Auto nº 1501/22 de Corte Constitucional, 10 de Octubre de 2022

1. En la sentencia SU-020 de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de varias personas firmantes del Acuerdo Final de Paz, actualmente en proceso de reincorporación a la vida civil. Los y las accionantes, además, ejercen un liderazgo social en materia de protección de los derechos humanos, en la implementación del Acuerdo o en calidad de integrantes activos del nuevo partido político Comunes.

2. Al estudiar las acciones de tutela contenidas en los cuatro expedientes acumulados (-T-7.987.084, T-7.987.142, T-8.009.306 y T-8.143.584 AC), la Corte constató el bajo nivel de cumplimiento del componente de garantías de seguridad para la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Esta falta de implementación ha generado la masiva y sistemática violación de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad. Por lo cual la Corte, además de conceder el amparo de los derechos quebrantados en los casos concretos, declaró el estado de cosas inconstitucional -en adelante ECI- en materia de garantías de seguridad.

3. A continuación, la Sala presentará una síntesis de la situación de vulneración identificada en estos cuatro casos, así como las órdenes dictadas en la Sentencia SU-020 de 2022 para el restablecimiento de los derechos quebrantados por las entidades accionadas. Posteriormente, la Sala solicitará a la Unidad Nacional de Protección -UNP- información sobre el cumplimiento de dichas órdenes.

   1. Expediente T-7.987.084: la situación de riesgo extraordinario de la Nueva Área de Reincorporación -NAR- de Tallambí, en Cumbal (N.).

4. Las excombatientes N.A.O.A. y D.P.C. y los excombatientes H.P.R.L., J.A.R.M., T.I.E.E., R.P.D. y F.G.H. llevan a cabo su proceso de reincorporación a la vida civil en la Nueva Área de Reincorporación – en adelante NAR- de Tallambí, en el municipio de Cumbal (N.). En esta área también desarrollan proyectos productivos y otras actividades en desarrollo de su deber de reincorporarse exitosamente a la vida civil.

5. En la Sentencia SU-020 de 2022 la Corte advirtió la existencia de un riesgo extraordinario para quienes como firmantes del Acuerdo Final de Paz habitan esta NAR. En efecto, la evaluación efectuada por la Unidad Nacional de Protección califica el riesgo de esta población dentro de este nivel, entre otros, por la presencia del grupo armado autodenominado “O.S. y del ELN, así como por las confrontaciones armadas frecuentes en la zona. A pesar de esta condición y de la adopción formal por parte de la UNP de un esquema de protección colectivo, hasta el momento de la presentación de la acción de tutela, el esquema de seguridad y las demás medidas no habían sido implementadas. Esta situación agudizó la situación de riesgo en la que se encuentra esta población y afectó significativamente el proceso de reincorporación que se adelanta en esta zona.

   A.1. Las órdenes encaminadas a restablecer los derechos vulnerados en este caso.

6. En el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022, la Corte confirmó el fallo proferido por el juez de instancia y concedió el amparo de los derechos a la vida e integridad personal de las y los accionantes. En tal sentido, ordenó a la Unidad Nacional de Protección: (i) mantener las medidas colectivas aprobadas en favor de la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí en el municipio de Cumbal (N.). Además, (ii) realizar un nuevo análisis sobre las necesidades actuales y tipo de protección requerido (recursos físicos y humanos) para los colectivos firmantes del Acuerdo Final de Paz en esta NAR, teniendo en cuenta que los estudios de seguridad efectuados en este caso tuvieron lugar en 2018 y 2019. Esto, (iii) sin que las medidas concedidas previamente fueran descompletadas o suspendidas, mientras se adelanta el nuevo estudio.

   2. Expediente T-7.987.142: la situación de riesgo extraordinario del Antiguo Espacio de Reincorporación en La Variante- Tumaco, N..

7. El accionante en este caso es el señor R.P.D.. Se trata también de un firmante del Acuerdo Final de Paz, quien, al momento de presentar la tutela, fungía como presidente de la Junta de Acción Comunal del Antiguo Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación -en adelante AETCR- La Variante- Tumaco (N.). En este espacio también se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil alrededor de 90 excombatientes que en su momento pertenecieron a las antiguas estructuras Columna Móvil D.A. y Frente 29 de la extinta guerrilla FARC-EP[2].

