Auto nº 948/23 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2023

1. El municipio de Bugalagrande, Valle, actuando a través de apoderado judicial, presentó medio de control de controversias contractuales con el fin de que se declare la nulidad de dos (2) actos administrativos post contractuales emitidos por el Banco Agrario de Colombia S.A, derivados de un convenio suscrito entre ambas partes. Como pretensiones,[1] solicitó (i) que se decretara la nulidad de la Resolución No. 052 del 14 de julio de 2017 a través de la cual el Banco Agrario declaró la ocurrencia de un siniestro y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento No. 42-44101053045, así como de la Resolución No. 029 del 15 de julio de 2018 que resolvió de manera negativa el recurso de reposición interpuesto por el municipio de Bugalagrande. Adicionalmente (ii) como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al Banco Agrario abstenerse de continuar con el trámite para hacer efectivo el siniestro de incumplimiento, así como el cobro de las citadas pólizas.

2. El 17 de septiembre de 2012,[2] el Banco Agrario de Colombia S.A suscribió el Convenio No. 4210032108 con el municipio de Bugalagrande dirigido a “establecer las condiciones a las cuales se sujetará el aporte de recursos para financiar el proyecto de vivienda rural denominado “O. y la Uribe”, ubicado en el municipio de Bugalagrande, departamento del Valle, a ser ejecutado bajo la modalidad de “Construcción de vivienda nueva”, fijando sus compromisos, obligaciones y los términos de ejecución del proyecto, acorde al marco legal de la vivienda rural vigente.” El valor total pactado fue de $1.193.976.000 de los cuales, el Banco Agrario en calidad de entidad otorgante del subsidio, giró al municipio tres (3) desembolsos por un valor total de $945.231.000, correspondientes a subsidios de VIS rural aportados por el Gobierno Nacional. Esto, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 19 del Decreto Nacional 1160 de 2010, los recursos del presupuesto nacional destinados al programa de vivienda de intereses social rural (VISR), son otorgados a través del Banco Agrario de Colombia S.A.

3. Dentro de las obligaciones del Convenio No. 4210032108,[3] al Banco Agrario le correspondía, entre otras cosas, (i) manejar los recursos en una cuenta bancaria de su titularidad; (ii) girar al municipio de Bugalagrande los tres (3) desembolsos pactados, previa verificación de la satisfacción de diferentes requisitos por parte de la interventoría contratada por el Banco; (iii) realizar seguimiento a la ejecución de los proyectos y a la inversión de los recursos; (iv) garantizar que, de ninguna manera, por causas imputables al Banco, se generara una mayor onerosidad del convenio y (v) aplicar las normas y procedimientos especiales establecidos en el Decreto 1160 de 2010[4] y el Reglamento operativo del programa VISR.

4. En el desarrollo de estas obligaciones, el Banco Agrario emitió la Resolución No. 052 del 14 de julio de 2017,[5] en la que hizo referencia a las diferentes visitas realizadas por la Interventoría del proyecto, quien advirtió que no se evidenció avance en la ejecución de la obra durante varios periodos de tiempo. Por consiguiente, declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento y ordenó hacer efectiva la póliza que respaldaba el convenio.

5. El municipio de Bugalagrande interpuso recurso de reposición contra la citada Resolución No. 052 de 2017; el cual, le fue respondido de manera negativa por parte del Banco Agrario. Por lo tanto, el municipio interpuso demanda de controversias contractuales referenciada en el hecho No. 1 del presente Auto, alegando la prescripción de las obligaciones establecidas en el Convenio No. 4210032108 suscrito con el Banco Agrario.

6. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga que, mediante Auto del 18 de marzo de 2021,[6] declaró su falta de jurisdicción para conocer del mismo. Para fundamentar su posición, argumentó que en este caso resultaba aplicable la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011,[7] ya que (i) el Banco Agrario es una institución pública de naturaleza financiera, según lo dispuesto en el artículo 234[8] del Decreto Ley 663 de 1993,[9] aunado al hecho de que (ii) los objetos de los convenios que dieron origen al medio de control, corresponden al giro ordinario de los negocios del Banco al tratarse del aporte de recursos para financiar el proyecto de vivienda rural denominado O. y La Uribe, ubicado en el municipio de Bugalagrande, departamento del Valle y (iii) el Banco Agrario se encuentra sujeto al control de la Superintendencia Financiera de Colombia.

7. Posteriormente, el asunto fue asignado al Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande (Valle) que, mediante Auto del 20 de septiembre de 2022[10] también declaró su falta de jurisdicción. Adujó que (i) no resulta aplicable la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, ya que el objeto del litigio no versa sobre un proceso de responsabilidad extracontractual o un proceso ejecutivo, sino que, por el contrario, este se deriva de un contrato estatal en el cual, sin embargo, el Banco Agrario no ejecuta actividades propias del giro ordinario de sus negocios. Sumado a ello, (ii) citó el Auto 283 de 2021[11] emitido por la Corte Constitucional y el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, en donde se establecen las competencias de los jueces administrativos.

8. El 18 de abril de 2023, se repartió el CJU-2981 al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 21 de abril de 2023.[12]

9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

10. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[14] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

11. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[15] Al respecto, se tiene que en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga) y de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande, Valle).

12. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a una demanda de controversias contractuales presentada por el municipio de Bugalagrande contra dos (2) actos administrativos post contractuales emitidos por el Banco Agrario y derivados de un convenio suscrito entre ambas partes, dirigido a establecer las condiciones en las que se ejecutaría un proyecto de Vivienda de Interés Social Rural en la entidad territorial demandante.

13. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga hizo referencia a la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 234 del Decreto Ley 663 de 1993. Por su parte, el Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande se fundamentó en el Auto 283 de 2021 emitido por la Corte Constitucional y el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, en donde se establecen las competencias de los jueces administrativos.

14. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga y el Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande (Valle). Para tales efectos, la Sala hará referencia a la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la excepción prevista en el numeral1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011; dará cuenta del alcance dado por la jurisprudencia del Consejo de Estado al concepto del “giro ordinario de los negocios”; se referirá la naturaleza jurídica, objeto y funciones del Banco Agrario y, finalmente, pasará a revolver el caso concreto y emitir una regla de decisión.

    3.1. La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la excepción prevista en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011

16. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, establece cuáles son los asuntos de los que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta disposición se compone de un inciso general y de varios numerales que fijan reglas especiales de competencia. El primer inciso, está dirigido a asignar “una connotación especial al criterio material o de especialidad del asunto”,[17] en tanto señala que el objeto de esta jurisdicción gravita en torno a las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo. Por otra parte, los numerales del citado artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 tienen por finalidad establecer una subregla de asignación, “soportada en un elemento orgánico, pues no basta que se trate de un asunto subordinado al derecho administrativo, sino que en tales conflictos deben estar involucradas entidades públicas o particulares cuando ejerzan función administrativa.”[18]

17. A su vez, la calificación de entidad pública debe establecerse de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del mismo artículo 104 que señala que “[p]ara los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

18. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 el Legislador se ocupó de establecer algunas excepciones a la competencia general atribuida en la anterior disposición-artículo 104-, de las cuales se destaca, en punto al objeto subyacente al conflicto, la contenida en el numeral primero, que establece:

    “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. (…)”

19. De conformidad con la norma transcrita, se tiene que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no le corresponde el conocimiento de las controversias originadas en contratos, cuando se configuren los siguientes tres supuestos: “i) uno de los extremos de la relación negocial sea una institución de carácter financiero; ii) dicha institución sea vigilada por la Superintendencia Financiera y, iii) la actuación cuestionada corresponda al giro ordinario de sus negocios.”[19]

