entendimiento, la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca podría valorar que la Sentencia T-045 de 2014 le ordenó a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha reubicar a los 16 accionantes, en caso de constatarse un riesgo extraordinario de habitabilidad en sus viviendas. De acuerdo con los elementos de juicio aportados a este trámite, dicho riesgo quedó evidenciado en el Informe de Visita Técnica No. 185 del 8 de septiembre de 2013 y en el Concepto Geotécnico sobre el Barrio El Progreso, de fecha 10 de abril de 2014 (consultar el numeral 20 supra). Esto implica que, según lo dispuesto en la providencia, la citada Secretaría debía proceder a reubicar con prioridad a los ciudadanos afectados así como a sus grupos familiares.

    La entidad pública, en el marco de los incidentes de desacato promovidos y dentro de la presente solicitud de cumplimiento, ha informado insistentemente sobre su imposibilidad jurídica, administrativa y presupuestal para proceder directamente con la reubicación permanente de los actores, resaltando que ello requiere del concurso y de la intervención ineludible de las autoridades nacionales con competencia específica (remitirse a los numerales 21, 41, 47 y 50 supra). La jurisprudencia constitucional ha establecido que al momento de analizar la respuesta de la entidad accionada, es preciso indagar en las razones y conductas concretas en las que se respaldan sus afirmaciones. Así, debe apreciarse que “[en] algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo”[159] sin que esto suponga modificar el contenido sustancial de la decisión, revestida por los efectos de la cosa juzgada constitucional. Esto es, “sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente”,[160] ante la necesidad de procurar la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva.

    En este contexto, el Tribunal, por ejemplo, podría valorar, el alcance del cumplimiento de la orden contenida en el numeral tercero de la Sentencia T-045 de 2014, de manera articulada con lo dispuesto en el resolutivo cuarto de la providencia (ver numeral 6 supra). Es decir, en un entendimiento sistemático y armónico de la decisión se deriva que la materialización efectiva, eficiente y pronta de la medida de reubicación requiere no solo de la supervisión del Ministerio de Vivienda y de Fonvivienda sino de su participación activa y de su apoyo coordinado a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha, a partir de una apreciación integral de las funciones y obligaciones precisas a su cargo.

    La Ley 1537 de 2012[161] señala expresamente las competencias y funciones conjuntas entre las entidades del orden nacional y territorial en la garantía del derecho fundamental a la vivienda digna y destaca la importancia de una coordinación definida y continua entre ellas que permita la ejecución de sus atribuciones.[162] Tratándose de los municipios, la Constitución les asigna responsabilidades concretas en el progreso local y el desarrollo socioeconómico del territorio[163] y de manera más precisa el orden jurídico prevé a su cargo mandatos específicos en materia de atención y prevención de desastres naturales,[164] lo que abarca la inclusión de planes de manejo como la reubicación en favor de la población que ha estado asentada en zonas de alto riesgo, con la colaboración y cofinanciación de la Nación y los departamentos.[165]

    En el cumplimiento de esta tarea, el ordenamiento estipuló la asistencia e intervención de las Secretarías de Planeación y Ordenamiento Territorial encargadas de dirigir, coordinar y articular los planes, programas y proyectos de desarrollo social y económico local, en beneficio especialmente de los más vulnerables.[166] El Ministerio de Vivienda al ser el encargado por excelencia de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública nacional en materia de vivienda tiene incidencia directa en la fijación de las condiciones de oferta, acceso y financiación de vivienda, la disposición y transferencia de recursos para la ejecución de programas de vivienda así como la asignación de subsidios en el marco de la incorporación del componente de gestión del riesgo en sus políticas y proyectos.[167] Para atender sus objetivos se apoya en el Fondo Nacional de Vivienda creado para consolidar “el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social, administrando: Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se apropien para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda.”[168]

