Auto nº 1257/22 de Corte Constitucional, 25 de Agosto de 2022

125. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

     2.1. Procedencia de la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia

126. Pese a que el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 consagra que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno” y que las nulidades de los procesos ante esta Corporación sólo podrán alegarse antes de emitirse el fallo “únicamente por violación del debido proceso”, de manera excepcional la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido que con posterioridad a la expedición de una sentencia suya pueda solicitarse la nulidad de esta, bajo la condición de que la irregularidad alegada derive directamente de la sentencia proferida[82].

127. En igual sentido, esta Corporación ha sostenido que la violación al debido proceso debe ser “ostensible, probada, significativa y trascendental”[83]. De lo contrario, la solicitud de nulidad no tendrá lugar y deberá ser negada. Por tanto, se trata de un mecanismo excepcional y riguroso, que no está diseñado para “reabrir los debates ya agotados en el seno de la corporación, a tal punto que cuestionen los fundamentos de una sentencia que adquirió la fuerza jurídica de la cosa juzgada constitucional, incluso si la inconformidad frente a lo decidido, se encuentra fundamentada en las respetables opiniones expresadas por los Magistrados en aclaraciones y salvamentos de voto”[84]. Así, no es una oportunidad procesal adicional para cuestionar las razones de las decisiones, en tanto se limita al estudio de posibles irregularidades que se cometieron en el trámite de tutela y que eventualmente derivaron en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de una de las partes.

128. Así pues, en su extensa jurisprudencia, la Corte Constitucional ha delineado los requisitos formales y materiales que debe reunir la solicitud de nulidad y permitan su estudio por parte de la Sala Plena.

     2.1.1. Presupuestos formales que deben acreditarse para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional

129. Sobre el particular, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha definido los siguientes presupuestos formales de procedencia de la solicitud de nulidad: (i) oportunidad, (ii) legitimación por activa para presentar la petición y (iii) la debida argumentación.

130. La oportunidad se refiere a que la solicitud de nulidad debe ser presentada en un término de tres días luego de haberse notificado la sentencia[85].

131. La legitimación por activa busca que quien interponga la solicitud haya intervenido en el trámite de acción de tutela o se trate de un tercero que se considere afectado por las órdenes proferidas por la Corte Constitucional[86].

132. Por último, la exigencia de la carga argumentativa requiere del solicitante la presentación de argumentos certeros y coherentes que demuestren que la sentencia atacada vulnera el derecho al debido proceso[87]. Al respecto, esta Corporación ha señalado que no basta con presentar razones o interpretaciones diferentes a las de la decisión cuestionada, que manifiesten el disgusto o inconformidad del solicitante. Es preciso que la carga argumentativa cumpla con los siguientes parámetros: “(a) claridad, esto es, una exposición lógica de las razones en las que se sustenta la violación del debido proceso; (b) certeza, que cuestione los contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, y no interpretaciones subjetivas o suposiciones sobre la decisión o la jurisprudencia constitucional; (c) precisión, los fundamentos deben ser concretos y determinados, no simples juicios generales acerca de la presunta irregularidad; (d) pertinencia, por cuanto los cuestionamientos a la sentencia deben estar referidos a la grave vulneración al debido proceso, y no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (e) suficiencia, la argumentación desplegada debe aportar los elementos necesarios, que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso”[88].

     2.1.2. Presupuestos materiales de procedencia de peticiones de nulidad de sentencias proferidas por las salas de revisión de la Corte Constitucional

133. Superada la verificación de los requisitos formales de procedencia debe entonces estudiarse el cumplimiento de los criterios materiales o sustanciales, que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido así:

     “(i) Cuando una sala de revisión se aparta del criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica, debido a que, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte.

     (ii) Cuando las decisiones no sean adoptadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996.

     (iii) Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida. Un ejemplo de ello son las decisiones anfibológicas o ininteligibles, las contradictorias o las que carecen totalmente de fundamentación en la parte motiva. Es importante precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción, como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. En este orden, ha manifestado la Corte que el estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad.

     (iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa, y,

     (v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley.

     (vi) Cuando “la omisión del examen de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda, o de defensas propuestas por la parte accionada, llegue a configurar violación al debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”[89].

134. Al listado anterior, los solicitantes añaden la que denominan causal séptima, que identifican como aquella que se presenta cuando “de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión”[90]. Sobre el particular, la Sala estima que no se trata de un escenario de nulidad diferente a aquel descrito bajo el numeral (vi) del listado, relacionado con la omisión de respuesta a argumentos y defensas propuestos por la parte accionada o de asuntos de relevancia constitucional cuyo estudio no podía dejarse de lado. Como se advierte de una simple comparación entre ambos, este último incluye al primero, indicado por los peticionarios. En consecuencia, para efectos prácticos, al resolver el caso concreto la Sala se referirá únicamente a la causal (vi).

135. Finalmente, cabe señalar que el listado anterior es enunciativo mas no taxativo, por lo que pueden ocurrir otras circunstancias que correspondan a una grave violación al debido proceso. Por tanto, en cada caso, el juez constitucional debe verificar si a la luz del contexto fáctico y las disposiciones jurídicas aplicables, se configuró alguna otra ostensible, probada, significativa y trascendental violación al derecho al debido proceso que dé lugar a la declaratoria de nulidad de la sentencia.

136. Finalmente, a efectos de comprender su alcance, la Sala considera oportuno abordar brevemente las razones de nulidad invocadas por las entidades solicitantes.

     2.1.2.1. La causal de nulidad por desconocimiento del precedente o cambio de jurisprudencia

137. En el Auto 013 de 1997[91] la Corte Constitucional precisó, respecto de la causal de nulidad fundada en el cambio de jurisprudencia, que la misma “no puede contraerse a diferencias accidentales entre casos aparentemente iguales, ni consiste en la utilización de expresiones en apariencia contrarias a la doctrina establecida pero sólo aplicables al asunto en estudio, ni tampoco en la exploración de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias excepcionales”.

     En tal sentido, en esa providencia la Corte aclaró que “no necesariamente se cambia la jurisprudencia cuando los hechos del proceso, aunque semejantes, tienen características sui generis, que exigen del juez la apelación a criterios de justicia y equidad apropiados al mismo” (negrillas originales).

138. Por su lado, en el Auto 162 de 2003[92] la Corte Constitucional fijó tres presupuestos que deben demostrarse en la sentencia atacada para que pueda declararse su nulidad por cambiar el precedente fijado por la Sala Plena. Al respecto, indicó: "(...) 1. La sentencia objeto de la solicitud de nulidad debe en forma expresa acoger una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias sentencias y que esta no haya sido modificada por la Sala Plena. // 2. Que entre unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos. // 3. Que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi (...). // Desde esta perspectiva, la Corte Constitucional ha entendido que los motivos que justifican la declaratoria de nulidad por cambio de jurisprudencia son básicamente dos: (i) vulneración del derecho a la igualdad y; (ii) desconocimiento del órgano natural para producir el cambio, que en estos casos es la Sala Plena de la Corte y no las Salas de Revisión de tutelas".

139. Más adelante, mediante Auto 094 de 2007[93] la Sala Plena sostuvo sobre el cambio de precedente lo siguiente: "Por cambio de precedente debe entenderse la modificación de los criterios de interpretación del principio, regla o ratio juris que haya servido de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos o similares. De suerte que, la violación del derecho fundamental al debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio juris frente a un nuevo proceso con características iguales o similares a las de sus antecesores".

140. Sobre el mismo asunto, en Auto 009 de 2010[94], la Corte explicó que la causal de nulidad por desconocimiento del precedente sólo tiene alcance cuando se trata del "desconocimiento de una sentencia cuya ratio decidendi coincide con el problema jurídico sobre el que versa la sentencia cuya nulidad solicita". Pero no debe entenderse como "una contradicción con cualquier sentencia anterior, bien sea en su ratio decidendi o en su obiter dicta", ni como "la posibilidad de la Sala Plena de obrar como una segunda instancia de lo decidido por la Sala de Revisión".

141. Para la Corte, “resulta indispensable que los jueces constitucionales, al proferir sus fallos, los motiven conforme a las directrices jurisprudenciales previamente establecidas, de manera tal que se genere continuidad de los criterios desarrollados por esta Corporación. Esto implica que sus decisiones posteriores deben seguir los mismos postulados de los fallos precedentes y más aún si tienen supuestos fácticos similares”[95].

142. Es por ello que en dicha providencia reiteró que para decretar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional es necesario que se cumplan las exigencias de carga argumentativa, por lo que debe demostrarse una verdadera afectación al debido proceso que “sea ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[96].

143. En suma, la solicitud de nulidad será procedente “sólo si consiste en la modificación de un precedente que se refiere a un problema jurídico concreto y no frente a cualquier argumento contenido en una decisión anterior que no fuera relevante para la decisión adoptada -obiter dicta-. De igual manera, le está vedado a la Sala Plena entrar a establecer, por vía del incidente de nulidad, como si se tratase de una segunda instancia, si una determinada Sala de Revisión acertó al momento de deducir un determinado postulado interpretativo del texto constitucional, pues todas las decisiones adoptadas por esta Corporación tienen un carácter obligatorio y vinculante”[97].

     2.1.2.2. La causal de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia

144. Esta Corporación ha señalado que la referida causal se configura cuando “(i) la incoherencia que se presenta en la decisión la hace anfibológica o ininteligible; (ii) la sentencia resuelve jurídicamente una situación fáctica no planteada en el expediente; y (iii) la decisión carece por completo de fundamentación. Sin embargo, ello no quiere decir que los criterios que se utilizan para la adecuación de la sentencia (respecto de la redacción o la argumentación) o el estilo de los fallos (más o menos extensos en el desarrollo de la argumentación) vulneren el debido proceso”[98].

145. Por ello, “no cualquier contradicción o falta de claridad argumentativa genera la nulidad de la providencia acusada”. Es preciso “que la incongruencia tenga una incidencia tal, que dé lugar a una decisión completamente distinta y, por lo tanto, no se configura a partir de inconformismos con los criterios de adecuación del fallo, redacción y argumentación”[99].

     2.1.2.3. La causal de nulidad por omisión en el análisis de argumentos de defensa y elusión arbitraria de asuntos de relevancia constitucional

146. En el Auto 889 de 2021[100] la Corte Constitucional reiteró que la comprensión de esta causal de nulidad “debe partir de la potestad de la Corte Constitucional, según la cual al ejercer la función de revisión no está obligada a estudiar todos los puntos planteados en la acción de tutela. Sin embargo, en esa labor es indispensable el análisis de: (i) los asuntos que tengan relevancia constitucional, y (ii) los aspectos que al estudiarse conducirían a una decisión diferente, dada la importancia de abordar los elementos necesarios para una valoración constitucional recta y transparente que atienda a razones de justicia material y a la prevalencia del derecho sustancial”[101].

147. La misma providencia explica que en sede de revisión no existe una obligación de estudiar todos los argumentos o pretensiones expuestos por las partes, por lo que la falta de análisis de alguno de ellos no implica en sí misma la vulneración del derecho al debido proceso que genera nulidad de la sentencia. No obstante, esta se configura si el asunto sobre el que no se pronunció la Sala, ya sea de naturaleza fáctica, jurídica o probatoria, conlleva a una decisión distinta. En concordancia, “si el asunto relevante constitucionalmente fue abordado en la sentencia el vicio queda excluido, pues la nulidad no está instituida como un recurso adicional ni como una instancia para controvertir el análisis del asunto”[102] (negrillas originales).

148. En general, el referido auto sintetizó las reglas jurisprudenciales que caracterizan la causal de nulidad por omisión arbitraria de asuntos de relevancia constitucional, así:

     “(i) la Corte Constitucional tiene la facultad de fijar los asuntos a decidir en la sentencia de revisión y, por la especial naturaleza de la acción de tutela, su carácter informal y la competencia asignada a esta Corporación, no está obligada a pronunciarse sobre cada uno de los puntos planteados por las partes e intervinientes; (ii) la causal se configura cuando, de forma arbitraria, se omite el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico siempre que se compruebe que, de haber sido analizados, se hubiese llegado a una decisión diferente; (iii) si el asunto fue analizado se descarta el motivo de nulidad, pues no fue omitido y, por lo tanto, la nulidad estaría dirigida a refutar la corrección del examen, pretensión ajena a la nulidad; y (iv) el alcance de la causal de (sic) proyecta en la carga argumentativa para el solicitante, que debe no solo identificar el asunto omitido sino también exponer por qué su hubiera sido examinado cambiaría total o parcialmente el sentido de la decisión”.

149. En el caso concreto, el Auto 889 de 2021 determinó que respecto de uno de los argumentos que sustentaban la causal de omisión de asuntos de relevancia constitucional, las entidades peticionarias no cumplieron con la carga argumentativa puesto que “de una lado, reconocieron que algunos de los asuntos sí fueron abordados, pero no comparten las consideraciones expuestas por la Sala sobre los mismos; y de otro, en relación con los asuntos con respecto a los que no hubo pronunciamiento expreso no explican cómo su consideración habría modificado el sentido de la decisión”[103]. Así, reiteró que “no basta con la identificación de un asunto omitido, sino que debe demostrarse su trascendencia para el sentido de la decisión”[104].

