Auto nº 671/23 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2023

1. El señor R.C.L. informó que trabajó como revisor de documentos en la Contraloría General de la República entre el 9 de noviembre de 1977 y el 16 de septiembre de 1988[1]. En este tiempo cotizó para pensión en Cajanal. Luego, laboró como secretario de la Tesorería Municipal en la alcaldía del municipio de Condoto (Chocó) entre el 29 de enero de 1992 y el 13 de abril de 1998[2]. El señor C.L., a partir del 31 de octubre de 1997, se afilió al régimen de ahorro individual administrado por P. S.A. Por último, el señor C.L. trabajó como Inspector de Policía en el municipio de San José del Palmar (Chocó) entre el 1 de marzo de 2001 y el 1 de julio de 2002, así como entre el 2 de junio de 2009 y el 7 de diciembre de 2011[3].

2. El 10 de julio de 2012, el señor R.C.L. solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. En respuesta, mediante auto ADP 4835 del 6 de diciembre de 2012, la UGPP se abstuvo de pronunciarse por pérdida de competencia. A su juicio, la solicitud pensional debía ser resuelta por el fondo privado al cual se encontraba afiliado el peticionario (P. S.A), debido a que fue el último fondo de pensiones para el que cotizó[4]. Mediante la Resolución RDP 039734 del 28 de agosto de 2013, la UGPP negó la solicitud de revocatoria del auto ADP 4835 de 2012, presentada por el demandante[5].

3. Con base en lo anterior, el señor R.C.L. promovió demanda ordinaria laboral contra la UGPP con las siguientes pretensiones: (i) declarar que la pensión mensual vitalicia de jubilación está a cargo de la UGPP; (ii) ordenar a la accionada el reconocimiento y pago de dicha pensión con efectividad al día 8 de diciembre de 2011; (iii) condenar a la demandada a cancelar los valores adeudados; (iv) de manera subsidiaria, declarar que la pensión está a cargo tanto de la UGPP como de P. S.A.; (v) condenar a las demandadas a reconocer y pagar la pensión con efectividad al día 25 de enero de 2014; (vi) condenarlas a pagar los valores adeudados y (vii) los intereses moratorios; y, por último, (viii) condenar en costas a las demandadas.

4. El asunto fue asignado al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante providencia del 7 de octubre de 2014, rechazó la demanda por falta de jurisdicción tras considerar que el demandante era un servidor público, nombrado por medio de acto administrativo. En consecuencia, con fundamento en el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), ese despacho concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía conocer del asunto y, por lo tanto, lo remitió a los juzgados administrativos[6].

5. El asunto fue repartido al Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá (Sección Segunda). Esta autoridad judicial, mediante providencia del 27 de febrero de 2015, resolvió remitir por competencia el asunto a los juzgados administrativos de Chocó en virtud del factor territorial[7].

6. Una vez remitido el asunto, le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó). Mediante auto del 10 de abril de 2015, este Despacho inadmitió la demanda y exigió adecuar las pretensiones al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[8]. Por esta razón, en el escrito de subsanación, el demandante reformuló sus pretensiones de la siguiente manera: (i) decretar la nulidad del auto ADP-004835 del 6 de diciembre de 2012 y (ii) de la resolución RDP039734 del 28 de agosto de 2013; a título de restablecimiento del derecho, (iii) declarar que la pensión mensual vitalicia de jubilación está a cargo de la UGPP; (iv) condenar a la demandada a cancelar los valores adeudados indexados. Como pretensiones subsidiarias: (v) declarar que la pensión está a cargo de la UGPP y P. S.A.; (vi) condenar a las demandadas a pagar los valores adeudados indexados; (vii) condenar a las demandadas a pagar los intereses moratorios sobre cada mesada pensiona, adicional y prima; y (viii) condenar en costas a las demandadas[9].

7. Una vez presentado el escrito de subsanación, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó), a través del auto 867 del 24 de agosto de 2015, admitió la demanda[10]. Posteriormente, en audiencia inicial del 10 de julio de 2017, este juzgado decidió vincular a P. S.A., mediante auto interlocutorio 520[11].

8. Luego, mediante auto 639 del 4 de noviembre de 2020, este juzgado declaró la falta de jurisdicción para tramitar el proceso y ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de Quibdó[12]. Este Despacho consideró que el asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria porque se trataba de una controversia referente al sistema de seguridad social integral. Lo anterior, conforme al numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[13] y las reglas de competencia establecidas en la jurisprudencia del Consejo de Estado[14].