    De acuerdo con el panorama normativo esbozado, la Sala entiende que la prosperidad de una medida como la reubicación definitiva en sitios seguros requiere de gestiones y decisiones concertadas a nivel local que se articulen con la política pública y con los programas nacionales de vivienda, a la luz de los principios de colaboración, coordinación, concurrencia y complementariedad.[169] Es decir, como la Secretaría de Planeación de Soacha, el Ministerio de Vivienda y Fonvivienda cumplen atribuciones precisas y significativas en el goce de las garantías básicas en juego se requiere de una articulación de su ámbito funcional para asegurar la efectividad del reasentamiento esperado, acompañado ello de la construcción de canales permanentes de comunicación, información, cooperación y de asistencia concurrente entre las mencionadas entidades públicas.[170] El acompañamiento constante que se origine es un complemento -que puede ser necesario o contingente-[171] para el cumplimiento de la decisión judicial en cuestión, de cara al estado actual de su ejecución. Conforme los elementos de juicio allegados, desde el año 2014, los 16 accionantes permanecen incluidos en el censo oficial de damnificados. Desde entonces 11 de ellos son beneficiarios de un subsidio de arrendamiento temporal, dado que a dos les fue suspendido el mismo por regresar a las viviendas de las cuales fueron evacuadas y otros dos no allegaron la documentación exigida para recibir el beneficio (ver los numerales 47 y 48 supra).[172] Los peticionarios continúan sin ser parte de los programas estatales de reubicación (consultar los numerales 34, 35 y 53 supra), a diferencia de los demás ciudadanos en su misma circunstancia de afectación que sí fueron atendidos, con apoyo del Ministerio de Vivienda (numerales 45 al 47, 49 y 51 supra).

    Indican que ello ha ocurrido, primero, porque los proyectos disponibles demandan erogaciones sustanciales -como créditos hipotecarios- que no se encuentran en la capacidad ni en la obligación de asumir pero esencialmente porque no han sido comunicados de la oferta institucional en materia de vivienda y, por ende, no han sido seleccionados hasta la fecha como beneficiarios (remitirse a los numerales 41 y 67 supra). El Fondo Nacional de Vivienda, al interior del trámite, advirtió sobre un universo importante de soluciones habitacionales existentes, incluso desde el año 2012, a las que los tutelantes, sin embargo, no accedieron o no fueron objeto de postulación, (ver los numerales 29, 33, 42, 43, 45 y 53 al 58 supra).[173] Según las cifras informadas, en el marco de la presente solicitud de cumplimiento, los hogares damnificados por el desastre natural ocurrido en el año 2010 e incluidos en el censo oficial ascendieron a aproximadamente 1800. Casi el 60% de ellos ya fueron reubicados con vivienda propia y del 40% faltante hacen parte los 16 actores (consultar los numerales 21, 47 y 49 al 51 supra). Según la Secretaría de Planeación de Soacha, de los 16 actores, 11 -por ser los beneficiarios del subsidio de arriendo- se encuentran “pendientes a que el Ministerio [de] Vivienda, Ciudad y Territorio – Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) [inicié] nuevos proyectos de vivienda para [ser reubicados en una vivienda propia].”[174]

    En ese sentido, la reubicación de estos peticionarios depende en la actualidad de que las referidas entidades del orden nacional le informen oportunamente a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial acerca de los programas disponibles de vivienda o de los próximos proyectos de vivienda a los que sea posible postular y puedan acceder los ciudadanos, con indicación clara de los plazos, los procedimientos y los requisitos de asignación que deben atenderse para el efecto así como los criterios de focalización existentes. Es por ello que el juez de tutela de primera instancia podría apreciar con especial cuidado que la inclusión o consideración prioritaria y efectiva de los actores en la política pública de vivienda -en los mismos términos que los demás individuos víctimas de desastres naturales- se sujeta, a la fecha, a una intervención responsable y organizada de todos los entes públicos en mención, en el marco de un trabajo o estrategia integrada, actualizada, eficiente y sin barreras administrativas donde los accionantes sean realmente considerados.[175]