150. En otro análisis sobre la falta de pronunciamiento de un determinado alegato, la Sala Plena recordó a los solicitantes que, conforme la jurisprudencia constitucional, “(i) la Sala no está obligada a dilucidar de forma expresa cada argumento; y (ii) la ausencia de un pronunciamiento expreso debe ser entendido como una desestimación implícita. De ahí que, la nulidad de una sentencia fundada en la causal de omisión de asuntos de relevancia constitucional deba cumplir una exigente carga argumentativa, dirigida a demostrar que el asunto resultaba imperativo y que, de haber sido examinado, la decisión habría sido diferente”[105].

3.1. Cuestión previa. El desistimiento de la Policía Nacional al trámite de modificación del PMA del PECIG, producido con posterioridad a las solicitudes de nulidad

151. La información relacionada con el desistimiento de la Policía Nacional frente a la solicitud de modificación del PMA del PECIG, que dio lugar a que la ANLA dejara sin efectos la Resolución 0694 de abril de 2021, motivó que un interviniente afirmara que no había un objeto sobre el cual resolver el incidente de nulidad. Por lo mismo, el Ministerio Público se abstuvo de intervenir de fondo en el presente trámite.

152. La Sala no comparte la anterior conclusión. El incidente de nulidad tiene como finalidad establecer si una sentencia de la Corte Constitucional incurrió en alguna irregularidad grave a partir de la cual se considere vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de alguna de las partes. Por tanto, su objeto es la decisión misma, independientemente de si con posterioridad a ella acaecieron hechos que dificultan o impiden su cumplimiento, lo cual es del resorte del trámite del juez de tutela de primera instancia. Por tanto, el desistimiento de la Policía Nacional sobre la modificación del PMA del PECIG no impide a la Corte Constitucional pronunciarse de fondo sobre las solicitudes de nulidad contra la Sentencia T-413 de 2021.

     3.2. Oportunidad

153. La Sala Plena encuentra acreditado este requisito. En efecto, tal y como lo afirmaron las entidades solicitantes, su notificación se dio por conducta concluyente el 23 de febrero de 2022, cuando presentaron sus escritos de nulidad. Esto por cuanto, según lo informó el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, la Sentencia T-413 de 2021 fue notificada a las partes el 5 de mayo de 2022, es decir, alrededor de dos meses después de haberse presentado las solicitudes de nulidad.

     3.3. Legitimación por activa

154. La ANDJE, la ANLA, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional intervinieron en el proceso de tutela que dio origen a la Sentencia T-413 de 2021 y están legitimadas en la causa. La ANDJE fue vinculada en el marco de la acción de tutela presentada por J.I.D.B..

155. Por su lado, la Policía Nacional, la ANLA y el Ministerio del Interior fueron parte accionada. La primera entidad solicitó a las otras dos, respectivamente, la modificación del PMA del PECIG y la certificación de no procedencia de consulta previa para adelantar dicho trámite. En respuesta, la ANLA inició el procedimiento administrativo cuyo componente participativo fue cuestionado vía tutela, culminando en la Resolución 0694 de abril de 2021; y el Ministerio del Interior profirió la Resolución 001 de 2020, en la que certificó la no procedencia de la consulta previa para la modificación del PMA del PECIG.

     3.4. Carga argumentativa y análisis de fondo

156. Las solicitudes de nulidad presentadas por la ANDJE, ANLA, Ministerio del Interior y Policía Nacional respecto de la Sentencia T-413 de 2021 coinciden en varios de sus argumentos, pero no siempre bajo la misma causal invocada. Por tanto, la Sala estudiará los escritos de acuerdo con la razón de nulidad, indicando las entidades que coinciden en ese punto y la causal que invocan, para luego analizarlos de manera conjunta. No obstante, en cada caso primero verificará el cumplimiento del requisito de carga argumentativa y, una vez superado, establecerá si se configura o no la causal de nulidad propuesta.

     3.4.1. Desconocimiento de la jurisprudencia constitucional que exige probar el criterio de afectación directa para que proceda la consulta previa

157. En este argumento coinciden la ANDJE, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional.

158. Bajo la causal 1 la ANDJE expone que la Sentencia T-413 de 2021 ordenó realizar la consulta previa con todas las comunidades étnicas de los 104 municipios sin comprobar el criterio de afectación directa. En tal sentido, citó las sentencias de revisión, unificación y constitucionalidad que considera relevantes frente a dicho criterio y concluyó que la decisión cuestionada no lo demostró.

159. Por la misma causal 1 y además por causal 6, referida esta última a la omisión de asuntos de relevancia constitucional, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional también alegaron que la Sentencia T-413 de 2021 se apartó del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre verificación del criterio de afectación directa para que proceda la consulta previa. Especialmente, por desconocer, entre otras, las sentencias SU-039 de 1997 y SU-123 de 2018, las cuales “reconocen la afectación directa como criterio fundamental para la procedencia de la consulta previa con comunidades indígenas”.

160. Reprochan que la decisión de la S.S. fundamentara la procedencia de la afectación directa en la “simple verificación” de la presencia de comunidades étnicas en los núcleos de operación definidos para la modificación del PMA del PECIG, sin analizar la afectación directa.

161. Análisis de la Sala Plena. Esta causal cumple con la carga argumentativa suficiente para ser analizada. En efecto, las entidades identifican un grupo de sentencias de la Corte Constitucional presuntamente desconocido, y explican que todas ellas contienen la subregla según la cual debe acreditarse la afectación directa para que proceda la consulta previa.

162. No obstante, no hay lugar a que prospere dicha causal de nulidad, debido a que la Sentencia T-413 de 2021 sí abordó el criterio de afectación directa como elemento necesario para que proceda la consulta previa, al mencionar la jurisprudencia relevante sobre el tema, especialmente, en lo relacionado con la aspersión de cultivos ilícitos, trasladada al caso concreto.

163. En el numeral 2.4. de la Sentencia T-413 de 2021, la S.S. de Revisión reiteró la jurisprudencia relevante sobre el “[c]ontenido y alcance del derecho a la consulta previa”. En tal sentido, se refirió a la sentencia de unificación más reciente que se ha pronunciado sobre ese derecho, esto es, la SU-123 de 2018, de la cual destacó que la afectación directa constituía el concepto clave para garantizar el derecho a la consulta previa:

     "27. La Sentencia SU-123 de 2018 también se refirió al concepto clave para determinar cuándo es necesario adelantar un proceso de consulta previa: la afectación directa. Teniendo en cuenta que deben consultarse las medidas legislativas o administrativas que 'tengan la susceptibilidad de impactar directamente' a las comunidades étnicas, la Corte Constitucional consideró que el presupuesto esencial para la activación del deber de consulta previa es que la medida adoptada por el Estado sea susceptible de afectar directamente a un pueblo étnico, más precisamente, es definir cuándo hay una 'afectación directa'".

164. Enseguida, en el párrafo 29, la Sentencia T-413 de 2021 recordó los ejemplos expuestos por la misma sentencia de unificación sobre cuándo existe afectación directa, así: “(v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos tribales o indígenas; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo, si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o pueblo concernido”.

165. Asimismo, la Sentencia T-413 de 2021, en el párrafo 30, señaló la jurisprudencia constitucional que ha sostenido que “[l]a expedición de licencias ambientales requiere de consulta previa cuando afecta comunidades étnicas”. En tal sentido, hizo referencia nuevamente a la SU-123 de 2018, que en este aspecto particular diferenció los conceptos de afectación directa y de área de influencia de un proyecto.

166. No obstante, la S.S. precisó que la Sentencia SU-217 de 2017 había sostenido que era posible la coincidencia en un punto de los conceptos de área de influencia y afectación directa. Razón por la cual, según esa sentencia de unificación, “si las autoridades estiman que el área de influencia de un proyecto determinado se traslapa con una comunidad indígena, sin lugar a dudas deberá inferirse que se trata de un supuesto de afectación directa de las comunidades indígenas”.

167. Más adelante, en el subtítulo 2.4.1. denominado “[e]l derecho a la consulta previa en el marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el herbicida G.”, la S.S. se refirió a la jurisprudencia constitucional pertinente. Especialmente, reseñó la Sentencia T-236 de 2017, conforme la cual, ante los programas de aspersión, “la necesidad legal de una licencia ambiental y de la aprobación de un plan de manejo ambiental, es un indicio fuerte de la necesidad constitucional de una consulta previa en los casos en que estos programas afecten los territorios de comunidades étnicas”. Lo anterior, siempre y cuando se identifique “la posible afectación directa”.

168. Por tanto, según la Sentencia T-236 de 2017, “cualquier procedimiento encaminado a obtener un permiso de la autoridad ambiental en el que estén presentes comunidades étnicas, sobrepasa el simple nivel de participación general e impone a la autoridad ambiental exigir un análisis de riesgos e impactos ambientales y sociales desarrollados dentro de un proceso de consulta previa”.

169. Todo lo descrito en los párrafos anteriores está contenido en la Sentencia T-413 de 2021, cuya nulidad se solicita. Tales consideraciones sirvieron de fundamento a la S.S. de Revisión para garantizar el derecho a la consulta previa de los accionantes a quienes les asistía ese derecho. Esto luego de comprobar la existencia de una posible afectación directa cuando constató, por diferentes medios probatorios, que la decisión administrativa sobre la modificación del PMA del PECIG era susceptible de afectar a varias comunidades étnicas y grupos afrodescendientes, por existir traslape geográfico entre sus territorios y los núcleos de operación de dicho programa de aspersión con glifosato.

170. Por lo expuesto, la Sentencia T-413 de 2021 no desconoció el precedente constitucional sobre la comprobación del criterio de afectación directa para que proceda la garantía del derecho a la consulta previa. Contrario a lo afirmado por las entidades solicitantes de la nulidad, la decisión cuestionada siguió los parámetros jurisprudenciales vigentes sobre la materia y los encontró configurados en el caso concreto.

171. Ahora bien, lo que advierte la Sala Plena es que los solicitantes parecen comprender de forma errónea la expresión “afectación directa”, asimilándola a la consumación del daño. Pero la jurisprudencia citada en la decisión atacada es clara en sostener que la garantía del derecho a la consulta previa procede ante medidas administrativas “susceptibles de impactar” en una comunidad y que, en contextos de licencias ambientales, si existen traslapes entre el proyecto y los territorios étnicos “sin lugar a dudas deberá inferirse que se trata de un supuesto de afectación directa de las comunidades indígenas”.

     3.4.2. Falta de idoneidad probatoria del concepto de CORANTIOQUIA y la omisión en el análisis de la Resolución 694 de 2021 proferida por la ANLA

172. La ANDJE, bajo la causal 1, y la ANLA, bajo la causal 6, cuestionan la idoneidad del concepto de CORANTIQUIA alegando que se trata una entidad que no tiene competencia técnica para determinar si existen traslapes geográficos con comunidades étnicas, ya que ello sólo corresponde a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior.

173. Particularmente, la ANDJE reprocha el análisis que la S.S. hizo de la Resolución 0694 de 2021, que autorizó la modificación del PMA del PECIG. Afirma que en ese acto administrativo la ANLA dejó claro que, a pesar de los traslapes geográficos, los territorios étnicos estarían excluidos de los polígonos de operación.

174. Por su lado, la ANLA asegura que la Sentencia T-413 de 2021 “atribuye a Corantioquia la capacidad de definir la existencia de un ‘área de influencia’, cuando, ni es la autoridad ambiental competente, ni tiene atribuciones para pronunciarse en ese sentido”.

175. De igual modo, la ANLA asegura que la Sentencia T-413 de 2021 vulneró su debido proceso al interpretar indebidamente la “Tabla 27” contenida en la Resolución 694 de 2021, referida a las áreas estratégicas superpuestas con el área de influencia del PECIG, de la cual se concluyó que sí hay una potencial afectación directa de la actividad de aspersión sobre territorios de comunidades étnicas.

176. Análisis de la Sala Plena. Independientemente de la causal de nulidad en la cual las entidades encuadran los anteriores reproches, la Sala advierte que no cumple con el requisito de carga argumentativa.

177. Para la Sala, las motivaciones de esas causales de nulidad evidencian sobre todo un desacuerdo con el análisis probatorio realizado en la Sentencia T-413 de 2021 y, particularmente, frente a los elementos mencionados. Con tales afirmaciones se busca reabrir el debate jurídico ya concluido, por lo que no es el momento procesal para cuestionar la idoneidad o no de un documento sobre el cual no hubo tacha alguna proveniente de las partes.

178. La sentencia cuya nulidad solicitan fue precisa en indicar las razones por las cuales daba validez a las pruebas que sirvieron de sustento para comprobar que el PMA del PECIG era susceptible de afectar directamente comunidades étnicas y grupos afrodescendientes en sus territorios. Así se advierte de los antecedentes del presente auto (ut supra párr. 41 a 43). No obstante, para mayor ilustración, a continuación la Sala Plena trascribe el apartado de la Sentencia T-413 de 2021 en el que la S.S. se refiere al concepto de CORANTIOQUIA y a la resolución de la ANLA, y donde explica por qué los considera medios de prueba idóneos:

     “72. Además, la Sala considera que se trata de medios de convicción idóneos y suficientes para probar la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa en el caso concreto. En efecto, la información está consignada en documentos técnicos proferidos por autoridades ambientales cuyo contenido no fue desvirtuado por ninguna de las partes o intervinientes. En el caso de CORANTIOQUIA, su experticia como autoridad ambiental en el departamento de Antioquia es indicativo de que conoce su jurisdicción. Esto otorga credibilidad a las afirmaciones plasmadas en su informe sobre la presencia de grupos étnicos en los municipios que integran el núcleo de operación número 4 y que hacen parte de esa entidad territorial. En el mismo sentido, la Sala considera fiables los hallazgos de la ANLA en relación con el mismo punto, toda vez que se fundan en bases de datos institucionales que le permiten cruzar gran cantidad de datos para determinar la presencia comunidades étnicas en casi todos los núcleos de operación del PECIG”.