9. Luego de esta remisión, el asunto correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó (Chocó). El 18 de diciembre de 2020, mediante auto interlocutorio 530, esta autoridad judicial resolvió plantear el conflicto negativo de competencia. La juez consideró que el demandante era un empleado público, cuya pensión se encontraba a cargo de la UGPP, administradora de carácter también público. Además, tuvo en cuenta las excepciones al sistema integral de seguridad social, referentes a empleados públicos, establecidas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Este juzgado también contempló que en esta controversia se involucraba el ejercicio de la función administrativa y que se trataba de un proceso relativo a la relación entre un servidor público y el Estado, conforme al artículo 104 del CPACA. Por estas razones, este Despacho concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente. En consecuencia, el asunto fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Quibdó para que lo dirimiera[15].

10. El 30 de agosto de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Chocó resolvió enviar el conflicto de competencia a la Corte Constitucional[16].

11. El 28 de enero de 2022, en sesión virtual, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 2 de febrero de 2022[17].

12. Mediante auto del 14 de marzo de 2022, el Despacho ponente ordenó a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Chocó que remitiera las actuaciones surtidas por parte de los tres juzgados a los que se les repartió el proceso: Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó[18].

13. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

14. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando:

    “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19].

15. Además, se ha indicado que deben concurrir tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: subjetivo, objetivo y normativo. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Por su parte, el presupuesto objetivo se cumple cuando existe una causa judicial sobre la cual se suscita la controversia. Es decir, cuando pueda verificarse que un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional está en desarrollo. Por último, el presupuesto normativo supone un pronunciamiento expreso, por parte de las autoridades en colisión, acerca de las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[20].

16. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos por las siguientes tres razones. Primero, se cumple con el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscitó entre dos autoridades de jurisdicciones distintas: el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, autoridad que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó, autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral.

    Segundo, el presupuesto objetivo se configura ya que existe una controversia entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó en relación con la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el señor R.C.L. contra la UGPP. El propósito de la demanda es el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación.

    Tercero, el presupuesto normativo también se materializa en este caso ya que los dos despachos judiciales enunciaron fundamentos legales que soportan sus posiciones en el sentido de negar su competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó argumentó que la competencia era de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, porque considera que se trata de una controversia referente al sistema de seguridad social integral suscitada entre un afiliado y una entidad administradora. De ahí que, según ese despacho, conforme a la Jurisprudencia del Consejo de Estado[21], el asunto se encuentra excluido del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Por su parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó, planteó que dicha controversia debía ser dirimida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo por referirse a la relación entre un servidor público y el Estado. Además, esta autoridad judicial tuvo en cuenta las excepciones al sistema de seguridad social previstas para empleados públicos. Por último, el despacho observó que este caso involucra el ejercicio de la función administrativa. Por consiguiente, propuso el conflicto negativo de competencia, con fundamento en los artículos 279 de la Ley 100 de 1993 y 104 del CPACA.

    Reiteración de los criterios que determinan la competencia jurisdiccional para resolver controversias relacionadas con la seguridad social del servidor público

17. Según el artículo 104, numeral 4, del CPACA, las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del respectivo régimen, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta disposición indica, específicamente, que esta jurisdicción conoce de los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” [22].

18. De otro lado, el artículo 2, numeral 4, de la Ley 712 de 2001 dispuso que, por regla general, serían de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social aquellas controversias relacionadas con el sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

19. Sobre este particular, la Corte Constitucional estableció en el auto 746 de 2021 que:

    “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”[23].

20. En igual sentido, por medio del auto 710 de 2021, la Corte precisó que la naturaleza del acto demandado no determina de forma exclusiva la competencia para conocer de un asunto en materia de seguridad social. En estos casos, resulta especialmente relevante verificar, de ser posible, la naturaleza de la vinculación laboral del solicitante al momento de causarse la prestación:

    “la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Así, se reitera que: (i) la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa asumirá los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público”[24].

21. Asimismo, la Corte ha señalado, por ejemplo, en los autos 406 y 906 de 2021, que cuando existe una controversia sobre la seguridad social de una persona cuyo régimen es administrado por una persona de derecho privado, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria. Esto en vista de que no se cumplirían los requisitos concurrentes para la activación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo establecidos en el artículo 104.4 del CPACA[25].

22. En conclusión, de acuerdo con los presupuestos normativos y jurisprudenciales reseñados se tiene que, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen no es administrado por una persona de derecho público.