8. Este AETCR contaba con un esquema de seguridad colectivo, otorgado por la Unidad Nacional de Protección -UNP- por medio de la Resolución MT-220 de 2018, atendiendo a la situación de orden público en este territorio, dada la presencia de diversos grupos armados al margen de la ley. No obstante, la Corte encontró que, pese al reconocimiento de riesgo extraordinario de esta comunidad, el esquema de seguridad que le fue asignado sufrió una disminución de personal y presentó alteraciones en el tiempo sin que se reevaluaran las condiciones de riesgo que originaron la concesión de un esquema con determinadas características. Este hecho dejó en una situación de desprotección al colectivo que habita este espacio y afectó su proceso de reincorporación a la vida civil, ya que les impidió realizar sus actividades productivas, educativas y de formación en condiciones seguras y sin poner en riesgo su integridad personal.

   B.1. Órdenes dictadas por la Corte para amparar los derechos quebrantados en este caso.

9. En la sentencia SU-020 de 2022, numeral tercero de la parte resolutiva, la Corte confirmó la decisión del juez de instancia y tuteló los derechos fundamentales a la vida e integridad personal del señor R.P.D. y de todos los demás excombatientes que integran el AETCR de Tumaco (N.). Por ello, ordenó a la Unidad Nacional de Protección: (i) mantener las medidas colectivas aprobadas en favor de dicho AETCR. Igualmente, ordenó a la UNP (ii) realizar un nuevo estudio sobre el tipo de protección requerida y las necesidades actualizadas, teniendo en cuenta que los estudios que calificaron el riesgo son de 2018 y 2019. Por último, ordenó también (iii) no descompletar, ni suspender las medidas con las que ya cuenta este espacio hasta que se adelante un nuevo estudio de riesgo.

   3. Expediente T-8.009.306: El riesgo extraordinario del señor F.G.H.

10. En este caso el accionante es el señor F.G.H.. Se trata de un excombatiente, firmante del Acuerdo Final de Paz, que al momento de presentar la acción de tutela ejercía como líder del AETCR A.B., situado en Charras (Guaviare). El señor G.H. también ha ocupado diversos cargos en organizaciones sociales de Guaviare, Meta, Arauca y Vichada e integra el Consejo Político Departamental del partido Comunes.

11. En atención a su liderazgo social y su rol frente a la implementación del Acuerdo Final de Paz y en el partido político Comunes ha sufrido amenazas y hostigamientos. Su situación de riesgo es conocida por la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio del Interior, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas y la Defensoría del Pueblo, Regional Guaviare. Precisamente, esta última entidad presentó también ante la Unidad Nacional de Protección una solicitud de medidas urgentes de protección en su favor. No obstante, a la fecha de presentación de la acción de tutela las medidas no habían sido implementadas, pese a que las amenazas han persistido desde el año 2018.

    C.1. Las órdenes emitidas en la Sentencia SU-020 de 2022 para restablecer los derechos violados en este caso.

12. El numeral cuarto de la sentencia SU-020 de 2022 confirmó la decisión del juez de instancia y declaró la carencia actual de objeto, en tanto sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad ya habían sido amparados por otra autoridad judicial. No obstante, la Corte ordenó a la UNP: (i) mantener las medidas aprobadas a favor del señor G.H., (ii) efectuar un nuevo estudio sobre el esquema de protección concedido y (iii) actualizarlo frente a sus necesidades actuales. Esto, teniendo en cuenta que los estudios realizados previamente son de 2018 y 2019. Todo lo anterior, (iv) sin que las medidas existentes sean desmejoradas ni suspendidas, mientras que se adelanta el nuevo estudio.

    4. Expediente T- 8.143.584 AC: La situación de riesgo extraordinario de E.d.C.R.S..

13. El señor E.d.C.R.S. es también firmante del Acuerdo Final de Paz, sobreviviente de la Unión Patriótica y actual miembro del partido Comunes. En su momento, formó parte del equipo de negociadores en los diálogos de Paz en La Habana y en la actualidad se encuentra activo en el proceso de reincorporación a la vida civil. Es promotor de la implementación del Acuerdo y trabaja en temas de derechos humanos en Norte de Santander en un convenio del nuevo partido Comunes con la Organización de Naciones Unidas.

14. En este caso, esta Corporación advirtió que, en su condición de excombatiente, líder civil y político en Norte de Santander y por su actividad de promoción de derechos humanos, el señor R.S. estaba expuesto a un riesgo extraordinario, al igual que su familia. De hecho, en el escrito de tutela el accionante puso de presente varios hechos graves de violencia de los cuales han sido víctimas miembros de su círculo familiar[3].