179. Las referidas pruebas documentales analizadas conjuntamente permitieron a la S.S. desvirtuar la afirmación del Ministerio del Interior, según la cual no existía coincidencia geográfica entre los núcleos de operación del PMA del PECIG y los territorios de comunidades étnicas.

180. En este punto, las entidades solicitantes parecen entender que no existía otra forma diferente de probar la superposición geográfica en el caso concreto que no fuera la Resolución 001 de 2020, por la cual el Ministerio del Interior certificó la no procedencia de consulta previa. Al respecto, es oportuno recordar, como lo hace uno de los intervinientes en este trámite de nulidad, y como lo ha expresado esta Corporación en su jurisprudencia, que en el sistema procesal colombiano no existe tarifa legal probatoria, sino que opera el principio de libertad probatoria, “lo que debe entenderse como una autorización para demostrar los hechos con cualquier medio de prueba”, que debe ser valorada en conjunto[106].

181. En relación con el reproche fundado en la vulneración del debido proceso de la ANLA, por la indebida interpretación de la "Tabla 27" de la Resolución 0694 de 2021, la Sala Plena advierte, nuevamente, que no supera el requisito de carga argumentativa. Con tal cuestionamiento la entidad pretende reabrir el debate en torno al análisis probatorio adelantado por la S.S. en la Sentencia T-413 de 2021.

182. La ANLA en su escrito de nulidad reconoce que esa "tabla" sí refleja un traslape y una potencial afectación directa de la actividad de aspersión sobre territorios de comunidades étnicas (ut supra párr. 95), pero defiende dicha conclusión con base en que se adoptaron medidas para evitar que se consumara la afectación. Este argumento de la ANLA corrobora los hallazgos de la Sentencia T-413 de 2021 en relación con las superposiciones entre los núcleos de aspersión y los territorios de comunidades étnicas y afrodescendientes. Aun cuando manifestara que más adelante en el acto administrativo se tomaron medidas dirigidas a la Policía Nacional para evitar dicha afectación, lo que se desprende de esto es que busca reabrir el debate probatorio. Además, como se explicó en las consideraciones de esta providencia, el juez constitucional no está en la obligación de pronunciarse sobre todos los puntos planteados en el trámite constitucional, asuntos que deben considerarse desestimados de forma implícita.

     3.4.3. Incongruencia en el análisis de la participación ambiental

183. En esencia, la ANDJE y la ANLA coinciden en este cuestionamiento invocando la causal 3. El Ministerio del Interior y la Policía Nacional plantean el mismo alegato pero bajo la causa 6, al considerar que esto implicó una omisión en la valoración de las pruebas que demostraban la garantía del derecho a la participación ambiental.

184. Las entidades estiman incomprensible y, por tanto, contradictorio, que en el análisis sobre el derecho a la participación ambiental la Sentencia T-413 de 2021 haya reconocido, en primer lugar, que se garantizó el derecho a la información por el acceso que la comunidad tuvo a múltiples documentos, reuniones informativas y sobre la modificación del PMA del PECIG; para que, posteriormente, se afirmara que la participación no había garantizado el componente deliberativo. El Ministerio del Interior y la Policía Nacional plantean el mismo alegato, pero bajo la causa 6, al considerar que esto implicó una omisión en la valoración de las pruebas que demostraban la garantía del derecho a la participación ambiental.

185. Análisis de la Sala Plena. Esta causal de nulidad no cumple con el requisito de carga argumentativa, porque no satisface el criterio de certeza al sustentarse en una lectura incompleta y fuera de contexto de la Sentencia T-413 de 2021; asimismo, es impertinente en tanto la falta de correspondencia alegada no se refiere a la incongruencia entre la parte motiva y resolutiva. En cuanto a esto último, es necesario insistir en que la incongruencia a la que alude esta causal no puede fundarse “en cualquier contradicción o incoherencia argumentativa en que haya incurrido el operador judicial (…), sino la palmaria incongruencia que se advierta entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, con idoneidad para alterar su sentido y alcance, o despojarla de fundamentación”[107].

186. Las entidades pasan por alto mencionar en su alegato la metodología de análisis contenida en la decisión, cuando se verificó cada garantía del derecho a la participación en materia ambiental, de acuerdo con los parámetros de la jurisprudencia constitucional en la materia.

187. En efecto, cuando la Sentencia T-413 de 2021 resolvió el caso concreto, especialmente el problema jurídico relacionado con la presunta vulneración del derecho fundamental a la participación ambiental de los accionantes, advirtió que el análisis se haría gradualmente revisando el cumplimiento de cada uno de los elementos que la jurisprudencia constitucional ha identificado para entender garantizado ese derecho, extraídos de la Sentencia T-361 de 2017.

188. Al respecto, en el párrafo 50 de la decisión cuestionada, acápite 2.5 sobre el “[c]ontenido y alcance del derecho a la participación en materia ambiental”, la S.S. indicó: “[e]n el plano jurisprudencial, la Sentencia T-361 de 2017[108] estableció los tres elementos esenciales que permiten garantizar el derecho fundamental a la participación ambiental. Estos son: (i) el acceso a la información; (ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y (iii) al existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos”. En seguida, la S.S. explicó en qué consistía cada uno de esos componentes.

189. En consonancia con lo anterior, en el numeral 2.6.2. del caso concreto, la S.S. de Revisión sostuvo: "Tal y como se estableció en esta sentencia, el derecho a la participación ambiental comprende la protección de tres garantías específicas: (i) el acceso a la información; (ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos".

190. Frente a la primera garantía, esto es, el acceso a la información, la Sentencia T-413 de 2021 concluyó que este componente del derecho a la participación estaba acreditado porque las autoridades accionadas cumplieron con el deber de (i) convocar e invitar a las comunidades interesadas y (ii) difundir amplia y oportunamente su propósito y funcionamiento. Esto a través de diferentes estrategias como la disposición de documentos físicos en las estaciones de policía de los 104 municipios, cuatro videos resumen de dicha documentación y un video sobre aspersión aérea, entre otros allí enunciados.

191. Enseguida, la S.S. analizó la segunda garantía, es decir, que la participación haya sido previa, amplia, pública, deliberativa y eficaz por parte de la comunidad.

192. En este punto, estableció que las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental podían asimilarse a espacios de diálogo previos a la toma de decisiones, por haberse realizado antes de la expedición del acto administrativo mediante el cual la ANLA autorizó la modificación del PMA del PECIG. Luego, analizó cada uno de esos espacios de participación y, concretamente, respecto de la audiencia pública ambiental consideró que más allá de las cifras de personas que asistieron y participaron tanto virtual como presencialmente, no era posible concluir que se había garantizado plenamente el derecho a una participación pública y deliberativa de aquellas comunidades "que residen en los municipios que conforman los núcleos de operación del PECIG". Esto por cuanto, si bien la Policía Nacional y la ANLA implementaron una estrategia mixta entre espacios virtuales y presenciales, para la S.S. dicho esfuerzo no constituyó "una garantía plena del derecho a la participación, porque a pesar de que se llevó a cabo con las restricciones de aforo que la pandemia obligó a adoptar, esta modalidad privilegió a un limitado grupo de ciudadanos que además se encontraban principalmente en los cascos urbanos donde se celebraron los espacios presenciales. Lo cual dejó por fuera a quienes residen en la ruralidad, a horas de distancia de la cabecera municipal más cercana".

193. Al respecto, la S.S. trascribió el testimonio de una de las accionantes, recibido durante el trámite de revisión, que daba cuenta de la dificultad de asistir presencialmente. La demandante informó que muchas de las veredas donde residen los miembros de la asociación que ella representaba estaban "a una distancia de 8 a 10 horas de la cabecera municipal, y para llegar a ellos hay que transportarse, en carro, luego en lancha, luego caballo"[109].

194. Por tanto, para la S.S., la semi presencialidad no era sinónimo de garantía de la participación ambiental, especialmente en el componente deliberativo. En tal sentido, se refirió a los argumentos de la ANLA para justificar el uso de las herramientas digitales y cuestionó su eficacia en relación con quienes residen en los municipios que integran los núcleos del PMA del PECIG, más especialmente, en sus zonas rurales. Así, en los párrafos 93 a 98 la decisión expuso varias razones para concluir que esa estrategia mixta, aunque favorable para algunos, desconocía la realidad material relacionada con la baja conectividad en las zonas rurales identificadas por el DANE, las condiciones materiales de pobreza de sus habitantes y la imposibilidad de conocer si las personas que participaron por medios virtuales residían en los mencionados municipios.

195. De este modo, la sustentación de esas causales de nulidad ignora toda la argumentación desplegada mediante la cual la S.S. indicó las razones para considerar que no se garantizaba plenamente el derecho a una participación deliberativa.

     3.4.4. Omisión o análisis insuficiente del Decreto 380 de 2021 sobre los PMAE

196. Con fundamento en la causal 6, la ANDJE consideró que la Sentencia T-413 de 2021 no contiene una motivación suficiente sobre el Decreto 380 de 2021 que creó los PMAE, en el marco de los cuales se garantizaría el derecho a la consulta previa en caso de que procediera. Afirma que, si bien la S.S. sí se pronunció al respecto, la respuesta fue superficial e inmotivada. En el mismo sentido, la ANLA considera que dicho decreto fue analizado de forma muy corta. En general, ambas entidades cuestionan la argumentación de la decisión atacada en relación con los PMAE.

197. Bajo esta misma causal, la ANLA cuestiona el análisis probatorio de las Resolución 0694 de 2021, en tanto allí se dijo que la Policía Nacional debía presentar los PMAE en una escala más detallada del terreno, lo cual permitiría identificar si había presencia o no de comunidades étnicas.

198. Análisis de la Sala Plena. Las razones de nulidad señaladas no cumplen con el presupuesto de carga argumentativa.

199. En cuanto al alegato de la ANDJE, lo primero que evidencia la Sala Plena en esta oportunidad es que la causal de nulidad invocada no es coherente con su justificación. La referida causal se refiere a la omisión del examen de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda, o defensas de propuestas por la parte accionada, que de haber sido analizadas, se habría llegado a una conclusión diferente. Sin embargo, como lo reconoce esa entidad, según los antecedentes de esta providencia, la Sentencia T-413 de 2021 sí se pronunció sobre el Decreto 380 de 2021 y los Planes de Manejo Ambiental Específicos.

200. En efecto, sobre el particular, en el párrafo 74 de la decisión, la S.S. dijo no ignorar la existencia del Decreto 380 de 2021, que creó los Planes de Manejo Ambiental Específicos y el deber de llevarlos a cabo por la Policía Nacional, previa certificación de la Dirección de Consulta Previa sobre la procedencia o no de ese mecanismo de participación. No obstante, consideró lo siguiente: "la obligación de verificar si procede o no la consulta previa no significa que la garantía de este derecho, en el marco del PMA general, deba postergarse en espera de ocurrencia de hechos futuros e inciertos, como una segunda certificación del Ministerio del Interior respecto de cada polígono de operación definido en las PMAE. Esto por cuanto es poco probable que en cada PMAE la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior concluya que debe realizarse una consulta, dado que ni siquiera llegó a esa conclusión al revisar los núcleos de operación que están integrados por municipios, área geográfica mucho más grande que los polígonos de aspersión. En otras palabras, si es ministerio no advirtió la presencia de comunidades étnicas en ninguno de los núcleos de operación, cuya unidad mínima geográfica era el municipio, es poco probable que llegue a una conclusión diferente al analizar una unidad geográfica menor, como lo pueden ser los polígonos de operación".

201. Además, la S.S. finalizó el análisis de dicho argumento de la parte accionada al señalar que la vulneración evidenciada del derecho a la consulta previa requería del juez constitucional "acciones de protección inmediatas e inaplazables, premisa esencial de la acción de tutela”.

202. En suma, la Sala Plena evidencia que en la Sentencia T-413 de 2021 sí se hizo un pronunciamiento expreso sobre el argumento de defensa relacionado con la existencia de los Planes de Manejo Ambiental Específicos. Cuestión distinta es que la ANDJE esté en desacuerdo con las razones que llevaron a desestimarlo y que no esté satisfecha por la mayor o menor extensión de la respuesta de la S.S. o con los razonamientos allí expresados, lo cual, sin embargo, no es sinónimo de que se haya vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

203. En relación con la afirmación de la ANLA, en el sentido de que los PMAE serían realizados a una mayor escala, lo cual permitiría a la Policía Nacional tener mayor detalle del territorio y verificar la presencia de comunidades étnicas, la Sala advierte que este argumento presenta un reproche al análisis que la Sentencia T-413 de 2021 hizo sobre ese tema, es decir, busca controvertirlo. Es preciso recordar que el incidente de nulidad no es una instancia adicional para atacar las razones de la decisión por estar en desacuerdo con estas con el fin de que la Sala Plena verifique su corrección.