20. Sobre el concepto del giro “giro ordinario de los negocios”, el Consejo de Estado como máxima autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha establecido que, este corresponde a “aquellas actividades para las cuales la entidad ha sido habilitada conforme a sus respectivos actos de creación, con el fin de gestionar y promover el desarrollo habitual de su objeto.”[20] A su vez, esta Corporación ha indicado que este concepto abarca las actividades que «i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos.”[21] En línea con esto, también ha precisado que “el giro ordinario de los negocios se explica a partir del objeto social o, también, de las funciones expresamente fijadas por ley, según se trate de una persona jurídica pública o privada, pues ambas categorías, para estos efectos, resultan equivalentes.”[22]

21. En ese sentido, el “giro ordinario de los negocios” comprende dos categorías de asuntos, a saber: “una primera relacionada con aquellas actividades realizadas en cumplimiento del objeto o funciones principales definidas expresamente en la ley y, una segunda, que comprende todos los actos y contratos que se requieran para el desarrollo de las primeras, en una relación de medio a fin.”[23]

22. Finalmente, en cuanto al giro ordinario de las actividades propias de las entidades financieras, el Consejo de Estado ha indicado que estas hacen relación “i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley-Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal.”[24]

    3.2. El alcance dado por la jurisprudencia del Consejo de Estado al concepto del “giro ordinario de los negocios”

23. Teniendo en cuenta que en el presente caso, los actos administrativos demandados y emitidos por el Banco Agrario se derivan la suscripción de un convenio con el municipio de Bugalagrande, dirigido a definir sus obligaciones de cara al programa de vivienda de intereses social rural (VISR), a título enunciativo, la Sala hará referencia a tres casos estudiados por el Consejo de Estado frente a otras entidades públicas financieras,[25] inmersas en hipótesis análogas.

24. El primero de estos, versa sobre una controversia contractual suscitada entre el Fondo Financiero de Desarrollo- F., empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, y la sociedad G2 Seismic Ltda Sucursal Colombia. Este conflicto se derivó de un contrato de consultoría perfeccionado en el marco de un Convenio de Gerencia Integral de Proyectos que había sido suscrito entre el F. y la Agencia Nacional de Hidrocarburos, cuyo objeto era aunar esfuerzos para el desarrollo de proyectos propios de la Agencia Nacional de Hidrocarburos.

25. Al estudiar el caso, en Sentencia del 17 de junio de 2015,[26] el Consejo de Estado determinó que operaba la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 y que, en consecuencia, el asunto era de competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Esto, al considerar que el contrato de consultoría que suscito la controversia pertenece al giro ordinario de las actividades financieras definidas para el F., por cuanto el Decreto 288 de 2004[27] dispone de manera expresa que: “en desarrollo de su objeto el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, F., podrá realizar las siguientes funciones: (…) 3.1. Promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”, así como “3.9. Prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo.”

26. La segunda decisión a la que se hace referencia es la Sentencia del 3 de marzo de 2021.[28] En esta ocasión se conoció de una demanda de controversias contractuales que pretendía la nulidad de un contrato suscrito entre F. y el Consorcio HGC, cuyo objeto consistió en “ejecutar las actividades de evaluación documental e inspecciones de campo requeridas para apoyar al servicio geológico colombiano-SGC-en la fiscalización integral de los títulos mineros.” Este contrato se derivaba de un convenio perfeccionado entre F. y el Servicio Geológico Colombiano que tenía por propósito que la primera realizará para la segunda, la “Gerencia del proyecto de ejecución de actividades de apoyo a la fiscalización integral de los títulos mineros”. En este caso, el Consejo de Estado también concluyó que operaba la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, puesto que las actividades desarrolladas por F. se circunscribieron a giro ordinario de sus negocios, previsto en el citado Decreto 288 de 2004.

