Auto nº 497/23 de Corte Constitucional, 14 de Abril de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2326 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 497 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2326
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del V.d.C. y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, V.d.C.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 23 de noviembre de 2021[1], la Contraloría Distrital de Buenaventura (en adelante, la ejecutante) presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura[2] (en adelante, la ejecutada). Esto, con el fin de que se libre mandamiento de pago en favor de la ejecutante por concepto de (i) “cuotas de fiscalización determinadas en la Resolución 0130 del 6 de octubre de 2021, en concordancia con la Resolución 0141 del 9 de noviembre de 2021”[3] e (ii) “intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo que conmina el pago y hace exigible las correspondientes cuotas de fiscalización”[4]. Asimismo, pretendió que (iii) se condene en costas a la ejecutada.
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Por medio de providencia de 30 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo del V.d.C. (i) declaró su falta de jurisdicción y (ii) ordenó la remisión del expediente a los juzgados civiles del circuito de Buenaventura para su reparto[5]. Indicó que carece de jurisdicción toda vez que “escapa a la órbita de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el conocimiento de procesos ejecutivos donde el título está compuesto por un acto administrativo que no se deriva de contrato estatal alguno”[6]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, V.d.C.. Por medio del auto de 25 de mayo de 2022, la referida autoridad judicial (i) declaró su falta de competencia para conocer del proceso, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Esto, por dos razones. Primero, alegó que concluir que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos se limita a aquellos “previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA”[7] desconoce “la cláusula general de competencia prevista en el inciso primero del artículo 104 del CPACA”[8]. Es más, haciendo una interpretación literal de la norma, el Legislador no indicó que “conocerá únicamente de las tres clases de ejecutivos”[9]. Luego, “donde no distingue el legislador, mal le queda hacerlo al intérprete”[10]. Segundo, indicó que el litigio se originó entre una entidad pública y una sociedad de economía mixta, por lo que, “atendiendo el criterio orgánico o subjetivo”[11], la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para “conocer de las controversias y litigios ‘en los que estén involucradas las entidades públicas’”[12]. Lo anterior, con fundamento en los artículos 99.1, 104 y 297 del CPACA, así como en las leyes 617 de 2000 y 1416 de 2010.
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En sesión del 20 de febrero de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 23 de febrero de la misma anualidad, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho[13].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del V.d.C. y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, V.d.C., la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva instaurada en contra de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, la Corte analizará la naturaleza de los actos administrativos que calculan cuotas de fiscalización (II.4 infra). En tercer lugar, se referirá a las reglas de competencia para conocer de procesos ejecutivos en los que se reclame el pago de actos administrativos de naturaleza tributaria (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Contraloría Distrital de Buenaventura en contra de la Sociedad Portuaria Regional de la misma ciudad configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo del V.d.C., que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, que integra la jurisdicción ordinaria[19].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda ejecutiva que pretende el pago de una cuota de fiscalización reconocida por medio de actos administrativos, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).
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Naturaleza de los actos administrativos que calculan cuotas de fiscalización.
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La Ley 106 de 1993 creó la figura de la cuota de fiscalización. La referida cuota constituye una obligación tributaria cuyos sujetos pasivos son las entidades descentralizadas del orden departamental, distrital y municipal, las cuales deben pagar hasta el 0.4% de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad. Los sujetos activos de esta obligación tributaria son las contralorías departamentales, distritales o municipales, dependiendo de la naturaleza de los sujetos pasivos.
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En relación con la cuota de fiscalización, el Legislador ha expedido, entre otras, las leyes 617 de 2000[20] y 1416 de 2010. Esta última tiene por objeto “el fortalecimiento de las contralorías territoriales, a través de ajustes normativos dirigidos a aumentar los aportes presupuestales para su funcionamiento”[21]. El parágrafo del artículo 2 de la citada ley previó las reglas para (i) calcular “la cuota de fiscalización a cargo de las entidades descentralizadas del orden distrital y municipal”[22] y (ii) “definir el crecimiento de los gastos de las contralorías municipales y distritales a partir de la vigencia fiscal 2011”[23]. El cálculo de la referida cuota de fiscalización lo establecerá cada contraloría territorial por medio de actos administrativos.