     3.4.5. En la cuarta tutela se acreditó la legitimación en la causa por activa sin estar probada

204. Bajo las causal 6 la ANLA, el Ministerio del Interior y la Policía sostienen que en la acción de tutela presentada por R.M.M.P. y otros, ciudadanos que manifestaron actuar como miembros y representantes de comunidades étnicas, no acreditaron su legitimación en la causa por activa, por tanto, la tutela debió declararse improcedente. Alegan que no existían documentos que probaran la representación ejercida por esos demandantes. De allí que, para las entidades, existió una omisión en el análisis de los argumentos en los que se cuestionaba la falta de legitimación en la causa de esas personas. De manera particular, la ANLA discute la citación de algunas sentencias que, a su juicio, no era pertinentes para resolver este punto de la Sentencia T-413 de 2021.

205. Análisis de la Sala Plena. Frente a este punto tampoco se cumple el presupuesto de carga argumentativa. Esto por cuanto la causal de nulidad misma debe sustentarse en demostrar la omisión en el análisis de argumentos de defensa y pretensiones de la demanda; así mismo, cuando no se estudian asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión. No obstante, las entidades no plantean un argumento cierto, porque la presunta omisión no existe. Simplemente, a través de esas causales de nulidad, están manifestando su inconformidad con la valoración probatoria sobre ese aspecto particular.

206. Por la misma razón, la sustentación de esas causales es impertinente, dado que realmente están encaminadas a reabrir el debate probatorio y los argumentos usados por la S.S. para concluir que existió legitimación en la causa por activa en la acción de tutela presentada por R.M.M.P..

207. La Sentencia T-413 de 2021 sí abordó la procedencia de la acción de tutela presentada por la ciudadana R.M.M.P. y otros. En el subtítulo 1.3 denominado “Actuaciones en sede de tutela”, párrafo 8.6, la S.S. reseñó que en ese caso “la ANLA y la Policía Nacional solicitaron declarar la improcedencia por falta de subsidiariedad y de legitimación en la causa por activa”.

208. Más adelante, en repuesta a esos argumentos de defensa, la S.S. expuso las razones por las cuales consideraba que sí era procedente esa acción de tutela al estar acreditada tanto la legitimación en la causa por activa como la subsidiariedad. En el acápite de consideraciones, subtítulo 2.3.1.1., párrafo 7 y subsiguientes, indicó lo siguiente:

     "7. De otra parte, la cuarta tutela fue presentada por la ciudadana R.M.M.P. y otros noventa y cuatro accionantes, en calidad de representantes de organizaciones de derechos humanos y ambientales, asociaciones campesinas, organizaciones indígenas y agrupaciones políticas.

     El artículo 69 de la Ley 99 de 1993 establece que cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrán intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la modificación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Del mismo modo, el artículo 72 dispone que en las audiencias públicas administrativas sobre decisiones ambientales podrán intervenir los interesados.

     De acuerdo con las normas citada, los integrantes de asociaciones campesinas, acueductos comunitarios y colectivos ambientales están legitimados para actuar a nombre propio como titulares del derecho a participar como interesados en el trámite administrativo del PMA del PECIG y, concretamente, en la audiencia pública ambiental.

8. De otra parte, la cuarta acción de tutela fue suscrita por ocho personas que manifestaron actuar como miembros de consejos comunitarios, consejeros mayores de organizaciones indígenas, gobernadores de resguardos, y asociaciones de cabildos indígenas de todo el país. Sin embargo, la ANDI y la ANLA cuestionaron su legitimación en la causa por no acreditar esa calidad.

9. No obstante, la Sala considera que también están legitimados para actuar en defensa de su derechos fundamental a la consulta previa. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad, sus miembros y las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, están legitimadas para formular la acción de tutela en aras de obtener la protección y restablecimiento de los derechos de las comunidades.

   A partir de la regla de legitimación antes descrita, se advierte que 8 miembros de consejos comunitarios, consejeros mayores de organizaciones indígenas, gobernadores de resguardos y asociaciones de cabildos indígenas suscribieron la acción de tutela como accionantes y manifestaron su consentimiento a través de firma digital. En ese sentido, en consideración del principio de buena fe, informalidad de la tutela y a que su calidad de representantes de comunidades étnicas no ha sido tachada de falsa ni desvirtuada mediante ningún medio probatorio, la Corte reconoce como suficiente el consentimiento expresado por ellos y, por tanto, su legitimación en la causa".

209. Como se advierte de los párrafos transcritos, la Sentencia T-413 de 2021 no omitió pronunciarse sobre los argumentos de defensa de la ANLA en relación con la falta de legitimación en la causa por activa de los accionantes en la solicitud de amparo presentada por R.M.M.P..

     3.4.6. En el análisis de subsidiariedad fueron aplicadas sentencias que no eran precedente por falta de coincidencia fáctica con el caso concreto

210. En seguida, se relacionan y analizan los argumentos subsidiarios con los que la ANLA sustenta este motivo de nulidad.

211. Desconocimiento de la Sentencia SU-383 de 2003. La ANLA sostiene que la sentencia T-413 de 2021 aplicó la Sentencia SU-383 de 2003, sin tener en cuenta que en esta última la Corte Constitucional afirmó que la vía idónea para invocar la protección de los derechos colectivos es la acción popular. Y aunque en esa sentencia de unificación se protegieron parcialmente los derechos fundamentales a la diversidad e integridad étnica y cultural, a la participación y al libre desarrollo de la personalidad de los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía colombiana, finalmente optó por confirmar las decisiones de instancia en cuanto negaron la protección de los intereses colectivos a la vida, a la salud y a un ambiente sano.

212. Análisis Sala Plena. Al respecto, la Sala advierte que la causal de nulidad por desconocimiento de la Sentencia SU-383 de 2003 no cumple con el criterio de carga argumentativa, por estar basada en razones que carecen de certeza, precisión y suficiencia. En la sustentación de esta causal, la ANLA interpreta de manera errónea la Sentencia T-413 de 2021, pues allí no se abordó ningún debate jurídico sobre derechos colectivos, sino frente a un derecho fundamental como es la consulta previa.

213. Además, la entidad hizo una lectura incompleta de la Sentencia SU-383 de 2003. Olvidó mencionar que en esa oportunidad, frente al alegato de la defensa consistente en afirmar que la acción de tutela era improcedente para proteger el derecho fundamental a la participación de la organización indígena accionante[110], la Corte Constitucional respondió que "no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al J. de Tutela emitir las órdenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta". En consecuencia, concluyó que "no le sería dable al J. constitucional negarle [a la organización indígena accionante] su derecho a demandar la protección constitucional de los pueblos que agrupa”. Por otro lado, frente a los derechos a vivir en un ambiente sano, la Corte consideró que la organización indígena debía acudir a la acción popular (negrillas propias).

214. Como se desprende de lo anterior, la ANLA tuvo un erróneo entendimiento del contenido de la Sentencia SU-383 de 2003 porque allí se afirmó expresamente que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para proteger el derecho fundamental a la consulta previa.

215. En consonancia, la decisión cuya nulidad solicita, en su párrafo 14, ubicado en el subtítulo denominado “La acción de tutela como medio para controvertir la Resolución 001 de 2020”, citó textualmente el párrafo trascrito líneas atrás perteneciente a la Sentencia SU-383 de 2003.

216. En conclusión, la Sala Plena no puede admitir para su análisis de fondo un cargo sustentado en una lectura parcializada e incompleta de una decisión de unificación supuestamente desconocida. El deber de argumentación en los incidentes de nulidad de sentencias de la Corte Constitucional no consiste únicamente en suministrar razones, sino en que estas sean objetivas, ciertas y suficientes, sin distorsionar el verdadero alcance del precedente que se considera ignorado.

217. Desconocimiento de las sentencias SU-217 de 2017 y SU-123 de 2018. La ANLA alega que el análisis de procedencia de la acción de tutela en la Sentencia T-413 de 2021 no podía sustentarse en las Sentencias de Unificación 217 de 2017 y 123 de 2018 porque allí se abordaron situaciones fácticas distintas, relacionadas con un relleno sanitario y un proyecto de hidrocarburos, respectivamente. Sostiene que en las referidas sentencias de unificación se corroboró la presencia de comunidades y su impacto, mientras que en la decisión cuya nulidad solicita “se trata de unos lineamiento (sic) generales que especifican y detallan a partir de los PMA específicos”.

218. Análisis de la Sala Plena. La Sala Plena considera que no se cumple con el presupuesto de carga argumentativa. Aunque existe una identificación de las decisiones de la Sala Plena presuntamente desconocidas, asociadas a una situación fáctica, la entidad no identifica la regla de decisión que considera desconocida. Resulta insuficiente la afirmación basada únicamente en la diferencia del hecho vulnerador. Es preciso recordar que, según la jurisprudencia constitucional, la causal de nulidad por desconocimiento del precedente “no puede contraerse a diferencias accidentales entre casos aparentemente iguales”[111]. Asimismo, a través de este argumento, la entidad pretende cuestionar nuevamente el análisis probatorio adelantado en la Sentencia T-413 de 2021, ya que esgrime como una diferencia esencial que allí sí se comprobó el impacto sobre una comunidad étnica.

219. En todo caso, la Sala Plena considera necesario señalar que la Sentencia T-413 de 2021 no desconoció ni aplicó indebidamente las referidas decisiones de unificación, por tratarse de casos en los cuales también estaba en debate la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección del derecho fundamental a la consulta previa.

220. En la Sentencia SU-217 de 2017[112] la Corte Constitucional analizó la acción de tutela presentada por un conjunto de pobladores de la vereda L.G. (Montería, C., un cabildo indígena y un club de golf, en contra del Ministerio del Interior, la ANLA, la Corporación Regional Autónoma de los Valles del Sinú y de San Jorge y Servigenerales ESP. Los demandantes consideraban que la ampliación del relleno sanitario de L.G. afectaba sus derechos fundamentales al ambiente sano, la participación ambiental, el agua potable, la equitativa distribución de cargas y beneficios, la identidad étnica, la consulta previa, al agua potable, y su conexidad con la vida y la salud.

221. Varios accionados señalaron que la tutela no era el mecanismo idóneo porque no procedía contra actos administrativos, incumpliendo así el requisito de subsidiariedad. En respuesta, esta Corporación se refirió a la procedencia del amparo para proteger el derecho fundamental a la consulta previa de los pueblos indígenas. Expuso que, a pesar de que el CPACA incluyó el desconocimiento de la consulta previa como causal de nulidad de los actos administrativos, así como medidas cautelares con un alcance más amplio para proteger ese derecho, ello no desvirtuaba ninguna "de las razones a las que ha acudido la Corte Constitucional para concluir que la tutela es el mecanismo preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, tales como la discriminación histórica, la consideración de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional y la dimensión constitucional particularmente intensa de estos conflictos". Explicó, además, que dicha legislación no modifica de hecho la jurisprudencia constitucional, porque su efectividad no supera la de la acción de tutela dado que simplemente se centra en el control de legalidad del acto administrativo "y no en la solución de complejos problemas constitucionales, como los que involucran los derechos de las comunidades y pueblos indígenas". En esa ocasión, la Sala Plena reiteró la subregla según la cual "la acción de tutela es, por regla general, el medio judicial adecuado y preferente para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho a la consulta previa".

222. En línea con lo anterior, la Sentencia SU-123 de 2018[113] revisó la acción de tutela presentada contra la ANLA y otras entidades por parte del gobernador de un cabildo indígena, quien solicitó la protección de su derecho fundamental a la consulta previa y a otras formas de participación, entre otros derechos, los cuales consideró desconocidos porque se inició y amplió un proyecto de explotación de hidrocarburos sin haber concertado con su comunidad, actividad que afectaba directamente su modo de vivir.

223. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela respecto de la existencia de otros mecanismos de protección (subsidiariedad), la Corte Constitucional indicó que los medios de nulidad y nulidad y restablecimiento no eran idóneos para proteger el derecho a la consulta previa, dado que, en el caso particular, se habían formulado argumentos plausibles "que podrían evidenciar una omisión en el trámite de consulta previa, procedimiento obligatorio para los proyectos de explotación de hidrocarburos que tienen la virtualidad de causar una afectación directa a la comunidad". Por tanto, "la acción de tutela es entonces el medio de control preferente para salvaguardar la supervivencia de los sujetos étnicos diferenciados".

224. De lo expuesto puede evidenciarse que esas sentencias de unificación comparten supuestos similares a los contenidos en la Sentencia T-413 de 2021, que permitían tenerlas como precedente aplicable para determinar si la acción de tutela era procedente para proteger el derecho a la consulta previa.

225. Desconocimiento o indebida aplicación de la Sentencia SU-355 de 2015. De igual modo, la ANLA sostiene que en el análisis de procedibilidad de la acción de tutela contra su acto administrativo se citó la Sentencia SU-355 de 2015, caso de un alcalde sancionado disciplinariamente y en el que se analizó la procedencia de la acción de tutela frente a actos administrativos sancionatorios, por tanto, no tiene relación con el asunto resuelto por la S.S..