27. Para finalizar, en contraposición a las anteriores decisiones, se hará referencia a la Sentencia del Consejo de Estado del 2 de abril de 2019,[29] en la que se pretendía la nulidad de actos administrativos mediante los cuales el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) adjudicó un contrato en el marco de un proceso de convocatoria adelantado por esta entidad, con el propósito de “contratar una persona jurídica que realice las funciones de Evaluación y Seguimiento y Evaluación a la Administración del Riesgo a través de la ejecución de auditorías integrales (MECI-SGC), emitiendo las recomendaciones y ejecutando el seguimiento a la implementación de los correctivos definidos en los diferentes planes de acción, todo ello en el marco de las funciones asignadas por el legislador a las Oficinas de Control Interno”.

28. En esta oportunidad, a diferencia de los dos casos iniciales, el Consejo de Estado estableció que no resultaba procedente aplicar la excepción del numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, por lo que, el asunto si era de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Esto, por cuanto “la finalidad perseguida por la entidad pública demandada al desarrollar el proceso de selección en el que se profirieron los actos cuestionados, en nada guarda relación con su función misional, pues a diferencia de las actividades de administración de cesantías e impulso al acceso a la educación y vivienda que ejecuta dentro de su objeto social, se trató de una contratación dirigida a garantizar la seguridad de los sistemas informáticos de la entidad, para preservar la integridad de la información y evitar ataques externos, en cumplimiento de una orden proferida por la Superintendencia Financiera, obligatoria para todos los entes que se encuentran bajo su inspección y vigilancia.”[30]

29. Del anterior análisis, se concluye que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que, en aras de determinar si la entidad pública financiera que hace parte de un litigio contractual actuó o no en desarrollo del “giro ordinario de los negocios”, es necesario precisar que los actos involucrados en el litigio, tengan alguna relación con su objeto y funciones; de lo contrario, el asunto será conocido por la Jurisdicción Ordinaria. Esta misma lectura ha sido acogida por la Corte Constitucional quien, en diferentes Autos[31] al resolver conflictos de jurisdicciones en los cuales en los procesos subyacentes la controversia se derivaba del ejercicio actividades directamente relacionadas con el objeto de las entidades púbicas financieras y en las que, por tanto, ha asignado su competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

30. Igualmente, se destaca que esta misma lectura ha sido realizada por la Corte Constitucional, entre otros, en los Autos 836[32] y 867 de 2021,[33] en los que se asignó a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de asuntos en los que se alegaban presuntos incumplimientos contractuales de parte de F.. En ambos casos se consideró que operaba la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437, en la medida en que F., como entidad pública de carácter financiero, había actuado en el giro ordinario de sus negocios.

    3.3. La naturaleza jurídica, objeto y funciones del Banco Agrario de Colombia S.A.

31. En el Auto 1072 de esta Corporación,[34] se realizó una detallada caracterización del Banco Agrario de Colombia S.A, concluyéndose que este corresponde a “una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito bancario, cuyo objeto social es la financiación en forma principal pero no exclusiva, de las actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Está sometido a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera y dentro del listado de operaciones e inversiones que desarrolla se encuentran la de recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros y la de captar crédito.”[35] Esto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 233 y 234 del Decreto Ley 663 de 1993.[36]

32. Aunado a esto, y de cara al análisis del caso concreto, resulta necesario revisar las funciones asignadas al Banco Agrario de Colombia S.A en (i) sus Estatutos Sociales[37] y (ii) en el Decreto Nacional 1160 de 2010 en donde se regularon competencias en cabeza de esta entidad pública financiera, relacionadas con el asunto objeto de discusión.

