Auto nº 1512/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022

1. Los ciudadanos I.A.P.R. y M.E.N. presentaron demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante-ADRES)[1]. Pretenden que: (i) se declare la existencia de la obligación en cabeza de la ADRES como administradora de los recursos de la subcuenta ECAT del pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios por el deceso de la señora A.M.N.P.[2] quien falleció el 08 de septiembre de 2012, como consecuencia de un accidente de tránsito al ser arrollada por un vehículo no identificado, ocurrido en la jurisdicción del municipio de Sahagún. Lo anterior, conforme al Decreto 780 de 2016[3], artículo 2.6.1.4.2.11[4] y siguientes, (ii) se ordene el pago de la indemnización y el reembolso de los gastos funerarios, y (iii) se declare y ordene el pago de intereses de mora causados sobre la reclamación de pago presentada hasta que este se realice.

2. Los señores I.A.P.R. y M.E.N., en calidad de progenitores de la señora A.M.N.P. presentaron el 29 de mayo de 2013 una reclamación administrativa ante la Unión Temporal FOSYGA 14[5] con cargo a la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios de que trata el artículo 167 de la Ley 100 de 1993. Una vez surtió el trámite de auditoría general la reclamación resultó “no aprobada”.

3. Una vez se subsanaron las glosas impuestas a la reclamación, el 13 de marzo de 2014, se obtuvo un nuevo resultado de la auditoría cuyo sentido fue el de“no aprobada”.

4. El 31 de enero de 2018, los demandantes presentaron una nueva reclamación administrativa, respecto de la cual el 23 de marzo del citado año, también se obtuvo el resultado de “no aprobada”. Luego, de subsanadas las glosas, el 20 de mayo de 2019, se indicó nuevamente que la reclamación se dio como “no aprobada” por lo siguiente:

5. Para los demandantes, la glosa impuesta a la reclamación carece de fundamento legal.

6. El asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá que, por medio de Auto del 4 de marzo de 2021, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos[6]. Fundamentó su decisión en que la acción se dirige contra una entidad pública, por lo que según el artículo 104.1[7] de la Ley 1437 de 2011 la competencia recae sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

7. El el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda en Oralidad, por medio de Auto del 28 de mayo de 2021 declaró su falta de jurisdicción y promovió conflicto negativo entre jurisdicciones[8]. Lo anterior al considerar que el proceso no trata de la responsabilidad extracontractual por la muerte de la señora A.M.N.P., sino que versa sobre el reconocimiento y pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios del artículo 167[9] de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.6.1.4.2.13[10] del Decreto 780 de 2016. Por ende, debe aplicarse los artículos 2.4[11] y 11[12] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).

8. El 4 de noviembre de 2021, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante correo electrónico, remitió el conflicto de la referencia a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de enero de 2022.

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].

   En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[14]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

11. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda en Oralidad) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio versa sobre la existencia de un proceso judicial en el que se pretende una orden de pago de indemnización por un evento que debe ser cubierto por la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda en Oralidad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 6 y 7 supra) -presupuesto normativo-.

    Naturaleza jurídica del auxilio funerario y las normas que lo reglamentan[15]

12. El artículo 152 de la Ley 100 de 1993 consagra como objetivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS), “regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los niveles de atención”. Los artículos 162 y posteriores establecen los planes de beneficios que integran el SGSSS.

13. Específicamente, el artículo 167[16] dispone la cobertura de: (i) servicios médico-quirúrgicos; (ii) indemnizaciones por incapacidad permanente y por muerte; (iii) gastos funerarios; y, (iv) gastos de transporte al centro asistencial de los afiliados en eventos de: (a) urgencias generadas en accidentes de tránsito, (b) acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, y, (c) catástrofes naturales, entre otros. La norma señala que la cobertura de los riesgos, así como el cobro y el pago de los servicios, serán atendidos con cargo a la subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA)[17].

14. Bajo este contexto, la Ley 100 de 1993 creó el FOSYGA como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, sin personería jurídica cuyo objeto era la administración de los recursos que financiaban el SGSSS. El artículo 219 de la citada ley y el artículo 2.6.1.2 del Decreto 780 de 2016, estructuraron al FOSYGA con varias subcuentas: (i) compensación interna del régimen contributivo; (ii) solidaridad del régimen de subsidios en salud; (iii) promoción de la salud; (iv) seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT); y (v) garantías para la salud.

15. El artículo 2.6.1.4.1 del decreto único establece que el objeto de la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) es el de “establecer las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas y demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga en que deben operar tanto la Subcuenta ECAT del Fosyga, como las entidades aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT y demás entidades referidas en el ámbito de aplicación de este acto administrativo”.

16. En desarrollo de lo anterior, la indemnización por muerte y gastos funerarios reconoce una suma a favor de los beneficiarios de la víctima que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito[18]. Esta prestación será reconocida y pagada por: (i) la compañía de seguros, cuando el vehículo involucrado esté amparado por una póliza SOAT, o, (ii) la Subcuenta ECAT del FOSYGA en el caso de siniestros en los cuales el vehículo involucrado no se encuentre identificado o no esté asegurado con dicha póliza[19].