226. Análisis de la Sala Plena. La Sala Plena advierte que esta causal de nulidad no cumple el presupuesto de carga argumentativa, por estar sustentada en razones que no son ciertas, claras, ni suficientes. Aun cuando la entidad solicitante identifica la decisión de unificación presuntamente desconocida, así como el supuesto fáctico y jurídico que, asegura, no guarda identidad con la Sentencia T-413 de 2021, sustenta su planteamiento a partir de una cita de pie de página sacada de contexto, la cual insertó la Sentencia T-413 de 2021 al finalizar su análisis sobre la procedencia de la acción de tutela contra el trámite administrativo que culminó en la resolución de la ANLA. Además, no tiene en cuenta que, previamente, la S.S. desarrolló un acápite general referido a la subsidiariedad.

227. En el subtítulo 2.3.3. de la decisión cuya nulidad solicita la ANLA, la S.S. se refirió a la subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela. Allí reiteró que, por regla general, el mecanismo de amparo no procede contra actos administrativos generales o particulares, debido a que el CPACA prevé las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.

228. En dicho acápite la sentencia cuestionada precisó que, no obstante la regla general de improcedencia, la jurisprudencia constitucional “ha reconocido la procedencia excepcional del amparo para cuestionar actos, actuaciones y omisiones de las autoridades públicas en los eventos donde ‘quede desvirtuada la idoneidad de los medios de control que existen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; o ii) las herramientas procesales consagradas en la ley 1437 de 2011no proporcionan una protección oportuna e integral de los derechos fundamentales del demandante en el caso sub-examine’”. Al final de este párrafo, la Sentencia T-413 de 2021 citó en pie de página la Sentencia T-361 de 2017 que, a su vez, se refirió a la Sentencia SU-355 de 2017 como aquella en donde se afirmó que el juez de tutela debe tener en cuenta la idoneidad de los medios judiciales ordinarios para enfrentar la violación de los derechos fundamentales, cuando tenga origen en “la adopción o aplicación de actos administrativos”.

229. La Sentencia T-413 de 2021 continuó el análisis sobre subsidiariedad al señalar que, incluso, ante la implementación de cambios en las medidas cautelares del CPACA, la jurisprudencia constitucional ha considerado que puede proceder la tutela cuando aquellas no otorguen “una protección oportuna de derechos fundamentales” o “cuando el contenido o interpretación de las disposiciones de dicho Código no prevean un amparo integral de dichos derechos”. Luego de esto la S.S. estudió la procedencia de la acción de tutela frente a los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Interior y la ANLA.

230. Así, el acápite 2.3.3.2, denominado "Procedencia de la acción de tutela como medio para controvertir la Resolución 0694", adelantó el siguiente análisis según lo descrito atrás:

     "18. La Sala considera que en este caso particular la tutela es procedente para evaluar si, en el trámite que antecedió la expedición de la Resolución 0694 de 2021, las autoridades accionadas vulneraron el derecho a la participación de las comunidades campesinas. Esto ocurre porque frente a esta resolución las acciones contencioso-administrativas tampoco resultan idóneas, dado que no están diseñadas para abordar desde una perspectiva constitucional la presunta vulneración del derecho a la participación ambiental.

19. En el marco del procedimiento administrativo, el juez solo podría valorar que la Resolución 0694 de 2021 proferida por la ANLA haya cumplido con los presupuestos legales para su expedición, lo cual podría corroborar fácilmente al contrastar el procedimiento que antecedió su expedición y lo que dispone la ley en ese sentido. Pero no contaría con las herramientas procesales para determinar si la metodología con la que se llevaron a cabo las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental permitió garantizar una participación efectiva y eficaz de las comunidades campesinas que habitan en los núcleos de operación del PECIG.

20. En suma, la Sala se percata de que el mecanismo ordinario no podría resolver desde una dimensión constitucional el problema jurídico relacionado con el derecho a la participación ambiental o adoptar medidas necesarias para la protección de ese derecho fundamental, en caso de que se compruebe su vulneración".

231. La Sentencia SU-355 de 2017 fue citada en pie de página al final del último párrafo trascrito.

232. La descripción del acápite de subsidiariedad contenido en la Sentencia T-413 de 2021 permite concluir que la S.S. siguió los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos y los aplicó en el caso concreto frente a la resolución de la ANLA. Esto, a partir de la Sentencia T-361 de 2017, que abordó el derecho a la participación ambiental en relación con el páramo de S.. Es decir, la decisión cuya nulidad es solicitada siguió el precedente que indica la forma en que el juez de tutela debe analizar la procedencia en casos de participación ambiental, particularmente, la idoneidad de los otros medios de defensa judicial y la posibilidad de que estos permitan la adopción de medidas cautelares.

233. Por lo anterior, la causal de nulidad alegada por la entidad, por presunto desconocimiento del precedente, pasa por alto que la Sentencia T-413 de 2021 realmente siguió los lineamientos de la sentencia T-361 de 2017, respecto de la procedencia de acción de tutela contra actos administrativos. Decisión que, a su vez, fue proferida por una sala de revisión que en el marco de su autonomía e independencia judicial tomó como referencia la Sentencia SU-355 de 2017, para significar que frente a cada caso concreto debe evaluarse la idoneidad del medio de defensa ordinario.

234. Lo expuesto evidencia que, en su argumentación, la entidad no hace una lectura íntegra de la Sentencia T-413 de 2021, cuya nulidad pretende. Esto por cuanto se apoya en un pie de página leído fuera de contexto e ignora un acápite completo de la decisión, el cual está dedicado, precisamente, a desarrollar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en el caso concreto.

     3.4.7. Desconocimiento de las competencias de la ANLA y de las normas sobre audiencia pública ambiental por afirmar la Sentencia T-413 de 2021 que ese espacio es una instancia de debate

235. Bajo la causal 3, esto es, por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva, la ANLA sostiene que la Sentencia T-413 de 2021 desconoció la normatividad aplicable a las audiencias públicas ambientales, por haber afirmado que debía garantizarse el carácter deliberativo de la audiencia pública ambiental, en contravía de lo dispuesto por el Decreto 330 de 2007, según el cual, ese espacio de participación “no es una instancia de debate, ni de discusión”.

236. La entidad también alega que se desconocieron las normas especiales que regulan la audiencia pública ambiental. Esto, porque la orden quinta de la decisión y los considerandos 105 y 106 dispusieron reprogramar la audiencia pública ambiental a efectos de que se garantizara el carácter deliberativo del derecho a la participación.

237. Análisis de la Sala Plena. Sobre este argumento la Sala advierte que no cumple con el presupuesto de carga argumentativa.

238. El alegato de la entidad no plantea realmente una incongruencia, pues nada hay de contradictorio entre la orden quinta de la sentencia T-413 de 2021, que dictaminó la reprogramación de la audiencia pública ambiental, y sus considerandos 105 y 106, que contienen los parámetros bajo los cuales la ANLA debe adelantar nuevamente ese espacio de participación y advierte sobre la necesidad de seguir el lineamiento jurisprudencial de la Sentencia T-236 de 2017, al momento de tomar cualquier decisión administrativa sobre la actividad de aspersión aérea de cultivos ilícitos con glifosato[114]. Estos apartados de la decisión son complementarios.

239. Con este cuestionamiento la ANLA busca reabrir un debate jurídico ya definido en la Sentencia T-413 de 2021, entorno a los parámetros normativos que caracterizan la audiencia pública ambiental. Busca que sean nuevamente estudiados argumentos tales como que la reglamentación de ese espacio de participación indica que no es una instancia de debate.

240. No obstante, la Sentencia T-413 de 2021 tuvo en cuenta la defensa de la ANLA en ese sentido y la desestimó implícitamente a partir del precedente contenido en la Sentencia T-361 de 2017, que analizó de forma profunda e integral el derecho a la participación ambiental y cómo se entiende plenamente garantizado en el marco de las audiencias públicas ambientales.

241. Lo anterior es visible en el subtítulo 2.5, en el que la Sentencia T-413 de 2021 reiteró la jurisprudencia sobre el contenido y alcance del derecho a la participación en materia ambiental. Allí se refirió a la Ley 99 de 1993, norma que consagró la audiencia pública ambiental como espacio de participación ciudadana en los trámites relacionados con la afectación del ambiente. De igual modo, mencionó el Decreto 1076 de 2015, compilatorio del Decreto 330 de 2007, respecto del cual se resaltó que consagra la audiencia pública ambiental como una instancia donde no hay debate ni discusión. Después, reseñó la Sentencia T-361 de 2017 y los elementos que esta definió para que pueda entenderse garantizado el derecho fundamental a la participación ambiental. Finalmente, a partir de esta última sentencia, recordó las garantías reforzadas de participación ambiental en los espacios que anteceden la expedición de una licencia ambiental en los programas de erradicación de cultivos ilícitos.

242. Posteriormente, con base en lo expuesto, la Sentencia T-413 de 2017 concluyó que la audiencia pública ambiental adelantada por la ANLA en el marco de la modificación del PMA del PECIG no había cumplido con el componente deliberativo, siendo este uno de los elementos definidos en la Sentencia T-361 de 2017 como necesarios para garantizar plenamente el derecho fundamental a la participación ambiental.

     3.4.8. Indebida aplicación de la Sentencia T-361 de 2017, sobre el páramo de S.

243. Por la causal 1, esto es, desconocimiento del precedente de la Sala Plena o la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión, la ANLA sostiene que hubo una “indebida aplicación de sentencias de control concreto, al extender la sentencia T-361 de 2017 sobre fallo del páramo S., por cuanto se trata y aplica en condición de páramos y aspectos que no guardan relación con las audiencias ambientales de norma especial modificando de paso, el criterio establecido en la SU-123 de 2018”.

244. La ANLA sostiene que las audiencias públicas en materia de licencias y permisos ambientales son instrumentos de intervención ciudadana distintos a los espacios de concertación, donde sí hay debate. Soporta esta afirmación en la Sentencia T-361 de 2017, según la cual estos últimos “son escenarios de diálogo y debate que pretenden llegar a un consenso razonado”, mientras las audiencias ambientales “son estadios que carecen de una deliberación y se restringen a informar a la comunidad, o a que esta emita sus opiniones. (…)”.

245. Análisis de la Sala Plena. La Sala considera que la causal de nulidad invocada no cumple con el presupuesto de carga argumentativa suficiente para ser analizada de fondo. Las razones expuestas por la entidad no identifican el problema jurídico ni la ratio decidendi de la Sentencia T-361 de 2017, además de que cita sus párrafos de manera aislada y fuera de contexto. En este sentido, debe recordarse que "no todo párrafo de una sentencia aprobada por la Corte Constitucional, aun citado fuera de contexto, se convierte de manera automática en jurisprudencia"[115].

246. En efecto, el aparte citado por la ANLA, que atribuye a la Sentencia T-361 de 2017, sobre la diferencia entre espacios de concertación y audiencia pública ambiental, sí hace parte de esa decisión, pero se encuentra en los considerandos y bajo el capítulo denominado "Las manifestaciones de la participación ambiental en el ordenamiento jurídico colombiano".

247. En dicho acápite, la Sentencia T-361 de 2017 se refirió a los grupos de sentencias de revisión de la Corte Constitucional que han protegido el derecho a la participación ciudadana ambiental en acciones de tutela sobre: (i) la construcción de rellenos sanitarios; (ii) la expedición de normas que prohíben actividades que protegen los ecosistemas; (iii) la planeación y ejecución de los megaproyectos; y (iv) la gestión de actividades mineras que transforman las condiciones de vida de los habitantes de una zona.

248. En el primer grupo de los mencionados, la Sentencia T-361 de 2017 reseñó la Sentencia T-294 de 2014, de la cual destacó varios aspectos, entre los cuales se encuentra la diferencia entre los espacios de concertación y las audiencias públicas ambientales.

249. No obstante, al final de dicho acápite, tras el estudio de todos los grupos de sentencia analizados, la Sentencia T-361 de 2017 definió varios parámetros que hacen parte del contenido del derecho a la participación ambiental, entre los cuales se encuentra el siguiente: “iv) La Constitución y los diversos instrumentos internacionales concretaron aspectos esenciales del derecho a la participación ambiental, como son: a) el acceso a información pública; b) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y c) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos”.

250. De lo anterior es posible evidenciar que el extracto de la Sentencia T-361 de 2017 que cita la ANLA como jurisprudencia desconocida hace parte de un análisis más amplio desplegado en esa decisión sobre el derecho a la participación en material ambiental. Situación que pone de manifiesto la ausencia de carga argumentativa porque no se trataba de la ratio decidendi de esa decisión sino de un párrafo perteneciente a un recuento jurisprudencial que es interpretado fuera de contexto.

251. Por último, un argumento adicional de la ANLA en este punto es que con la aplicación de los criterios de la Sentencia T-361 de 2017 a la Sentencia T-413 de 2021, se desconoció la Sentencia SU-123 de 2018, que diferenció la participación efectiva en las audiencias públicas ambientales y la consulta previa.

252. Para la Sala Plena, este alegato también carece del requisito de carga argumentativa. En este caso la ANLA solo se limita a sostener que la Sentencia SU-123 de 2018 estableció una diferencia entre la consulta previa y las audiencias públicas ambientales como mecanismos de participación, sin demostrar siquiera que la Sentencia T-413 de 2021 contradijo o desconoció tal fundamento, más cuando esta última protegió y analizó de forma diferenciada los derechos a la consulta previa y a la participación ambiental, por lo que nunca los asimiló ni consideró que ambos tenían el mismo estándar jurisprudencial para que fueran garantizados.