15. En efecto, dado su nivel de riesgo, la Unidad Nacional de Protección le proporcionó un esquema de seguridad colectivo, esto es, para él y su familia en primero y segundo grado de consanguinidad. Sin embargo, con posterioridad a ello, el accionante continuó experimentando hostigamientos y amenazas en medio de los crímenes cometidos en contra de los excombatientes en la zona. Por ello, solicitó insistentemente a la UNP un nuevo estudio de seguridad con el fin de reforzar las medidas a su favor. A la fecha de interposición de la acción de tutela, E.d.C.R.S. aún no había recibido las medidas solicitadas, ni un pronunciamiento de fondo frente a sus últimas solicitudes, pese a las situaciones denunciadas repetitivamente ante esta entidad.

    D.1. Las órdenes proferidas por la Corte en este caso para garantizar los derechos fundamentales vulnerados.

16. La Corte confirmó la decisión de proteger los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal del señor E.d.C.R.S.. En tal sentido, ordenó a la Unidad Nacional de Protección: (i) realizar un nuevo estudio sobre las necesidades de protección requeridas, atendiendo a que las solicitudes efectuadas corresponden a 2019 e inicios de 2020; y (ii) mantener las medidas ya concedidas a su favor, (iii) sin que estas sean descompletadas o suspendidas mientras se lleva a cabo el nuevo análisis ordenado.

    5. Las solicitudes de nulidad rechazadas por medio del Auto No. 1086 de 2022.

17. El 8 de marzo del presente año la Corte recibió un escrito de solicitud de nulidad de la Sentencia SU-020 de 2022 presentado por el secretario jurídico de la Presidencia de la República (DAPRE), el director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, el subdirector jurídico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la representante de la Unidad Nacional de Protección. Este escrito fue reiterado el 28 de abril del año en curso.

18. Por medio de dos escritos con la mismas fechas, la Corte recibió una segunda solicitud de nulidad presentada por el jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio, autoridad que alegó que le fue vulnerado el debido proceso, por cuanto una de las órdenes contenidas en la decisión incluye aspectos que tocan sus competencias sin que por ello hubiera sido vinculada al trámite.

19. El 3 de agosto de 2022, por medio del Auto 1086 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazó las dos solicitudes de nulidad presentadas en contra de la sentencia SU-020 de 2022. Por un lado, la formulada por la Agencia de Renovación del Territorio en contra de la Sentencia SU-020 de 2022 fue rechazada por falta de legitimación por activa. Por su parte, la solicitud presentada por las demás entidades mencionadas fue rechazada por incumplir la carga argumentativa requerida para una solicitud de nulidad. Al respecto, la Corte encontró que los escritos no explicaron suficientemente un desconocimiento patente del debido proceso en la Sentencia SU-020 de 2022, sino que se dirigieron a expresar su inconformidad con la forma en que había sido valorado el acervo probatorio por parte de la Sala Plena. Esto evidenció, precisamente, que el incidente de nulidad se dirigía a reabrir un debate ya culminado, propio de la revisión de las acciones de tutela estudiadas en la referida sentencia. En tal sentido, la Corte reiteró que el “incidente de nulidad no debe equipararse a un recurso o a una nueva instancia u oportunidad probatoria”[4].

20. Corresponde a la Especial de Seguimiento asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia SU-020 de 2022, así como de aquellas que se dicten con ocasión del ECI declarado en dicha providencia. En efecto, en el numeral octavo de la parte resolutiva de la mencionada decisión, la Corte dispuso que, con el propósito de lograr la superación del estado de cosas inconstitucionales, asumiría el seguimiento de las órdenes emitidas en dicha Sentencia a través de una Sala Especial de Seguimiento. Así, en esta oportunidad, el despacho sustanciador requerirá a la Unidad Nacional de Protección información relacionada con el cumplimiento de las órdenes dictadas en los cuatro casos concretos estudiados por la Corte Constitucional.

21. Ahora, como ya se expuso previamente en los antecedentes de esta decisión, por medio de la citada Sentencia SU-020 de 2022, al estudiar las acciones de tutela de referencia, la Corte Constitucional constató la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la implementación del componente de garantías de seguridad para la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, para sus familias y para quienes integran el nuevo partido político Comunes. También para quienes ejercen liderazgo político y social y forman parte de diversos movimientos políticos en su proceso de reincoporción, como resultado de la implementación del punto 2 del Acuerdo Final de Paz: “Participación Política: apertura democrática para construir la paz”.