33. En primer lugar, al revisar los Estatutos Sociales del Banco Agrario, se tiene que en su artículo 4 se reitera el mismo objeto social fijado en los artículos 233 y 234 del citado Decreto Ley 663 de 1993. Adicionalmente, el artículo 6 de los Estatutos del Banco Agrario de Colombia S.A establece una lista enunciativa de las operaciones e inversiones que este puede desarrollar, de acuerdo con las normas legales[38] aplicables a los bancos comerciales y las especiales que dicte el Gobierno Nacional[39]. Dentro de las actividades planteadas se encuentran las siguientes:

    “De acuerdo con los límites previstos en el artículo anterior para las operaciones activas, y con las normas legales aplicables a los bancos comerciales y las especiales que dicte el Gobierno Nacional, el BANAGRARIO podrá desarrollar entre otras, las siguientes operaciones e inversiones:

    1) Descontar y negociar pagarés, giros, letras de cambio y otros títulos de deuda;

    2) Recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros, conforme a las normas legales;

    3) Cobrar deudas y hacer pagos y traspasos;

    4) Comprar y vender letras de cambio y monedas;

    5) Otorgar crédito;

    6) Aceptar para su pago, en fecha futura, letras de cambio que se originen en transacciones de bienes correspondientes a compraventas nacionales o internacionales;

    7) Expedir cartas de crédito;

    8) Recibir bienes muebles en depósito para su custodia, según los términos y condiciones que el mismo BANAGRARIO prescriba, y arrendar cajillas de seguridad para la custodia de tales bienes;

    9) Tomar préstamos dentro y fuera del país, con las limitaciones señaladas por las leyes;

    10) Obrar como agente de transferencia de cualquier persona y en tal carácter recibir y entregar dinero, traspasar, registrar y refrendar títulos de acciones, bonos u otras constancias de deudas;

    11) Celebrar contratos de apertura de crédito, conforme a lo previsto en el Código de Comercio;

    12) Otorgar avales y garantías, con sujeción a los límites y prohibiciones que establezcan la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional, cada uno dentro de su competencia;

    13) Efectuar las funciones de recibo, depósito y administración de los depósitos judiciales, la consignación de multas que impongan las autoridades jurisdiccionales, las cauciones, las cantidades de dinero que deban consignarse a órdenes de las autoridades de policía

    14) Administrar el subsidio de vivienda rural y familiar;

    15) Emitir títulos de contenido crediticio.

    16) Efectuar las inversiones autorizadas a los establecimientos bancarios en un todo de acuerdo a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

    17) Realizar operaciones de leasing habitacional las cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. 18) Celebrar contratos de administración no fiduciaria de la cartera y de las acreencias de las entidades financieras que hayan sido objeto de toma de posesión para liquidación”.

34. Como se observa, dentro de los Estatutos del Banco Agrario S.A, se incluye de manera expresa como una de sus funciones la de “administrar el subsidio de vivienda rural y familiar.” A su vez, esta competencia ha sido reiterada y desarrollada en el Decreto Nacional 1160 de 2010 en cuyo artículo 10 se estableció la responsabilidad del Banco Agrario de otorgar los recursos de dicho subsidio, en los siguientes términos:

    “Artículo 10º. Entidades otorgantes. La Entidad Otorgante de los recursos del presupuesto nacional destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, será el Banco Agrario de Colombia S.A.”

35. En línea con esto, en el artículo 26 del Decreto 900 de 2012[40] que, modifica el artículo 66 del citado Decreto 1160 de 2010 se prescribió el pago de unos costos de administración a favor del Banco Agrario, derivados del manejo del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, como se observa:

    “Artículo 66. Costos de administración del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural. El costo de administración de los recursos apropiados en el Presupuesto Público Nacional y transferidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Banco Agrario de Colombia, para el otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Rural, no podrá ser superior al nueve punto cinco (9.5%). La Entidad Otorgante, a través del Reglamento Operativo del Programa, establecerá la distribución de los recursos destinados a la administración.”

36. En suma, el Banco Agrario de Colombia S.A es una entidad pública financiera cuyo objeto social reside en la financiación de actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, dentro de las que se encuentra como competencia puntual la administración del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural; servicio por el cual, debe suscribir convenios con las diferentes entidades oferentes (artículo 4[41] del Decreto Nacional 900 de 2012) que deseen hacer parte de dicho programa, ejecutar múltiples actividades y recibir el pago de los costos de administración.

