Auto nº 1272/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022

1. El Consorcio Aguas de Valledupar presentó demanda contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADE[1] (hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial –ENTerritorio) el día 2 de abril de 2019. Pretende que se deje sin efectos el acta que declaró fallida la convocatoria simplificada CSI-027 – 2018, que tenía por objeto contratar el mantenimiento y operación de las plantas de tratamiento de aguas residuales de dos establecimientos penitenciarios y carcelarios, ubicados en Valledupar y Barranquilla. Igualmente, solicitó el pago de la respectiva indemnización por los perjuicios causados con la expedición de esa acta[2].

2. Según los hechos de la demanda, FONADE suscribió el contrato interadministrativo 216144 con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC[3] el día 29 de noviembre de 2016, con el objeto de que la primera entidad asumiera la gerencia y la interventoría de proyectos de construcción para el mantenimiento y el aumento de cupos en la infraestructura carcelaria del orden nacional. El apoderado de la accionante advirtió que, en cumplimiento de las funciones asumidas, FONADE inició las actuaciones del caso para contratar el mantenimiento y operación de las plantas de tratamiento de aguas residuales mencionadas, a través de un proceso de convocatoria simplificada. Explicó que el Consorcio Aguas de Valledupar fue el único oferente en ese proceso. Señaló que FONADE decidió repudiar la oferta y declarar fallido el proceso con base en una interpretación incorrecta de una de las causales de rechazo contenidas en las reglas de participación del proceso.

3. La demanda fue repartida al Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá el día 2 de abril de 2019. Ese despacho, en Auto el 23 de abril de 2019, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y la remitió a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. En su pronunciamiento, indicó que el numeral 6° (sic) del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) le asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias relativas a los contratos donde sea parte una entidad pública[4].

4. Manifestó que en este caso no aplica la excepción del numeral 1° del artículo 105 del CPACA, en la que se excluye del conocimiento de la Jurisdicción Administrativa los asuntos relativos al giro ordinario de los negocios de las entidades públicas de carácter financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera. Lo anterior porque, si bien FONADE es una entidad pública de carácter financiero, el contrato interadministrativo también fue suscrito por la USPEC, organismo que no tiene esa característica. Relacionó un pronunciamiento expedido por el Consejo de Estado para respaldar su postura[5].

5. La parte demandante interpuso recurso[6] de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión el día 25 de abril de 2019, ambos rechazados por el juzgado mediante Auto del 7 de mayo de 2019[7]. El accionante atacó esa nueva decisión mediante recurso[8] de reposición y en subsidio el de queja, el 9 de mayo de 2019. El recurso de reposición fue resuelto desfavorablemente por la autoridad judicial a cargo del proceso en Auto del 30 de mayo de 2019[9] y el recurso de queja fue declarado desierto por el superior.

6. El asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá el 26 de julio de 2019[10]. Ese despacho se declaró sin competencia para conocer del asunto por factor funcional y territorial y ordenó remitir el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico mediante Auto del 30 de octubre de 2019[11]. Esa corporación en proveído del 27 de febrero de 2020[12], declaró su falta de competencia por factor territorial y por la cuantía de la demanda. En consecuencia, ordenó el envío del expediente a los juzgados administrativos de Valledupar (reparto).

7. La demanda fue asignada mediante reparto al Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar el día 29 de septiembre de 2020[13]. El despacho mediante Auto del 15 de marzo de 2021[14], declaró falta de competencia para conocer del caso y planteó conflicto de jurisdicción. Primero, presentó el contenido del numeral 1° del artículo 105 del CPACA y destacó que esa norma de competencia sí es aplicable al caso, teniendo en cuenta que la parte demandada pretende discutir una controversia relativa al giro ordinario de los negocios de la demandada -FONADE-, que además es una entidad pública de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera.

8. Advirtió que no se había celebrado un contrato estatal entre el Consorcio Aguas de Valledupar y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, por lo que no se activaba la regla de competencia fijada en el numeral 2° del artículo 104 del CPACA. Expresó que el accionante se limitó a cuestionar las actuaciones desplegadas en el trámite de la convocatoria simplificada CSI 027-2018, no lo relativo al contrato interadministrativo 216144 del 29 de noviembre de 2016.

9. De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena, en sesión del 24 de junio de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de junio del citado año[15].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16].

12. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[17], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

    Competencia para conocer sobre controversias derivadas de los actos precontractuales de una entidad pública de carácter financiero

13. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[20] establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En líneas generales, ese artículo dispone que esa jurisdicción está facultada para tramitar las controversias derivadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo donde estén involucradas entidades públicas.

14. El numeral 2° de ese artículo fija una norma específica, atribuyéndole a la misma jurisdicción el conocimiento general de las disputas derivadas de contratos en los que sea parte una entidad pública, sin importar el régimen de derecho aplicable al contrato. Aunque los organismos estatales de carácter financiero son entidades públicas, las controversias relativas a sus actos precontractuales no encajan en las categorías prestablecidas por esas reglas que fijan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

15. Primero, porque el régimen contractual de las entidades públicas de carácter financiero es el de derecho privado, según lo dispuesto por parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993[21]. Particularmente, el Consejo de Estado ha emitido distintos pronunciamientos[22] respaldando esa interpretación de las normas mencionadas. Es decir, los actos de naturaleza precontractual realizados por esas entidades no entran en la categoría de «actos sujetos al derecho administrativo», sino que constituyen actos regulados por los postulados del derecho privado.