22. El análisis de los hechos concretos en las cuatro acciones de tutela estudiadas por la Corte en la Sentencia SU-020 de 2022 permitió evidenciar la magnitud del riesgo que experimentan las y los accionantes, quienes ejercen un liderazgo político y social en sus territorios y desempeñan diversas labores relacionadas con la implementación del Acuerdo Final de Paz. Las y los antiguos miembros de la extinta guerrilla FARC-EP, hoy firmantes del Acuerdo de Paz, enfrentan riesgos relacionados con la dejación de armas, con la participación en política y con su comparecencia ante el Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición, entre otros[5]. Especialmente, aquellas y aquellos que residen en lugares del territorio nacional en los cuales aún tienen injerencia grupos armados al margen de la ley y donde la presencia estatal ha sido históricamente débil[6].

23. La Corte encontró que en estos casos la Unidad Nacional de Protección había vulnerado los derechos fundamentales invocados por los accionantes al someter a la espera injustificada a los y las accionantes, así como a los colectivos de firmantes del Acuerdo de Paz que residen en estos AETCR y que requieren protección y medidas de seguridad. En ese sentido, la Sala plena de la Corte advirtió que en estos casos correspondía a la Unidad Nacional de Protección actuar con toda diligencia, de manera expedita y bajo la presunción de riesgo que supone adoptar las medidas de protección necesarias para garantizar la materialización de los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad física en riesgo. Específicamente señaló la Corte:

    “(…) debió aplicarse con total rigor la presunción del riesgo y la inversión de la carga de la prueba e igualmente se imponía actuar de manera célere sin dilatar injustificadamente la entrega de la protección y, una vez conferida, mantenerla sin descompletarla o disminuirla. En todos los asuntos, sin excepción, evidenció la Sala que efectivamente la Unidad Nacional de Protección no obró de manera oficiosa para garantizar el amparo de los derechos cuya protección fue invocada por las accionantes y los accionantes”[7].

24. Precisamente por esta razón, tras conceder el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad, la Corte emitió una serie de órdenes encaminadas a proteger el derecho a la vida, la integridad personal y la seguridad de las y los accionantes, así como de la población excombatiente y firmante del Acuerdo Final que se encuentra en proceso de reincorporación a la vida civil, algunos de los cuales residen en los AETCR o en los NAR. En síntesis, tal como fue expuesto anteriormente, en los numerales segundo, tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la mencionada providencia la Corte le ordenó a la Unidad Nacional de Protección- UNP-:

    (i) Mantener las medidas de seguridad colectivas concedidas a favor del NAR de Tallambí, en el municipio de Cumbal, así como las medidas de seguridad colectivas del AETCR La Variante- Tumaco (N.), sin que estas sean descompletadas o afectadas mientras se lleva a cabo un nuevo estudio[8];

    (ii) Realizar, en ambos casos, nuevos estudios sobre las necesidades de protección actualizadas, en términos de recursos físicos y humanos requeridos. Esto, dado que los análisis de riesgo y estudios de seguridad son de años anteriores. En concreto, en el caso del NAR de Tallambí y del AETCR La Variante- Tumaco, datan de 2018 y 2019[9];

    (iii) Efectuar un nuevo análisis del esquema de protección concedido al accionante F.G.H. frente a las necesidades actuales y al tipo de protección requerido (recursos físicos y humanos), sin que las medidas existentes sean desmejoradas ni suspendidas, mientras que se adelanta el nuevo estudio, esto teniendo en cuenta que sus solicitudes de protección corresponden a los años 2018, 2019 y 2020;[10]

    (iv) Mantener las medidas de seguridad otorgadas al señor E.d.C.R. sin que estas sean suspendidas o descompletadas. Teniendo en cuenta que sus solicitudes de protección datan de 2019 e inicios de 2020, se deberá también realizar un nuevo estudio sobre las necesidades actuales y tipo de protección requerido en cuanto a recursos humanos y físicos[11].

25. En el mismo sentido, en dicha providencia, la Corte Constitucional también dispuso:

    “SEXTO.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la presente decisión, revalúe el riesgo que enfrentan las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y quienes integran el partido Comunes, así como otras personas que se encuentren en situaciones similares con ocasión de la suscripción del instrumento, priorizando, en particular, la reevaluación de riesgos de los esquemas de protección colectiva de los Antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (AETCR) para mantenerlos o fortalecerlos. De ser necesarios nuevos esquemas, dentro de los cuatro meses siguientes concluir la contratación y la formación de los agentes escoltas para suplir las necesidades de protección de estas personas, en concordancia con los decretos 299 y 301 de 2017”.