    3.4. Caso concreto. La demanda interpuesta por el municipio de Bugalagrande Valle contra el Banco Agrario, en torno al Convenio dirigido a administrar el subsidio de vivienda rural y familiar, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria

37. El Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande es el competente para conocer sobre el presente asunto, al encontrase acreditados los tres requisitos establecidos en el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 que activan la competencia de la Jurisdicción Ordinaria para conocer sobre las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, vigiladas por la Superintendencia Financiera y cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios. Esto se afirma, con base en el siguiente análisis respecto de cada uno de estos presupuestos:

    (i) La entidad pública inmersa en la controversia contractual (el Banco Agrario de Colombia S.A) tiene el carácter de institución financiera. En concreto, de establecimiento de crédito bancario, como fue expuesto en el acápite precedente.

    (ii) El Banco Agrario se encuentra sujeta a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera.

    (iii) La actuación cuestionada por el municipio de Bugalagrande, corresponde al giro ordinario de sus negocios. Mediante las Resoluciones No. 052 del 14 de julio de 2017 y No. 029 del 15 de julio de 2018 el Banco Agrario de Colombia S.A: (i) declaró la ocurrencia de un siniestro de incumplimiento y ordenó hacer efectiva la respectiva póliza y (ii) resolvió de manera negativa el recurso de reposición interpuesto por la entidad territorial demandante, respectivamente.

38. Estos actos administrativos se enmarcan en el giro ordinario de los negocios del Banco Agrario toda vez que, fueron emitidos en ejercicio de la competencia que tiene el Banco para (i) financiar actividades relacionadas, entre otras cosas, con las prácticas rurales, según prescriben los artículos 233 y 234 del citado Decreto Ley 663 de 1993, así como para (ii) administrar el subsidio de vivienda de interés rural y familiar; la cual, corresponde a una función asignada en el artículo 10 del Decreto 1160 de 2010 en donde se estableció su calidad de entidad otorgante de estos recursos y el artículo 4 de sus Estatutos sociales. Igualmente, esta administración supone la realización de actividades financieras como la apertura de la cuenta corriente en la que se depositarán los recursos y el giro de los desembolsos necesarios para la ejecución del proyecto.

39. Aunado a esto, es claro que el Banco Agrario también tiene asignado un monto dirigido a cubrir el valor de estos servicios, nominado como “Costos de administración del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural” en el artículo 26 del Decreto 900 de 2012; luego, se entiende que esta entidad financiera pública desempeña las labores de financiación y administración asignadas, con la experticia propia de su calidad de entidad financiera.

40. En suma, en el presente caso, la financiación y administración de los recursos del programa de vivienda de intereses social rural (VISR), no corresponden a actividades ajenas al objeto del Banco Agrario de Colombia S.A; por el contrario, se derivan de un ejercicio directo de las funciones que le han sido asignadas que, además, coinciden con algunas de las operaciones autorizadas en el Estatuto Orgánico Financiero a las entidades que desarrollan actividades financieras, como el hecho de “recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros” y “cobrar deudas y hacer pagos y traspasos”, establecidos en los literales b) y c) del numeral 1 del artículo 7 del Decreto Ley 663 de 1999.

41. En consecuencia, la concurrencia de estos tres elementos da lugar a la aplicación de la cláusula residual de competencia contenida en los artículos 15[42] de la Ley 1564 de 2012[43] y 12 de la Ley 270 de 1996.[44] Por lo tanto, será la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil la llamada a conocer la demanda interpuesta por el municipio de Bugalagrande Valle contra el Banco Agrario, en torno al Convenio dirigido a administrar el subsidio de vivienda rural y familiar. Así las cosas, se remitirá el expediente del CJU-2981 al Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande, para lo de su competencia.

    3.5. Regla de decisión

    Cuando se presente una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de una entidad con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,