16. Segundo, porque no se trata de controversias derivadas de contratos en los que una de las partes sea una entidad pública. El numeral 2° del artículo 104 del CPACA se refiere a procesos relativos a los contratos, englobando los asuntos concomitantes y posteriores a la celebración de los estos. Precisamente, como se trata de actos precontractuales, las disputas con estas características plantean cuestionamientos sobre actuaciones previas a la celebración de los contratos, por lo que todavía no es posible referirse a la existencia de estos. En consecuencia, tampoco se puede asumir que hay «partes» de unos actos que no existen.

17. Además, el numeral 1° del artículo 105 del CPACA establece una excepción a las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Específicamente, esa norma excluye del conocimiento de esa jurisdicción a las disputas sobre asuntos contractuales derivados del giro ordinario de los negocios de las entidades públicas financieras. El Consejo de Estado también ha estimado[23] que ese tipo de controversias no son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta la naturaleza privada de los actos precontractuales de las entidades públicas financieras y la previsión de la norma del CPACA que consagra la excepción a la regla general de competencia de esa jurisdicción.

18. La Corte Constitucional ha fijado su postura respecto a estos asuntos desde la expedición de los autos A-835/21 y A-867/21. Allí, realizó un estudio de temas como la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como de la excepción planteada en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA aplicada al caso de las empresas industriales y comerciales del Estado. Finalmente, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer sobre las controversias que nacen del giro ordinario de los negocios de una empresa industrial y comercial del Estado.

19. Entonces, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer las disputas relativas a los actos precontractuales de las entidades públicas de carácter financiero. Por otro lado, la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso[24] faculta a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil para tramitar todos los asuntos que no han sido asignados taxativamente a otra autoridad judicial. En ese sentido, es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil la encargada de instruir las causas judiciales que deriven de los actos precontractuales realizados por las entidades públicas de carácter financiero.

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

20. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en cabeza Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.

21. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular. Concretamente, sobre un proceso adelantado por el Consorcio Aguas de Valledupar contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE por una controversia derivada de la actividad precontractual realizada por la demandada.

22. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que resultaban aplicables al caso en su criterio y justificaron su postura. El Juzgado Décimo Civil Municipal aseguró que la controversia debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en aplicación del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, por tratar sobre un asunto contractual donde está involucrada una entidad pública. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar afirmó que no es competente para tramitar el proceso, teniendo en cuenta que la causa judicial examinada encaja en la norma de excepción de competencia planteada en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA.

23. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

    La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para tramitar el asunto examinado

24. El Consorcio Aguas de Valledupar demandó al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADE (hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial –ENTerritorio). Pretende que se deje sin efectos el acta que declaró fallida la convocatoria CSI 027-2018, mediante la cual se pretendía la contratación del servicio de mantenimiento y operación de las plantas de tratamiento de aguas residuales de dos establecimientos penitenciarios y carcelarios. Igualmente, requirió el pago de los perjuicios respectivos.

25. Al respecto, el accionante manifestó que fue el único oferente en la convocatoria simplificada que adelantó la entidad demandada. Indicó que su oferta fue desestimada con base en la aplicación incorrecta de una de las causales de rechazo que figuraban en las reglas del proceso. Es decir, presentó un cuestionamiento sobre la interpretación que hizo FONADE para repudiar la oferta y declarar fallida la convocatoria.

26. En otras palabras, la controversia trata sobre asuntos previos a la suscripción de un potencial contrato, específicamente, sobre cuestionamientos relativos a la selección del contratista. Eso solo se ratifica al verificar que la demandante reclama que se haya declarado desierta la convocatoria, manifestando que cumplía todos los requisitos que se habían fijado para ser seleccionada. También es importante aclarar que en la demanda no se cuestionan asuntos relativos al contrato interadministrativo suscrito entre el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC.

27. En ese sentido, la disputa no se ajusta las hipótesis previstas en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la demanda examinada plantea una controversia relativa a actos de naturaleza precontractual, es decir, previos a la celebración del contrato y que son regulados por el derecho privado, específicamente, por el estatuto de contratación de FONADE consagrado en la Resolución 201 del 13 de junio de 2016.

28. Igualmente, la controversia trata sobre la legalidad de unos actos precontractuales relacionados con el giro ordinario de los negocios -es decir, con las actividades directamente relacionadas con el desarrollo de su objeto- de una entidad pública de carácter financiero, exactamente, de una empresa industrial y comercial del Estado[25]. En concreto, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE actúa como agente para la administración y contratación de un proyecto de desarrollo, como lo es el mantenimiento de la infraestructura carcelaria. Por lo tanto, se trata de un asunto excluido del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por mandato del numeral 1° del artículo 105 del CPACA.

29. Como no existe una norma diferente que atribuya el conocimiento de estos asuntos a una autoridad judicial específica, la norma de competencia que aplica en este caso es la cláusula residual de competencia fijada por el artículo 15 del Código General del Proceso. En ese sentido, la jurisdicción competente para conocer, tramitar y resolver el proceso examinado es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

30. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el proceso adelantado por el Consorcio Aguas de Valledupar contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE (hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial –ENTerritorio). En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

31. Regla de decisión: «La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 de la Ley 1437 de 2011, 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996.»

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,