253. Por cierto, el análisis comparativo realizado en la Sentencia SU-123 de 2018 tenía por finalidad de afirmar que, si bien en ese caso se llevó a cabo una audiencia pública ambiental con la participación de la comunidad en general, "tal escenario no puede de manera alguna asimilarse a la consulta previa", derecho cuya protección invocaba la comunidad étnica accionante en ese momento.

     3.4.9. Omisión del argumento de defensa de la ANLA consistente en señalar que no es competente para adelantar la consulta previa

254. La ANLA sostiene que se configura la causal 6 de nulidad, sobre omisión en el análisis de argumentos de defensa, porque en el resolutivo cuarto de la Sentencia T-413 de 2021 le fue ordenado, junto con el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, adelantar el proceso de consulta previa. No obstante, aclara que es el Ministerio del Interior a través de la Dirección de Consulta Previa el competente para adelantar la consulta previa ordenada. Señala que, como autoridad ambiental, no es competente para coordinar ningún proceso de consulta previa, según las funciones que le fueron asignadas en el art. 3 del Decreto 3573 de 2011.

255. Análisis de la Sala Plena. Sobre el particular, la Sala Plena advierte que el motivo de nulidad que alega la entidad no cumple el presupuesto de carga argumentativa. El planteamiento es impreciso porque sólo enuncia de manera general que no fue analizado un argumento de defensa propuesto en el curso del proceso. Pero no indica si lo propuso frente a una acción de tutela en particular o si fue con ocasión de la impugnación de la sentencia de primera instancia. Por lo mismo, carece de suficiencia argumentativa en tanto no brinda los elementos necesarios para que la Sala Plena determine si en efecto se presentó una omisión en ese aspecto.

256. Según los antecedentes de la Sentencia T-413 de 2021, la defensa de las entidades accionadas consistió en afirmar que las solicitudes de amparo eran improcedentes. De manera particular, la ANLA indicó que el auto 03071 de 2020, por medio del cual ordenó por primera vez la celebración de una audiencia pública ambiental de forma virtual, “no vulneraba los derechos fundamentales de los accionantes porque permitía garantizar el funcionamiento del Estado durante la emergencia sanitaria a través de medios tecnológicos”. Esto último se refleja en el numeral 1.4.2 de la decisión cuestionada.

257. En igual sentido, la Sala Plena advierte que se trata de un argumento que no es cierto. En ningún momento procesal previo ni concomitante a la revisión adelantada por la S.S. se generó un debate en torno a la competencia de las entidades accionadas. Como lo definió la Sentencia T-413 de 2021, en relación con la ANLA se buscó establecer si esa entidad había o no vulnerado el derecho a la participación ambiental y, respecto del Ministerio del Interior, el derecho a la consulta previa.

258. Con dicho argumento, realmente lo que busca la ANLA es que la Corte Constitucional aclare el sentido de la referida orden y determine cuál es el nivel de participación de esa entidad en el cumplimiento de la medida. Para tal fin el artículo 285 del Código General del Proceso prevé la posibilidad de que una sentencia sea aclarada de oficio o a solicitud de parte, “cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella”.

259. En atención lo anterior, no es el incidente de nulidad sino la solicitud de aclaración la vía procesal para que la ANLA tramite las dudas que le surjan en relación con la orden cuarta de la Sentencia T-413 de 2021.

260. A pesar de lo anterior, la Sala Plena considera oportuno recordar a la ANLA que, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2363 de 2013[116], “la autoridad ambiental competente deberá participar en aquellas reuniones del del proceso de consulta previa en que se prevea la identificación de impactos y medidas de manejo de aquellos proyectos para los que se deba expedir licencia ambiental”. Por tanto, incluso si respecto de su argumento hubiera tenido lugar un análisis de fondo, este no habría prosperado, dado que la norma transcrita es tajante en señalar que esa entidad cuenta con competencias precisas en el marco de los procesos consultivos.

261. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará los argumentos de nulidad que no cumplieron el requisito de carga argumentativa; y negará aquellos que, pese a haber cumplido ese presupuesto formal, no se encontraron configurados.

Primero- NEGAR las solicitudes de nulidad contra la Sentencia T-413 de 2021, presentadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, fundada en el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional que exige probar el criterio de afectación directa para que proceda la consulta previa.

Segundo. RECHAZAR las solicitudes de nulidad contra la Sentencia T-413 de 2021 presentadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, fundadas en los siguientes argumentos: (i) falta de idoneidad probatoria del concepto de CORANTIOQUIA y la omisión en el análisis de la Resolución 694 de 2021 proferida por la ANLA; (ii) incongruencia en el análisis de la participación ambiental; (iii) omisión o análisis insuficiente del Decreto 380 de 2021 sobre los PMAE; (iv) en la cuarta tutela se acreditó la legitimación en la causa por activa sin estar probada; (v) desconocimiento de las sentencias SU-383 de 2003, SU-355 de 2015, SU-217 de 2017 y SU-123 de 2018; (vi) desconocimiento de las competencias de la ANLA y de las normas sobre audiencia pública ambiental por afirmar la Sentencia T-413 de 2021 que ese espacio es una instancia de debate; (vii) indebida aplicación de la Sentencia T-361 de 2017; y (viii) omisión del argumento de defensa de la ANLA consistente en señalar que no es competente para adelantar la consulta previa.

Tercero. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

N., comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ANEXO

INTERVENCIONES TRÁMITE DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-413 DE 2021

Intervención del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia

En correo electrónico del 28 de marzo de 2022 dirigido a la Corte Constitucional, el Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, solicita desestimar las razones de nulidad contra la Sentencia T-413 de 2021. Frente a cada uno de los argumentos presentados por las entidades solicitantes se pronunció así:

En la Sentencia T-413 de 2021 no hay indebida aplicación del precedente en el análisis del requisito de subsidiariedad, al estar sustentado en “un precedente de Sala Plena, esta es, la SU-123 de 2018”, que expone con detalle el recuento histórico de la subsidiariedad de la acción de tutela para proteger el derecho a la consulta previa ante la posible vulneración originada en actos administrativos. Destaca que la referida sentencia de unificación es clara en señalar que “las acciones contenciosas carecen de idoneidad para salvaguardar el derechos a la consulta previa, en el evento que las autoridades avalan actuaciones ausentes de consulta previa (…)”[117]. Por lo que “la acción de tutela era procedente en este caso y la mención a esta sentencia de unificación era acertada”[118].

De igual modo, Dejusticia señala que la Sentencia T-413 de 2021 no omitió referirse a la legitimación en la causa por activa en la tutela presentada por R.M.M.P. y otros ciudadanos. Precisa que en el punto 2.3.1.1. de la decisión se abordó este tema al dejar claro que según el precedente constitucional reiterado “este requisito es flexible frente a comunidades indígenas, siendo jurisprudencialmente establecido que para la protección del derecho a la consulta previa no solo están legitimados miembros de pueblos étnicos, sino también las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad, y organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas”. Así, destaca que la sentencia fue explícita en mencionar que 8 personas suscribieron digitalmente la tutela mediante identificándose como miembros de consejos comunitarios, gobernadores, etc., y, con base en el principio de buena fe e informalidad de la acción de tutela, consideró que dicha calidad no habías sido tachada de falsa ni desvirtuada mediante ningún medio probatorio, por tanto, los accionantes estaban debidamente legitimados[119].

Frente a la afirmación de la ANLA según la cual la Sentencia T-361 de 2017, sobre el páramo de S., no es parámetro jurisprudencial para definir los componentes de la audiencia pública ambiental del caso concreto, Dejusticia afirma que tal argumento no es cierto “ya que los parámetros mencionados en los párrafos 50 y 51 del punto 2.5 de la sentencia ahondan en la calidad de la audiencia pública ambiental a partir de un caso en que analiza esa figura, y por otro lado, rescata la importancia de esta instancia al armonizarla con lo dicho en la sentencia T-236 de 2017 sobre aspersiones con glifosato y participación ambiental”[120].

Ante la alegada incongruencia o contradicción en el análisis del derecho a la participación ambiental, Dejusticia considera que no existe “en tanto es explícito por parte de la Corte que en este caso, si bien se otorgó información para la participación, esta instancia no fue deliberativa según el punto 2.6.2.2 de la sentencia [T-413 de 2021]”[121].

Sobre la idoneidad del concepto técnico de CORPOANTIOQUIA como medio para probar la presencia de pueblos étnicos, Dejusticia estima que no hay un análisis errado de la prueba, “ya que la acción de tutela no cuenta con ningún tipo de tarifa legal en materia probatoria, y lo que se hizo en este caso fue un ejercicio de contrastación probatoria según la sana crítica y la autonomía de los magistrados a cargo”[122].

Respecto de la falta de análisis integral de la Resolución 0694 del 14 de abril de 2021 y la figura de los PMAE creada por el Decreto 380 de 2021, Dejusticia indica que no se omitieron argumentos de defensa en esos puntos, “ya que en el párrafo 74 del punto 2.6.1.2 y a lo largo de todo el punto 2.6.4, justamente, la Corte apunta lo pertinente frente a estas normas y el mencionado derecho fundamental”[123]. Asimismo, afirma que tampoco existe un yerro en su análisis

porque en el mismo punto 2.6.1.2 de la SentenciaT-413 de 2021 se mencionó que si bien ese decreto establece un procedimiento de consulta previa en el marco de los PMAE, lo cierto es que este ejercicio también debe ser previo para el procedimiento general, debido al riesgo de que no se surta de forma adecuada la consulta en la segunda etapa del procedimiento ambiental[124].

Dejusticia afirma que no hay omisión en el análisis de la naturaleza jurídica de los PMAE, por cuanto en el párrafo 12 del punto 1.5 de la Sentencia T-413 de 2021 “se resalta cómo opera el PMAE a través del Decreto 380 de 2021 y se concluye la necesidad de proteger los derechos fundamentales a la consulta previa y a la participación ambiental en el punto 2.6”. Recordó que en su decisión la Corte Constitucional sostuvo que la garantía del derecho fundamental a la consulta previa no podía postergarse hasta la eventual verificación que se haga en los PMAE.

De otro lado, considera que la sentencia no es nula por supuestamente haber desconocido las normas sobre audiencias públicas ambientales. Pues si bien “la ley no establece específicamente a la ANLA como autoridad para llevar a cabo estas audiencias, el Decreto 330 de 2007 que regula estas instancias habilita de forma reiterada, en los artículos 2, 5, 6, 8, 11, 14, 15 y 23, a la ‘autoridad ambiental correspondiente’ para realizarlas, es decir, la ANLA”.

Sostiene que la sentencia T-413 de 2021 no ignoró el precedente constitucional sobre la comprobación del criterio de afectación directa en el análisis del derecho a la consulta previa, por cuanto la decisión incluye “argumentos y pruebas suficientes para garantizar este derecho, tal como se evidencia en los párrafos 27 al 31 del punto 2.4., en los que se referencia el elemento de afectación directa de la consulta previa. Adicionalmente, los párrafos 34 al 37 del punto 2.4.1 abordan de manera específica la afectación directa de comunidades étnicas en el marco de proyectos relacionados con aspersiones con glifosato”[125].

Dejusticia advierte que en la orden cuarta de la sentencia la ANLA no fue incluida como coordinador de la consulta previa, dado que no indica que esa entidad deba organizar toda la realización de la consulta. En tal sentido, resalta que la parte resolutiva incluye al Ministerio del Interior como la autoridad a cargo de realizar la consulta, y a la ANLA y la Policía Nacional como involucradas en el marco de este procedimiento.

Por otra parte, Dejusticia resalta que existen dos argumentos que pretenden reabrir el debate de fondo, a pesar de que la sentencia fue clara y suficientemente motivada en la evaluación de las pretensiones de los tutelantes. Primero, el señalado por la ANLA en el que alega el desconocimiento de la audiencia pública ambiental como instancia informativa y no deliberativa. Al respecto, explica que el precedente constitucional al que hizo referencia la sentencia T-413 de 2021, que incluye las sentencias T-236 de 2017 y SU-123 de 2018, complementa lo estipulado en el Decreto 330 de 2007, y reitera la necesidad de que la participación ambiental en el proceso del PECIG sea deliberativa. Y como la Corte determinó que este requisito no se cumplió, no puede reabrirse el debate con los mismos argumentos y pruebas.

Segundo, el argumento expuesto por la Policía Nacional al mencionar que “la Corte no valoró todas las pruebas que demostraban una garantía de participación efectiva”. Sobre este punto, Dejusticia precisó que la nulidad no es el momento procesal para evaluar la supuesta falta de valoración de pruebas que garantizaban la participación efectiva en el caso concreto, “a pesar de que la sentencia es amplia y contundente en analizar la falta de participación deliberativa en el punto 2.6.4.”[126].

Finalmente, Dejusticia puso de presente que “el 2 de marzo del año en curso, la ANLA emitió la Resolución No. 0509, en la que dejó sin efectos las Resoluciones 0694 del 2021 y 0704 del 14 de abril de 2021. De manera similar, la ANLA aceptó el desistimiento por parte de la Policía Nacional del trámite de modificación del PMA del PECIG iniciado mediante auto 12009 del 30 de diciembre de 2019”. Lo anterior implica, a juicio del interviniente, un vacío de objeto de la decisión, en tanto no existe el trámite sobre el que tendría efecto la decisión de nulidad que hipotéticamente podría tomar la Corte Constitucional. Asegura que las entidades interesadas optaron por caminos diferentes para modificar el PMA del PECIG. Al respecto, informa que la Policía Nacional el 11 de marzo de 2021 presentó solicitud de modificación del PMA del PECIG para el proyecto denominado “Erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea en el bloque norte de Santander”, y mediante auto 01473 del 15 de marzo del mismo año, la ANLA inició el trámite y ordenó, entre otras cosas, el estudio de la procedencia de la consulta previa[127].