    82.3. El juez de tutela de primera instancia, en la valoración objetiva del cumplimiento del fallo, podrá apreciar la relevancia de algunos elementos de juicio, en particular: la Sala Penal del Tribunal Superior de Cundinamarca, en su obligación de materializar la medida de reubicación de los accionantes, podría tomar en consideración algunas situaciones fácticas relevantes. De un lado, de acuerdo con la información aportada ante esta Corporación (i) dos accionantes permanecen inscritos en la Base de Datos de Prosperidad Social en el Componente Desplazados; (ii) dos peticionarios resultaron beneficiados con un subsidio familiar de vivienda otorgado por entidades públicas y (iii) 5 tutelantes registran propiedades a su nombre (consultar los numerales 34 y 35 supra). En esta línea, también cabría analizar las circunstancias de tiempo, modo y lugar relacionadas con el uso continúo y debido del subsidio de arriendo autorizado. Por ejemplo, las razones que llevaron a dos de los tutelantes a renunciar a este y a otros dos a no allegar la documentación requerida para su otorgamiento. Este panorama podría impactar el alcance de las órdenes concretas que eventualmente se adopten en el marco del trámite de cumplimiento que se iniciará.

    De otro lado, los elementos de juicio allegados reportan que el Fondo Adaptación ha adelantado gestiones presupuestales importantes frente a la atención de las necesidades de reubicación de las personas víctimas de la ola invernal ocurrida en el municipio de Soacha en el año 2010. Sin embargo, también ha advertido sobre las restricciones dinerarias actuales para atender los requerimientos de vivienda de la totalidad de los damnificados por el fenómeno de La Niña, lo que ha conducido al establecimiento de criterios de priorización en su elegibilidad (ver numerales 21, 52 y 60 al 65 supra). Lo anterior, implica que la participación de esta entidad en el trámite podría resultar útil y necesaria de cara a establecer las condiciones en las que debe procurarse la ejecución material de la orden contenida en el resolutivo 3.2. de la Sentencia T-045 de 2014. Vale aclarar que la intervención o cooperación eventual de la mencionada entidad oficial, mediante el suministro de determinada información o el adelantamiento de cierta gestión, no implicaría una vulneración del derecho al debido proceso dado que la jurisprudencia constitucional ha advertido “que entidades públicas no demandadas o vinculadas al proceso de tutela”[176] pueden adelantar “actuaciones de coordinación, de acompañamiento o de supervisión”[177] o, lo que es más, apoyar mediante la materialización de “las obligaciones ya previstas en el ordenamiento constitucional, legal o reglamentario vigente, es decir, se prevé su concurrencia [al cumplimiento de] las medidas de amparo para que, en desarrollo de sus funciones estatales, contribuyan a la salvaguarda de las garantías básicas en riesgo o que han sido lesionadas.”[178]

    82.4. El Tribunal Superior de Cundinamarca en su tarea de hacer cumplir la sentencia podrá valorar el impacto de ello en la garantía real del derecho fundamental a la vivienda digna: el juez de primera instancia, podrá tomar en especial consideración la jurisprudencia constitucional según la cual el acceso a la vivienda digna[179] se proyecta como una necesidad humana que “incluye contar con un lugar propio o ajeno, que le posibilite a la persona desarrollarse en unas condiciones mínimas de dignidad [paz] y seguridad, así como le permita satisfacer su proyecto autónomo de vida. Por lo tanto, una “vivienda digna” debe contar con condiciones adecuadas [y suficientes] que no pongan en peligro la vida y la integridad física de sus ocupantes, pues ella además de ser un refugio [un techo por encima de la cabeza] para las inclemencias externas, es el lugar donde se desarrolla gran parte de la vida de las personas que la ocupan, por lo que “adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser humano.”[180] Esta Corte ha resaltado que debe garantizarse con grado de consideración prioritaria el goce de la garantía a la vivienda digna de los grupos desfavorecidos, como sucede con las víctimas de desastres naturales. En efecto,“[t]anto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos”[181] y ofrecerles “atención eficaz y oportuna durante el proceso de restablecimiento de [sus] derechos.”[182] Esto es, “adelantar programas de reubicación [o] implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo.”[183]