26. Así, teniendo en cuenta tales órdenes emitidas por la Corte, este despacho de la Sala Especial de Seguimiento requiere obtener información precisa sobre las acciones desplegadas y las decisiones adoptadas por la Unidad Nacional de Protección para restablecer los derechos fundamentales vulnerados en los casos concretos, conforme a lo ordenado en la citada providencia SU-020 de 2022. Por esta razón, la Sala le solicitará a dicha entidad presentar un informe descriptivo para cada uno de los casos expuestos. Este informe deberá contener como mínimo la siguiente información:

    1. Las condiciones concretas en las que se han mantenido en el tiempo las medidas de protección colectivas para el NAR de Tallambí, Cumbal, y del AETCR La Variante- Tumaco (N.). En este punto la entidad deberá especificar los recursos humanos y físicos que se han empleado para ambos casos, desde el momento de la notificación de la Sentencia SU-020 de 2022 y hasta la fecha (número de personas que componen los esquemas de seguridad, vehículos asignados, características particulares del esquema, entre otros), así como las variaciones que estos hayan sufrido. Igualmente, deberá informar a la Sala si se han suspendido en alguna oportunidad estas medidas y, de ser así, las razones que motivaron dicha suspensión. Esto, de acuerdo con la orden contenida en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022.

    2. El resultado de los nuevos análisis ordenados sobre las necesidades y tipos de protección requeridos en términos de recursos físicos y humanos para los colectivos firmantes del Acuerdo de Paz que residen en el NAR de Tallambí, municipio de Cumbal y del AETCR La Variante- Tumaco (N.). Para ello, la Sala también solicitará allegar copia de los estudios y decisiones administrativas adoptadas en el marco de estos análisis, conforme lo ordenado por la Corte en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022.

    3. Las condiciones concretas en las que se han mantenido en el tiempo las medidas de protección de los accionantes F.G.H. y E.d.C.R.S.. En este punto, la entidad deberá especificar los recursos humanos y físicos que se han empleado para ambos casos, desde el momento de la notificación de la Sentencia SU-020 de 2022 y hasta la fecha (número de personas que componen los esquemas de seguridad, vehículos asignados, características particulares del esquema, entre otros), así como las variaciones que estos hayan sufrido. Igualmente, deberá informar a la Sala si se han suspendido en alguna oportunidad tales medidas y, de ser así, las razones que motivaron dicha suspensión. Esto, de acuerdo con las órdenes contenidas en los numerales cuarto y quinto de la Sentencia SU-020 de 2022.

    4. El resultado del nuevo análisis efectuado sobre las necesidades y tipos de protección requeridas en términos de recursos físicos y humanos para los señores F.G.H. y E.d.C.R.S.. Para ello, la Sala también solicitará a la entidad allegar copia de los estudios y decisiones administrativas adoptadas en el marco de estos análisis, conforme a lo ordenado por la Corte en los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022.

    5. El proceso y el resultado de la reevaluación de riesgo de las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, así como de los integrantes del partido político Comunes y quienes, en condiciones similares, trabajan en la implementación del Acuerdo Final de Paz. En este punto se deberá informar a la Sala, especialmente, cuál ha sido el proceso adelantado hasta la fecha, así como el resultado de la reevaluación del riesgo y de los esquemas de protección colectiva de los AETCR. La Sala también requiere información sobre la forma como estos hayan sido atendidos prioritariamente conforme lo ordenado por la Corte en el numeral sexto de la Sentencia SU-020 de 2022. En caso de que estas evaluaciones no se hayan efectuado a la fecha, la entidad deberá exponer detalladamente todas las acciones desplegadas hasta la fecha con el fin de cumplir dicha orden, así como las razones por las cuales no se han llevado a cabo las reevaluaciones ordenadas.

    6. En el mismo sentido, la entidad deberá exponer sí, como resultado de las reevaluaciones de riesgo ordenadas por la Corte, la Unidad Nacional de Protección advirtió la necesidad de integrar e implementar nuevos esquemas en los AETCR o NAR. Si la respuesta es afirmativa deberá informar si estos ya fueron contratados y formados, en concordancia con los decretos 299[12] y 301 de 2017[13], en los términos del numeral sexto de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022.

Con fundamento en lo expuesto en las anteriores consideraciones, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022,