17. Ahora bien, la Ley 1753 de 2015[20] en el artículo 66[21] creó la denominada “Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, de naturaleza especial, del nivel descentralizado del orden nacional, “asimilada” a una empresa industrial y comercial del Estado, la cual tiene el objetivo de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Según este precepto, esa entidad hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, y se suprimiría el FOSYGA, una vez entrara en operación.

18. Esta disposición fue reglamentada por el Decreto 1429 del 2016[22], modificado por el Decreto 546 de 2017[23]. Así, por ejemplo, se determinó que: (i) el nombre de la nueva entidad sería el de “Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES-”, (ii) aquella asumió toda actividad y obligación a cargo del Fondo de Seguridad y Garantía, (iii) dentro de su organización interna se estableció que la “Dirección de Otras Prestaciones” se encarga de “planear, hacer seguimiento, controlar y verificar el proceso de liquidación y reconocimiento y pago de otras prestaciones por concepto de los servicios de salud”, que estaban a cargo de la Subcuenta ECAT del FOSYGA, en particular las originadas en accidentes de tránsito en que están involucrados vehículos no identificados o carentes de SOAT[24].

19. De conformidad con lo expuesto, se concluye que: (i) la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de accidentes de tránsito hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993; (ii) el reconocimiento y pago de dicha prestación está a cargo de la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT). En concreto, en los casos de siniestros ocasionados por vehículos que no estén identificado o no están asegurados con la póliza SOAT; y, (iii) a partir de la entrada en operación de la ADRES la Subcuenta ECAT es administrada por esa entidad a través de la Dirección de Otras Prestaciones.

    Las reglas jurisprudenciales establecidas en el Auto 010 de 2022 como referente jurisprudencial cercano

20. En el Auto 010 de 2022[25], la Corte Constitucional dirimió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la contenciosa administrativa respecto del conocimiento de una demanda ejecutiva presentada por un ciudadano contra la ADRES cuya pretensión era la ejecución de la indemnización reconocida por muerte y gastos funerarios derivados de un accidente de tránsito causado por un vehículo sin Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT).

21. Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral conocer del proceso ejecutivo adelantado por el ciudadano en contra la ADRES. La Corte señaló para llegar a dicha conclusión que: (i) los procesos ejecutivos derivados de actos administrativos que reconocen la indemnización por muerte y gastos funerarios no están dentro de los supuestos previstos por el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (ii) la prestación económica está a cargo de la ADRES, entidad que hace parte del SGSSS, y, (iii) de acuerdo con el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001, “la ejecución de obligaciones emanadas del Sistema de Seguridad Social Integral que no correspondan a otra autoridad”[26] son de conocimiento de esa jurisdicción ordinaria.

22. En esa oportunidad, para la Sala la obligación que se pretendía ejecutar, esto es, la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de un accidente de tránsito tenía origen en el Sistema de Seguridad Social Integral y que la entidad ejecutada hacía parte de dicho sistema.

23. Así las cosas, aunque el proveído referenciado dirimió un conflicto respecto de un proceso ejecutivo, es un referente cercano para resolver el presente caso, toda vez que el asunto analizado hace referencia a la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de un accidente de tránsito. En dicha ocasión, esta corporación concluyó que la mencionada prestación se reconoce en el marco del Sistema de Seguridad Social Integral.

    Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de controversias relacionadas con el pago de acreencias provenientes de la indemnización por muerte y gastos funerarios cargo de la ADRES. Reiteración Auto 817 de 2022[27]

24. El artículo 2° del CPTSS establece la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social. Específicamente, el numeral 4° de citado artículo señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

25. De otro lado, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 consagra que “la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción”. Allí está consagrada una cláusula general de competencia para la jurisdicción ordinaria, cuando no exista una atribución expresa de un asunto para su conocimiento en otra jurisdicción. En igual sentido, el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) determina que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

26. Ahora bien, el sistema general de seguridad social en salud incluye, dentro de sus planes de beneficios, la atención de accidentes de tránsito y eventos catastróficos. En efecto, el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, dispone que, en casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos y catástrofes naturales, los afiliados al sistema de salud “tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial”.

27. El Decreto 780 de 2016, reglamentó la subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT) del FOSYGA y dispuso las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios. En tal sentido, determinó que el cónyuge, compañero (a) permanente, hijos, padres o hermanos de la víctima están legitimados para reclamar dicha prestación económica en calidad de beneficiarios de la víctima.

28. Por su parte, la Corte Constitucional en Auto 817 de 2022[28], resolvió un conflicto de jurisdicción derivado de un proceso en el que las demandantes pretendían que se declare su derecho como beneficiarias y se les reconozca la indemnización prevista en el Decreto 056 de 2015, derivada de la muerte de su esposo y padre en un accidente de tránsito presuntamente causado por un vehículo sin SOAT.