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Por una parte, el Consejo de Estado ha determinado que “tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de fiscalización tienen como finalidad servir de fuente de financiación de la Contraloría General y de las contralorías territoriales, en retribución del control fiscal que realizan sobre las entidades, organismos y particulares que manejan recursos, fondos o bienes del Estado, en todos sus niveles”[24]. Por tanto, ha concluido que ser sujeto de control fiscal genera la “obligación de pagar la tarifa de control fiscal […] y de la cuota de fiscalización, a favor de las contralorías territoriales”[25].
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Por otra parte, la Corte Constitucional ha analizado la naturaleza de la tarifa de control fiscal. Al respecto, estableció que, si bien “no constituye una tasa ni tampoco una contribución”[26], se trata de un “tributo especial, originado en la facultad impositiva del Estado y expedido por el Congreso con fundamento en las [sic] atribución otorgada por los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política” [27] (énfasis original). Por tanto, los actos administrativos que calculan la tarifa de control fiscal, así como las cuotas de fiscalización, tienen naturaleza tributaria.
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Competencia para conocer los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de actos administrativos de naturaleza tributaria.
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En el Auto 295 de 2022[28], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria en virtud de la interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario ”.
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En la referida decisión, la Corte afirmó que “el ordenamiento jurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de liquidación de tributos […], destacándose entonces que se trata de un asunto sujeto al derecho administrativo en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver las controversias que puedan surgir entre los contribuyentes y la Administración”. Esto, con base en los artículos 104 y 155.4 del CPACA, así como 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario. Frente a los primeros artículos, la Corte identificó que el Legislador había encargado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de (i) asuntos originados en actos sujetos al derecho administrativo[29] y (ii) “procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”[30].
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En relación con las normas del Estatuto Tributario, la Corte identificó que, por una parte, el Legislador le otorgó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “para conocer las controversias relacionadas con resoluciones expedidas dentro del proceso de cobro coactivo”[31]. Por otra, analizó las normas relativas al procedimiento de devolución de saldos a favor ante la DIAN. En este sentido, la Sala Plena adujo que “el ordenamiento jurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de liquidación de tributos y a la devolución de saldos a favor” [32]. En este sentido, al tratarse de un asunto sujeto al derecho administrativo, la Corte concluyó que “cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos con naturaleza tributaria, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al contenido material de la controversia”[33].
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Si bien el Auto 295 de 2022 estudió asuntos relacionados con procesos propios de la DIAN, lo cierto es que es posible establecer una regla de decisión similar para los procesos ejecutivos que adelanten las contralorías en relación con la cuota de fiscalización, por las siguientes razones. Primero, la Ley 42 de 1993 estableció algunas reglas de competencia sobre asuntos relativos a tributos y refiere la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de resoluciones expedidas en el marco de procesos coactivos adelantados por las contralorías. En particular, previó que la competencia de esa jurisdicción se limita al conocimiento de las “resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución”[34]. Segundo, el artículo 720 del Estatuto Tributario estableció que contra los actos administrativos de la administración tributaria procede el recurso de reconsideración. En el parágrafo de esa norma, el Legislador previó que “podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial”.
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Por tanto, se concluye que el ordenamiento jurídico le ha dado un tratamiento especial al procedimiento de liquidación de tributos y pagos de cuotas de fiscalización ante las contralorías. Asimismo, se destaca que es un asunto sujeto a derecho administrativo, en el cual es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para resolver las controversias que puedan suscitarse entre las contralorías y los sujetos obligados al pago de cuotas de fiscalización. Esto se deduce de una interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, 720 del Estatuto Tributario y 90 a 98 de la Ley 42 de 1993. En este sentido, cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos de naturaleza tributaria donde se fijen cuotas de fiscalización, la competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al objeto de la controversia.