Comisión Nacional de Territorios Indígenas -CNTI-

Por correo electrónico del 28 de marzo de 2022, la Comisión Nacional de Territorios Indígenas allegó a esta Corporación memorial en el que se pronuncia sobre las solicitudes de nulidad de la Sentencia T-413 de 2021.

Frente a la causal de nulidad fundada en que la sentencia atacada ordenó la realización de una consulta previa sin comprobar la existencia de la afectación directa, la CNTI sostiene que, conforme la jurisprudencia constitucional, procede la consulta previa cuando existe evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o comunidad afrodescendiente[128].[129]. De todo ello precisa que en la sentencia atacada, numeral 73, pie de página 146, la S.S. de Revisión se refirió no sólo a los elementos constitutivos de la afectación directa, sino que expuso las pruebas entregadas por diferentes comunidades étnicas, organizaciones y entidades a partir de las cuales se demostró la afectación directa.

Finalmente, en cuanto a la contradicción atribuida a la sentencia T-413 de 2021 al resolver sobre la vulneración del derecho a la participación en materia ambiental; y la omisión en el análisis del argumento de defensa respecto a la oportunidad a la figura de los PMAE creada por Decreto 380 de 2021, la CNTI considera que su justificación resulta “temeraria, dado que extrae apartados e interpretaciones alejadas de la exposición integral del fallo, así como alejadas de la lectura del contexto y la situación de Pandemia (sic) donde se configuró esta acción, por lo tanto, además de desestimar su estudio y viabilidad se deben estudiar las medidas disciplinarias que se adecúen al caso”[130].

R.M.M.P.

Mediante correo electrónico enviado el 12 de mayo de 2022 a la Secretaría General de esta Corporación, la ciudadana R.M.M.P. pidió rechazar las solicitudes nulidades contra la Sentencia T-413 de 2021.

La ciudadana M.P. sostiene que las entidades solicitantes no satisfacen los requisitos mínimos de procedibilidad para acreditar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional. Considera que no logran argumentar de qué forma se vulneró y afectó el sentido del fallo, sino que su intención es reabrir el debate.

Sobre la indebida aplicación de la Sentencia T-361 de 2017, alegada por la ANLA, la ciudadana M.P. afirma que, contrario a ello, la decisión cuestionada “retoma las características mínimas para garantizar el derecho a la participación en asuntos ambientales de la Sentencia T-361 de 2017 a fin de desarrollar el núcleo sustancial de este derecho”[131] y, “posteriormente, reitera la orden de participación reforzada que había sido ordenada de manera previa en la Sentencia T-236 de 2017”[132].

Para la interviniente, la Sentencia T-413 de 2021 se apoyó en la Sentencia T-361 de 2017 con el fin de reseñar los tres elementos que permiten garantizar el derecho fundamental a la participación ambiental[133]. Tras lo cual señaló, precisamente, que “en los espacios que anteceden la expedición de una licencia ambiental, relacionada con los programas de erradicación de cultivos ilícitos, deben otorgarse garantías reforzadas de participación, que permitan construir ‘un diálogo genuino entre la autoridad pública y las comunidades afectadas con posibilidades reales de incidir en las decisiones que se adopten”[134]. Asegura que “los mecanismos de supuesta participación que cita la ANLA no son garantizados por las entidades que concurren en todo el procedimiento para la aprobación del Programa PECIG”, pues se trata de escenarios de información y vigilancia, mas no de participación.

En cuanto a la causal de nulidad sustentada en la indebida aplicación de las Sentencias SU-383 de 2003 y SU-123 de 2018 como precedente para encontrar superado el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en la Sentencia T-413 de 2021, la señora M.P. considera que tal aseveración desconoce que esa jurisprudencia aborda la forma en que la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente “la carencia de idoneidad de las acciones contenciosas, en actuaciones administrativas que vulneran el derecho fundamental a la consulta previa”[135]. En tal sentido, conforme la Sentencia SU-123 de 2018, esas herramientas procesales no ofrecen una respuesta clara, omnicomprensiva y definitiva a la vulneración de los derechos de las comunidades que tienen especial protección constitucional.

También considera que no existe incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia T-413 de 2021, cuando esta resuelve sobre la violación del derecho a la participación ciudadana en materia ambiental. En su opinión, la sentencia claramente expresa que constató la vulneración del derecho a la participación ambiental por no reunirse los elementos público y deliberativo. Así, precisa que “el derecho a la información y la socialización llevada a cabo son totalmente diferentes al derecho a la participación, en lo que se insistió durante todo el proceso y que además ha sido reiterado insistentemente por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-236 de 2017”[136].

En cuanto al resolutivo cuarto, que incluyó a la ANLA como gestora de la consulta previa, la ciudadana M.P. sostiene que de esa orden “no se entiende que la ANLA sea la entidad encargada de realizar la consulta previa en su totalidad, sino que por el contrario, al igual que la Policía Nacional aparecen involucradas en el procedimiento”. Al respecto, señala que la propia ANLA ha reconocido en sus conceptos jurídicos que tiene obligaciones en materia consultiva en aquellos casos donde se prevean impactos ambientales en los proyectos, obras o actividades[137].

Igualmente, contrario a lo señalado por la ANLA, precisó que la S.S. sí analizó la legitimación en la causa por activa de quienes solicitaron la protección del derecho fundamental a la consulta previa. Lo hizo en el apartado correspondiente cuando manifestó que “8 miembros de consejos comunitarios, consejeros mayores de organizaciones indígenas, gobernadores de resguardos y asociaciones de cabildos indígenas suscribieron la acción de tutela como accionantes y manifestaron su consentimiento a través de su firma digital. En ese sentido, en consideración del principio de buena fe, informalidad de la tutela y a que en su calidad de representantes de comunidades étnica no ha sido tachada de falsa ni desvirtuada mediante ningún medio probatorio, la Corte reconoce como suficiente el consentimiento expresado por ellos y, por tanto, su legitimación en la causa”[138].

La interviniente indica que la Sentencia T-413 de 2021 sí hizo un análisis de la naturaleza jurídica de los PMAE en el párrafo 74, cuando indicó que, a pesar de la existencia de esa figura, ello no significaba que la protección del derecho a la consulta previa debía postergarse y que, por lo tanto, el juez constitucional tenía que tomar las medidas necesarias para proteger el derecho fundamental a la consulta previa.

Finalmente, la señora M.P. afirma que las entidades demandadas insisten en implementar el PECIG desconociendo la Sentencia T-413 de 2021 y sin la vigencia del PMA general. Informa que el 15 de marzo de 2022, mediante Auto 01473, la ANLA inició nuevo trámite administrativo de modificación del PMA establecido mediante Resolución 1065 del 16 noviembre de 2001, para el proyecto “Erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea con el herbicida G. en el bloque norte de Santander”, que abarca los municipios de Cúcuta, El Zulia, Hacarí, Sardinata y S.C.. Refiere que en el marco del mismo procedimiento, la ANLA ordenó la celebración de una audiencia pública ambiental. Sostiene que estos actos administrativos no cumplen los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para realizar la modificación del PMA del PECIG.

J.R.C.S., representante a la Cámara

A través de correo electrónico enviado a esta Corporación el 24 de abril de 2022, el representante a la Cámara, J.R.C.S., allegó escrito con el que solicita negar las solicitudes de nulidad presentadas contra la Sentencia T-413 de 2021.

Sobre la causal de cambio de jurisprudencia por la S.S. de Revisión, afirma que no está configurada porque la sentencia censurada “tuvo en cuenta los pronunciamientos y la ratio decidendi de la Corte frente a la protección del derecho fundamental de la Consulta Previa (sic) de comunidades étnicas frente al desarrollo de proyectos o acciones en sus territorios a partir del concepto de afectación directa”[139]. Así, señala que la decisión fue rigurosa pues en su página 31 precisó las hipótesis en las que existe afectación directa de una medida administrativa, las cuales tomó de la Sentencia SU-123 de 2018, emitida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. De igual modo, frente a la consulta previa en el marco del PECIG, en la página 35 expuso lo relativo a que la necesidad legal de una licencia ambiental o de aprobación de un plan de manejo ambiental es indicio de que los programas de erradicación de cultivos ilícitos requieren ser consultados cuando afecten territorios de comunidades étnicas.

Asimismo, expuso que la Sentencia T-413 de 2021 identificó la presencia de comunidades étnicas en las áreas donde se desarrollará el PECIG, con fundamento en un concepto de CORANTIOQUIA y la resolución de la ANLA que aprobó la modificación del PMA general. Por lo que, a su juicio, la S.S. de Revisión sí pudo constatar la afectación directa que puede ocasionar la omisión de la consulta previa. De modo que se sustentó “bajo los preceptos de la reiterada jurisprudencia constitucional en materia de protección del derecho fundamental a la Consulta Previa de comunidades étnicas”[140].

Sobre la causal de incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva en relación con el derecho a la participación, el interviniente sostiene que no está llamada a prosperar. Así lo considera al citar varios párrafos de la Sentencia T-413 de 2021 referidos a las reuniones informativas, la audiencia pública y las cifras de personas que asistieron. Y respecto de las cuales concluye que esa modalidad no era suficiente debido a que privilegió a un limitado número de ciudadanos que se encontraban principalmente en los cascos urbanos, excluyendo a quienes residen en las zonas rurales, a horas de distancia de la cabecera municipal más cercana.

Por lo anterior, considera que “las decisiones tomadas en la parte resolutiva guardan relación directa con las discusiones, análisis y conclusiones que la S.S. realizó en la parte motiva de la sentencia y por ello la sentencia no es anfibológica ni inteligible (sic) como lo alega la entidad solicitante”[141]. En su opinión, la solicitud de nulidad en este punto “es más una inconformidad con lo decidido por la Corte, pero no realmente una vulneración al debido proceso”[142].

Sobre la causal referida a la falta de análisis del Decreto 380 de 2021 y la procedencia de la consulta previa en cada PMAE, el interviniente afirma que no es acertada. Para ello, cita varios párrafos que ubica en la página 52 de la Sentencia T-413 de 2021, en los que se lee la referencia de la S.S. de Revisión a dicho decreto. Asegura que lo que argumenta la ANDJE en este punto “es más una controversia sobre cómo la S.S. analizó la posibilidad de los planes de manejo específico para cada polígono, debate que no puede reabrirse en esta instancia”.

[1] Núcleo 1: Guaviare, Meta y Vichada; núcleo 2: C. y Putumayo; núcleo 3: Nariño y Cauca; núcleo 4: Antioquia, Bolívar, C. y Santander; núcleo 5: Norte de Santander; y núcleo 6: Chocó y Valle del Cauca.

[2] Entre ellas Dejusticia (Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad); Elementa (consultoría en derechos); Asociación Técnica Social (ATS); y Corporación Viso Mutop. Por su lado, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales también hizo la misma solicitud.

[3] La primera fue presentada por J.I.D.B. y coadyuvada por las organizaciones que solicitaron la audiencia pública ambiental, asimismo, por A., el senador G.B. y la Comisión Colombiana de Juristas. La segunda fue interpuesta por M.E.G.M. y coadyuvada por 14 congresistas y 13 ciudadanos. Y la tercera por A.L.Z., coadyuvado por la Alcaldía de Policarpa (Nariño) y su personería municipal.

[4] Señalaron que, según el DANE, sólo el 52.7% de los colombianos tiene conexión a internet y, de esa cifra, únicamente el 16.2% tiene conexión en centros poblados y rural disperso.

[5] Este último argumento fue expuesto únicamente por el accionante A.L.Z..

[6] Esto teniendo en cuenta que fue la autoridad judicial que conoció de la primera acción de tutela, presentada por J.I.D.B., bajo el proceso No. 2020-0051.

[7] A través del Auto 05056 del 2 de junio de 2020.

[8] En junio de 2020, la ANLA dispuso la suspensión de la celebración de la audiencia pública con el fin de garantizar la participación real y efectiva de la comunidad, tal como lo ordenó la sentencia de tutela. En julio del mismo año procedió a levantar la suspensión del procedimiento ambiental y mediante edicto convocó a una audiencia ambiental y a tres reuniones informativas. Señaló que se garantizaría el acceso a la información a través de la difusión de documentos en cada uno de los 104 municipios; se verificaría la participación en doble vía con 11 espacios en municipios sin casos de COVID-19 en el área de influencia del proyecto; y la incidencia de la participación se reflejaría en la decisión administrativa definitiva de la ANLA.

[9] El 24 de agosto de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto inició trámite incidental de desacato y, en consecuencia, ordenó al director de la ANLA suspender toda actuación en el procedimiento administrativo hasta verificar si el fallo había sido cumplido.

[10] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, el SINA y se dictan otras disposiciones”.

[11] Sentencia T-413 de 2021.

[12] Id., fundamento jurídico 74.

[13] Id.

[14] Id.

[15] Id., fundamento jurídico 76.

[16] Id., orden cuarta.

[17] Para el efecto, citan el artículo 301 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: “NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. La notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia de la presentación del escrito o de la manifestación verbal. (…)”.