23. En el caso bajo estudio, el señor R.C.L. pretende el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. Al momento de causarse la prestación, él era empleado público puesto que se desempeñaba como inspector de policía en el municipio de San José del Palmar (Chocó). Al respecto la Corte debe precisar que, tal y como ha señalado entre otros en el auto 185 de 2023, de acuerdo con lo establecido en los artículos 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 y 4° del Decreto 2127 de 1945, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. Además, en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En ese sentido, al considerar la regla general de vinculación de los trabajadores de los entes territoriales, es posible concluir que el señor C.L. tenía la calidad de empleado público ya que la labor que desempeñaba como inspector de policía no tiene relación con actividades de construcción y/o mantenimiento de obras.

24. Como se ha expuesto, la Corte Constitucional ha advertido que la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por el acto que se demanda, sino por la calidad que ostentaba el trabajador al momento en que se causó la prestación reclamada. Igualmente, involucrar una entidad pública en el extremo pasivo del presente litigio es insuficiente para concluir, de manera automática, que el asunto debe asignarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

25. Al respecto se tiene que, en primer lugar, el demandante laboró en la Contraloría General de la República como revisor de documentos entre el 9 de noviembre de 1977 y el 16 de septiembre de 1988. Es decir, durante 10 años, 10 meses y 7 días. Allí realizó sus aportes para pensión en Cajanal (hoy UGPP).

26. Luego, fue nombrado como S. de la Tesorería en el municipio de Condoto (Chocó), por medio del Decreto 21 del 23 de enero de 1992. Allí laboró entre el 29 de enero de 1992 y el 13 de abril de 1998. Es decir, durante 6 años, 2 meses y 13 días. Durante ese tiempo, también realizó sus aportes para pensión en Cajanal (hoy UGPP). En el auto ADOP 004835 del 6 de diciembre de 2012, la UGPP señaló que el señor R.C. se afilió al régimen de ahorro individual administrado por P. S.A., a partir del 31 de octubre de 1997[26]. Así lo reafirmó en la resolución RDP 039734 del 28 de agosto de 2013, según consulta en la base de datos del RUAF y en la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[27]. Sin embargo, en su solicitud de revocatoria directa, el demandante señaló que se encuentra afiliado a este fondo privado desde el mes de marzo de 2001[28].

27. Por último, el accionante trabajó en el municipio de San José del Palmar (Chocó) como Inspector de Policía entre el 1 de marzo de 2001 y el 1 de julio de 2002, así como entre el 2 de junio de 2009 y el 7 de diciembre de 2011. Es decir, durante 3 años, 10 meses y 5 días. Según sus cálculos, el demandante cotizó para pensión un total de 17 años y 20 días en Cajanal (hoy UGPP); mientras que en P. S.A. cotizó 3 años, 10 meses y 5 días.

28. En total, el demandante calcula que ha trabajado con el Estado 20 años, 10 meses y 25 días. Según lo indicó en su petición dirigida a la UGPP, dado que nació el 25 de enero de 1954, al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, él tenía más de 40 años de edad. Por consiguiente, considera que debe ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de dicha ley.

29. En ese orden de ideas, se encuentra que, en primer lugar, al momento de causar la prestación el señor C.L. se desempeñaba como empleado público. Sin embargo, no existe certeza sobre la fecha a partir de la cual el demandante se encuentra afiliado a P. S.A. Esto es así porque, por un lado, la UGPP y P. S.A. afirman que el traslado del demandante a P. se dio el 31 de octubre de 1997, mientras que el demandante afirma que su traslado se dio el 31 de octubre de 1997. En ese orden de ideas, si bien no existe certeza sobre la fecha del traslado, lo cierto es que ese elemento no resulta determinante para la definición de la jurisdicción competente, en vista de que, en todo caso, al momento en el que se alega causado el derecho el actor se encontraba afiliado a P. S.A. Esto es así porque el señor C.L. habría trabajado como inspector de policía en el municipio de San José del Palmar hasta el 7 de diciembre de 2011, fecha en la que se encontraba afiliado a una persona de derecho privado.

30. En ese orden de ideas, dado que para la fecha en la que el actor habría causado sus derechos pensionales su régimen era administrado por una persona de derecho privado, la competente para conocer el asunto es la jurisdicción ordinaria.

31. En conclusión, en el presente caso: (i) se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó), que cumplió los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. (ii) No se acreditan los dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa, esto es: la calidad de empleado público y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica.

32. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor R.C.L.. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó conocer la demanda presentada por el señor R.C.L.. Por lo tanto, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

    Regla de decisión. De acuerdo con el artículo 2, numeral 4, de la Ley 712 de 2001 y el artículo 104.4 del CPACA, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de las demandas a través de las cuales se busca el reconocimiento de una pensión interpuestas por un ciudadano quien, al momento de la causación de su derecho pensional, tenía su régimen administrado por una persona de derecho privado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,