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Por todo lo anterior, la Corte Constitucional establece la siguiente regla de decisión: la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de procesos ejecutivos en los que se pretenda el cobro de obligaciones tributarias especiales, como cuotas de fiscalización, que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria, en virtud de los artículos 104 y 155 del CPACA, 720 del Estatuto Tributario y 90 a 98 de la Ley 42 de 1993.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto la Contraloría Distrital de Buenaventura (i) expidió las resoluciones 130 y 141 de 2021, que son actos administrativos de naturaleza tributaria en los cuales estableció la cuota de fiscalización en cabeza de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura; (ii) presentó demanda ejecutiva en la que pretende el pago de una acreencia por concepto de cuota de fiscalización; y (iii) aportó como título ejecutivo los actos administrativos por medio de los cuales calculó la referida cuota de fiscalización. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del V.d.C., y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2326 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo del V.d.C. y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, V.d.C., en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del V.d.C. es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por la Contraloría Distrital de Buenaventura.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2326 al Tribunal Administrativo del V.d.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, V.d.C..
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente digital, “13 ActaDeReparto.pdf”, fl. 1.
[2] Cfr. Expediente digital, “01 Demanda.pdf”, fl. 1.
[3] Los referidos actos administrativos tuvieron por objeto (i) “fijar a cargo de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura la cuota de fiscalización correspondiente a la vigencia fiscal 2016”, 2017, 2018, 2019 y 2020, así como (ii) confirmar la cuota de fiscalización previamente fijada. Cfr. Expediente digital, “01 Demanda.pdf”, fl. 1; “07 Resolucion0130.pdf”, fl. 8-11; “08 Resolucion0141.pdf”, fl. 43.
[4] Ib., fl. 2.
[5] Cfr. Expediente digital, “14 Auto remite por competencia 2021-01126-00.pdf”, fl. 4.
[6] Ib.
[7] Cfr. Expediente digital, “17 Auto270ProvocaConflictoRemitirCorteConstitucional.pdf”, fl. 4.
[8] Ib.
[9] Ib.
[10] Ib.
[11] Ib.
[12] Ib.
[13] Cfr. Expediente digital, “03CJU-2326 Constancia de Reparto.pdf”, f. 1.
[14] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[17] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[18] Id.
[19] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.
[20] Esta norma tuvo por objeto, entre otros, dictar normas tendientes al fortalecimiento de la descentralización y racionalizar el gasto público. Para esos efectos, previó la obligación en cabeza de las entidades descentralizadas del orden departamental, distrital y departamental del pago de hasta 0.2% calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior.
[21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-701 de 2010.
[22] Ib.
[23] Ib.
[24] Cfr. Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia de 29 de agosto de 2018. R.. 25000-23-37-000-2014-00222-01(23410).
[25] Cfr. Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia de 20 de septiembre de 2018. 25000-23-27-000-2011-00191-01(21239).
[26] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-655 de 2003. Ver, C-1148 de 2001.
[27] Ib.
[28] Expediente CJU-320. En el referido expediente, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicción que se suscitó en el marco de un proceso ejecutivo en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En este, se pretendía que se librara mandamiento de pago en contra de la DIAN por la obligación contenida en un acto administrativo de naturaleza tributaria, en el cual se ordenó la devolución del impuesto al valor agregado a la demandante.
[29] Cfr. CPACA, art. 104, inciso 1.
[30] Cfr. CPACA, art. 150, núm. 4.
[31] Cfr. Auto 295 de 2022. Ver, Estatuto Tributario, art. 835.
[32] Cfr. Auto 295 de 2022.
[33] Ib.
[34] Cfr. Ley 42 de 1993, art. 94