29. Al respecto, la Corte estableció que la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer de las demandas: (i) presentadas por los beneficiarios de la víctima, que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito presuntamente ocasionado por un vehículo sin póliza de SOAT[29]; y, (ii) que pretenden reclamar ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA (actualmente a cargo de la ADRES) la indemnización por muerte y gastos funerarios.

30. La Sala Plena fundamentó esta regla de decisión en que: (i) la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de accidentes de tránsito hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y (ii) se suscita entre un beneficiario y una entidad que hace parte del SGSSS. Entonces, a partir de una lectura armónica de los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012, 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 12 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia general para dirimir las controversias relativas a la seguridad social.

31. Importa anotar que la Corte en la providencia que se reitera, advirtió que los casos que fueron resueltos mediante los Autos 389 y 861 de 2021 y que se originaron en procesos adelantados contra la ADRES, el primero que pretendía el reconocimiento y pago de los gastos generados por la prestación de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS, hoy PBS y, el segundo, el pago de unas facturas generadas por la prestación de servicios médicos hospitalarios prestados a pacientes dentro de las condiciones determinadas en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-, se diferencian de los asuntos en los que se pide el reconocimiento de la indemnización por muerte y gastos funerarios que hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, según el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, no tratan temas exclusivamente económicos y son una controversia que se suscita por quienes alegan su calidad de beneficiarios de dicha prestación.

32. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral (Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de la misma ciudad), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados previamente.

(ii) Con base en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por I.A.P.R. y M.E.N. contra la ADRES.

(iii) Ello en razón a que los demandantes pretenden que se declare su derecho como beneficiarios y se reconozca la indemnización prevista en el Decreto 056 de 2015[30], derivada de la muerte de la señora A.M.N.P. en un accidente de tránsito presuntamente causado por un vehículo no identificado.

La Sala advierte que las pretensiones de la demanda tienen su fundamento en los artículos 17[31] y 19 literal b)[32] del Decreto 056 de 2015 que fue derogado por los artículos 2.6.1.4. y siguientes del Decreto 780 de 2016. El Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social reguló, en los artículos 2.6.1.4.2.11 a 2.6.1.4.2.14, el beneficio económico de indemnización por muerte y gastos funerarios a que tienen derecho los beneficiarios de la víctima que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito ocasionado por un vehículo no identificado. Según esta normatividad, el reconocimiento y pago de la prestación está a cargo de la Subcuenta ECAT del FOSYGA (ahora la ADRES).

A partir de las consideraciones expuestas, la controversia recae sobre un componente de la seguridad social, que se suscita entre quienes alegan su calidad de beneficiarios y una entidad que hace parte del SGSSS. Esto en razón a que, la indemnización por muerte y gastos funerarios derivadas de accidentes de tránsito, hacen parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993. En ese entendido, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia general para dirimir las controversias relativas a la seguridad social. Ello, conforme lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012, 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 12 de la Ley 270 de 1996.

Adicionalmente, para la Corte el Auto 010 de 2022[33] es un referente cercano para dirimir el conflicto suscitado en razón a que, si bien, en esa oportunidad el demandante mediante un proceso ejecutivo reclamó la indemnización por muerte y gastos funerarios, el objeto de litigio versa sobre la prestación contenida en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993. En esa oportunidad se expusieron las siguientes consideraciones: i) la indemnización reclamada por el demandante estaba a cargo de la ADRES (anteriormente FOSYGA), que hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral, ii) el asunto materia de debate, no estaba expresamente asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y, iii) la obligación que se pretendía ejecutar emanaba del Sistema de Seguridad Social Integral.

Dicha materia de discusión se asemeja al presente asunto. Si bien, en esta oportunidad no se trata de una pretensión ejecutiva, el proceso promovido por I.A.P.R. y M.E.N. versa sobre el reconocimiento y pago de la prestación económica contenida en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993. Por esa razón, el Auto 010 de 2022 configura un referente interpretativo cercano que permite evidenciar la comprensión de la Sala en la determinación de la jurisdicción competente, para conocer el asunto relacionado con la indemnización por muerte y gastos funerarios.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, decidir las demandas presentadas por los beneficiarios de la víctima que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito presuntamente ocasionado por un vehículo no identificado y que reclaman ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA (ahora la ADRES) la indemnización por muerte y gastos funerarios.

(iv) Así las cosas, la Sala Plena aplicará la cláusula general de competencia del artículo 2.4 del CPTSS, así como la prevista en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996. En consecuencia, en el presente asunto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de las demandas: (i) presentadas por quienes alegan su condición de beneficiarios de la víctima, que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito presuntamente ocasionado por un vehículo no identificado; y, (ii) que pretenden reclamar ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA (actualmente a cargo de la ADRES) la indemnización por muerte y gastos funerarios. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2.4 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,