[18] “(i) Cuando una sala de revisión modifica o cambia el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica, o desconoce la ratio decidendi reiterada de forma uniforme, constante y actual por las mismas salas de revisión”.

[19] La entidad indica que esta sentencia precisó que “el presupuesto clave para la activación del deber de consulta previa es entonces que una determinada medida sea susceptible de afectar directamente a un pueblo étnico”.

[20] Destaca que si bien a través de las sentencias T-422 de 2020 y T-164 de 2021 se mantuvo el criterio de afectación directa como presupuesto para la consulta previa, a ello se adicionó “que las comunidades étnicas tienen la carga mínima y sumaria de demostrar las afectaciones directas, ya que estas no son ‘hipotéticas ni abstractas, sino determinables y ligadas a la realidad material de la comunidad étnica que reclama la protección del derecho a la consulta previa’”.

[21] “(i) Cuando se presenta una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, generando incertidumbre con respecto a la decisión tomada. Esto ocurre en los casos en que la decisión es anfibológica o ininteligible, cuando se contradice abiertamente o cuando carece totalmente de fundamentación en la parte resolutiva”.

[22] En concreto, considera que se contradice con el siguiente párrafo de la Sentencia T-413 de 2021: “[d]e las pruebas analizadas por las Sala fue evidente que la ciudadanía tuvo acceso a la información sobre la modificación del PMA del PECIG, así: (i) los estudios ambientales completos se publicaron en la página de internet de la ANLA, (ii) su difusión se dio mediante materiales didácticos, como son las cartillas videos y volantes, (iii) algunas de estas herramientas fueron diseñadas para personas que no supieran leer, y (iv) todo el material estuvo a disposición de los ciudadanos de forma física en los puntos de mayor flujo de personas de cada municipio, a través de grupos focales explicativos de la cartilla didáctica, y mediante los grupos de WhatsApp que tienen los habitantes de los municipios con la Policía Nacional. En consecuencia, se garantizó la difusión de los insumos requeridos para que los ciudadanos pudieran formarse una opinión informada sobre los temas que serían objeto de discusión en las reuniones informativas y en la audiencia pública ambiental”.

[23] “(vi) Cuando se omite el examen de ciertos argumentos y pretensiones de la demanda, o de defensas propuestas por parte de la parte accionada, que de haber sido analizados se hubiese llegado a una decisión o trámite distinto, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”.

[24] La entidad señala que esta causal se encuentra en el Auto 223 de 2006, reiterado en el Auto 320 de 2018, y se define así: “(vii) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión”.

[25] La entidad reproduce el contenido del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y cómo este ha sido interpretado por la Corte Constitucional en las sentencias T-176 de 2011 y T-435 de 2016.

[26] Id.

[27] Id. Página 39.

[28] Id. Página 43

[29] Id.

[30] Id.

[31] Id. Página 42.

[32] Id.

[33] Id.

[34] Id.

[35] Id. En este punto, la ANLA destaca que su acto administrativo contiene medidas de protección ambiental y refleja el carácter participativo en atención a las decisiones de los jueces de tutela de instancia. “Pero lo más importante, imprimen el carácter deliberativo y deja la trazabilidad del mismo, en el marco de un proceso de imposición del instrumento de manejo y control ambiental”. Asimismo, señala que para ello realizó una valoración de los insumos recibidos durante las reuniones informativas y la Audiencia Pública Ambiental.

[36] Id.

[37] Id. Página 47. En sustento, cita el artículo 4 del Decreto 2353 de 2019, y los artículos 2.5.3.1.1 al 2.5.3.1.19 y 2.5.3.2.1 al 2.5.3.2.12 de Decreto 1066 de 2015, así como lo contemplado en la Directiva Presidencial 10 de 2013, adicionada por la Directiva Presidencial 08 de 2020.

[38] Id.

[39] Id.

[40] Id. En tal sentido, la ANLA define qué es un Plan de Manejo Ambiental (legislación aplicable), cuáles son sus modalidades y la naturaleza jurídica de los Planes de Manejo Ambiental específicos en el marco del PECIG

[41] Id. Página 52.

[42] Id.

[43] Id. Página 53.

[44] Id. Página 54.

[45] Id. Página 55.

[46] Id. Página 56.

[47] Id.

[48] Id.

[49] Id. Página 57

[50] Id. Página 58.

[51] Id.

[52] Id. Página 66.

[53] Id.

[54] Id.

[55] Id. Página 69.

[56] Id.

[57] Id. Página 71.

[58] Id. Página 72.

[59] Id. Página 76.

[60] Id. Página 77.

[61] En sustento de esta causal de nulidad, cita la Sentencia T-422 de 2020, en la cual, para la ANLA, “se reitera que la entidad competente para certificar la presencia de comunidades es el Ministerio del Interior”.

[62] Id. Página 81

[63] Id. Página 82

[64] Escrito de solicitud de nulidad presentado por el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, página 10. En sustento de tal afirmación, las entidades citan el siguiente extracto de la Sentencia SU-123 de 2018: “es un concepto jurídico indeterminado que hace referencia al impacto positivo o negativo que tiene una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales y culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica. En el caso concreto de la afectación directa por proyectos de exploración y explotación de recursos no renovales incluye: (i) el impacto en el territorio de la comunidad tradicional; o (ii) el impacto en el ambiente, la salud o la estructura social, económica, así como cultural del grupo”. Lo que complementan con otra cita sobre cuándo se considera que se está en presencia la afectación directa.

[65] Id. Página 10.

[66] Id. Página 13.

[67] Id. Página 14.

[68] Id. Página 15.

[69] Id. En este sentido, las entidades exponen que al Ministerio del Interior realiza el siguiente procedimiento: , así: (i) verifica que la información aportada por el solicitante cumpla los requisitos; (ii) identifica que las actividades a desarrollar para el proyecto, obra o actividad objeto de análisis hayan sido señaladas por el peticionario; (iii) incorpora en la base de datos geográfica el área específica objeto de intervención, así como el área de influencia, ambas aportadas por el solicitante aportada por el solicitante; (iv) consulta precisas bases de datos institucionales de comunidades étnicas para identificar aquellas que posiblemente sean susceptibles de ser afectadas por el desarrollo del proyecto ; (v) realiza el análisis cartográfico, que corresponde a la topografía, hidrografía, vías de acceso, división político administrativa e infraestructura social existentes en el contexto del proyecto; (vi) si se identifican comunidades étnicas susceptibles de ser afectadas por el desarrollo del proyecto obra o actividad, se realiza un análisis geográfico para identificar asentamientos, usos y costumbres, tránsito, movilidad, etc.; (vii) asimismo realiza el estudio de las relaciones que se tejen entre individuos, naturaleza y sociedad en un espacio de tiempo determinado, mediante el uso de técnicas asociadas a la ubicación y distribución de fenómenos geográficos; y (viii) tras un análisis geográfico establece si hay coincidencias o no entre los contextos geográficos del proyecto y la comunidad étnica, .que determine la posibilidad de percibir o no posibles afectaciones directas sobre la comunidad étnica

[70] Id. Página 20.

[71] Id. Página 22.

[72] Id.

[73] Id. Página 23.

[74] Id. Página 24.

[75] Id.

[76] Id.

[77] Id.

[78] Id. Página 25. Al respecto, explican que el concepto de área de influencia se encuentra en el Manual General para la Elaboración de Estudios Ambientales, en concordancia con la Ley 99 de 1993, el Decreto 1076 de 2015, entre otros. Señalan que el objetivo del PECIG es intervenir exclusivamente los cultivos ilegales de coca, mediante la realización de acciones similares a las que se ejecutan en los cultivos lícitos para la preparación de terrenos de cultivo. Aclaran que el PECIG, a diferencia de los cultivos lícitos, sí requiere un Plan de Manejo Ambiental. Así, los Planes de Manejo Ambiental general son un instrumento que determinan las condiciones con las cuales se formulan y ejecutan los PMA específicos. En seguida, desarrollan de forma extensa explicaciones acerca de los parámetros para la delimitación de las áreas de no intervención o no aspersión

[79] Id Página 29.

[80] Id. Página 33.

[81] Id. Página 41.

[82] Auto 087 de 2008, M.M.G.M.C..

[83] Pueden consultarse los autos A-025 de 2007, A-042 de 2005, A-008 de 2005, A-131 de 2004, A-063 de 2004, A-002A de 2002 y A-031 de 2002, entre otros.

[84] Auto A406 de 2020, M.A.L.C..

[85] Auto 036 de 2017, M.J.I.P..

[86] Ibidem.

[87] Cfr. entre muchos otros, los autos A- 256 de 2001, A-031A de 2002, A-146A y A-162 de 2003, A-208 de 2006, A-035 de 2014 y A-043A de 2016.

[88] Auto A889 de 2021, M.G.S.O.D..

[89] Autos 074 de 2010, 070 de 2010 y 074 de 2010.

[90] Causal de nulidad que los demandantes extraen del Auto 223 de 2006, conforme el cual “(iv) La jurisprudencia ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de las sentencias de revisión cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión”.

[91] M.J.G.H.G..

[92] M.R.E.G..

[93] M.J.A.R..

[94] M.H.A.S.P..

[95] Id.

[96] Id.

[97] Id.

[98] Auto 075 de 2019, M.J.F.R.C..

[99] Auto 889 de 2021, M.G.S.O.D..

[100] M.G.S.O.D..

[101] Id.

[102] Id.

[103] Id.

[104] Id.

[105] Id.

[106] Sentencia T-1066 de 2007, M.R.E.G..

[107] Auto 244 de 2015, M.M.Á.R..

[108] M.A.R.R..

[109] Sentencia T-413 de 2021, párrafo 89.

[110] En la Sentencia SU383 de 2003, la Sala Plena analizó la acción de tutela presentada por la organización de los pueblos indígenas de la Amazonía Colombiana, OPIAC, en la que solicitaba la protección de sus derechos fundamentales a la vida, la existencia comunitaria, medio ambiente sano, libre desarrollo de la personalidad, debido proceso y derecho a la participación en las decisiones que los afectan, debido a la autorización gubernamental de fumigación de cultivos ilegales en sus territorios.

[111] Auto 013 de 1997, M.J.G.H.G..

[112] M.M.V.C.C..

[113] MM.PP. A.R.R. y R.U.Y..

[114] En efecto, el resolutivo quinto de la Sentencia T-413 de 2021 dispuso: “ORDENAR a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales que, en el término de quince (15) días a partir de la notificación de la presente decisión, adelante las gestiones necesarias para reprogramar las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental en el marco de la modificación del PMA del PECIG solicitado por la Policía Nacional. Para efectos del cumplimiento de esta decisión, la autoridad ambiental atenderá los parámetros definidos en los fundamentos 105 y 106 de esta sentencia. (…)”. En concordancia, los párrafos 105 y 106 de la decisión indican: “105. En cuarto lugar, para la protección del derecho fundamental a la participación, la Sala ordenará a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales que, en el marco del trámite administrativo de modificación del PMA del PECIG, programe nuevamente la realización de las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental, con fundamento en las siguientes reglas: (i) se llevarán a cabo de manera presencial, siempre que no existan restricciones de aforo (….). // 106. Finalmente, sin perjuicio de que en esta oportunidad el problema jurídico se haya enfocado en la protección de los derechos a la consulta previa y a la participación ambiental, la Sala considera preciso recordar a la ANLA y demás autoridades accionadas y que estén directa o indirectamente involucradas en el procedimiento de modificación del PMA del PECIG, que cualquier decisión administrativa sobre la actividad de aspersión debe considerar y acatar los parámetros constitucionales definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T-236 de 2017, especialmente aquellos relacionados con el principio de precaución. (….)”.

[115] Auto 013 de 1997, M.J.G.H.G..

[116] “Por el cual se adopta el Protocolo de Coordinación Interinstitucional para la consulta previa”.

[117] Intervención Dejusticia, página 5.

[118] Id.

[119] Id. Página 6.

[120] Id.

[121] Id.

[122] Id. Página 7.

[123] Id.

[124] Id.

[125] Id.

[126] Id. Página 10.

[127] Id. Página 13.

[128] Escrito de intervención de la CNTI, página 13.

[129] Id. Páginas 14 a 19. Al respecto, la CNTI reitera varios de los argumentos presentados en su escrito de impugnación ante el juez de primera instancia, relacionando para ello varios mapas con los que pretende respaldar la afirmación de que sí hay un traslape entre las zonas a fumigar y los territorios de comunidades étnicas.

[130] Id. Página 22.

[131] Escrito de intervención R.M.M.P., página 3.

[132] Id.

[133] Id. Al respecto, la interviniente afirma que los tres elementos son: “(i) el acceso a la información; (ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos”.

[134] Id.

[135] Id. Página 4.

[136] Id. Página 6.

[137] Id. En este punto, la señora M.P. cita el “Memorando del Grupo de infraestructura que desarrolla concepto jurídico sobre la posibilidad de suspender el trámite de licencia ambiental por el desarrollo de un proceso de consulta previa https://www.anla.gov.co/eureka/images/pdf/conceptosjuridicos/29072021-2017042746-3-001.pdf”.

[138] Id. Página 10.

[139] Escrito presentado por J.R.C.S., representante a la Cámara, página 4.

[140] Id. Página 5.

[141] Id. Página 6.

[142] Id.