83. Ahora bien, retomando la cuarta razón anunciada en el numeral 78 supra para no asumir en esta oportunidad la competencia de verificación de cumplimiento de la providencia de tutela, la Sala encuentra que, además de todo lo dicho, no hay elementos de juicio que evidencien razones imperiosas para habilitar la intervención excepcional de esta Corporación. Las tareas que, como se dijo en precedencia, faltan por realizar para impulsar la materialización de la Sentencia T-045 de 2014 pueden y deben continuar bajo el trámite del juez de primera instancia. Cabe recordar que uno de los supuestos para que esta Corte asuma el cumplimiento de sus sentencias se genera “cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.”[184] Esta situación no se ha configurado en el caso que estudia la Sala en la presente ocasión, debido a que, como ya se mencionó ampliamente, el Tribunal Superior de Cundinamarca no ha direccionado su actuar al seguimiento objetivo del fallo, es decir, debe orientar las atribuciones a su cargo hacia la adopción de las medidas necesarias y eficaces tendientes a garantizar la observancia de la sentencia.[185] De hecho, el juez de primera instancia cuenta con herramientas suficientes e idóneas o, lo que es más, esta revestido de amplios poderes para analizar el fondo del asunto y de paso garantizar la ejecución material de la orden de protección de los derechos amparados.[186] En este contexto, no se advierte que, por ahora, la intervención de esta Corporación sea imprescindible. Esto no obsta para que se valore nuevamente la situación en caso de que los actores prueben que variaron las circunstancias que llevan ahora a concluir que no se debe asumir la vigilancia del fallo.[187]

84. En contexto con lo decidido, la Sala debe hacerle un llamado al personero municipal de Soacha para que, en atención a lo dispuesto en el numeral quinto de la Sentencia T-045 de 2014, continúe acompañando activamente a los accionantes en su solicitud de cumplimiento del fallo, en el marco de su obligación constitucional de salvaguarda y promoción de los derechos humanos.

85. Síntesis de la decisión: en el presente caso, la Corte Constitucional no asumirá el seguimiento del cumplimiento de la sentencia de revisión en cuestión. Se reitera la regla general según la cual la competencia para adelantar esta verificación es y continúa a cargo del juez de primera instancia, el Tribunal Superior de Cundinamarca, pues no hay en este momento ninguna razón constitucional que justifique la activación de la intervención de esta Corporación para conocer del asunto. En esencia, de la información recopilada se desprende que la iniciación de tres incidentes de desacato por parte del Tribunal aunque refleja una actuación positiva de su parte tendiente a supervisar e impulsar la decisión judicial no lo excusa de su obligación primordial como juez constitucional de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección de derechos fundamentales, mediante el trámite de cumplimiento. El desacato “es un instrumento accesorio para este propósito, que si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia.”[188] Por lo anterior, aun cuando la Sala es consciente que han transcurrido 8 años desde que fue proferida la providencia,[189] también advierte que la autoridad en mención tiene una competencia a su cargo que no ha orientado aun hacia la preservación de la integridad del orden constitucional y que le corresponde asumir, de cara a sus deberes.

86. Con todo, en garantía de los derechos constitucionales en juego, la Corte emite algunas recomendaciones relevantes que le pueden permitir al funcionario de instancia lograr la reubicación efectiva de los accionantes, a partir de una articulación de las funciones y compromisos de la autoridad territorial y de las entidades nacionales involucradas en la decisión judicial, es decir, del despliegue a su cargo de los mayores esfuerzos posibles en forma mancomunada para avanzar prontamente en la fijación de “las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna.”[190]

87. De conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la solicitud promovida por los ciudadanos S.M.R.S. y D.G.R.G.. Así las cosas, se ordenará que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se remita copia del requerimiento aludido y de la presente decisión al Tribunal de Cundinamarca, así como copia del presente auto a los peticionarios, las entidades involucradas y el personero municipal de Soacha.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional