Auto nº 1560/23 de Corte Constitucional, 19 de Julio de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La sociedad Bathymetric Solutions S.A.S. presentó ante la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, SIC) acción declarativa y de condena “por violación a las normas relativas a la competencia desleal”, contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Minas y Energía, Dirección General M. (en adelante, DIMAR), Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante, ANH) y Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industrial Naval, M. y Fluvial (en adelante, COTECMAR).

2. Según la sociedad demandante, el extremo pasivo incurrió en actos de competencia desleal contrarios a las sanas costumbres mercantiles, contemplados en los artículos 7°, 17 y 18 de la Ley 256 de 1996, relativos al respeto del principio de buena fe comercial, la existencia de una ventaja competitiva en el mercado, así como la inducción a trabajadores, proveedores y clientes a infringir sus deberes contractuales básicos contraídos con los competidores. El demandante explicó que parte significativa de esas conductas consistieron en “la imposibilidad de participar en condiciones de igualdad en las operaciones a las que está obligado el Estado colombiano en materia de prospección de los recursos hidrocarburíferos de la Nación” e, igualmente, “en la obstaculización, dificultad y entorpecimiento de su desarrollo como empresa dedicada a la investigación científica marina”.

3. La sociedad Bathymetric Solutions S.A.S. sostuvo que las accionadas actuaron de mala fe, lo que conllevó a la pérdida de negocios contractuales importantes para la compañía y una ventaja competitiva para sus competidores. Hizo alusión a que su objeto social se relaciona con estudios batimétricos y oceanográficos, cursos de hidrografía, y suministro de equipos y materiales para navegación, por lo que en el año 2018 resultó como distribuidor exclusivo para Colombia de la firma inglesa Feritech Global Limite, en productos asociados a su objeto social. Sin embargo, según el demandante, sin tener autorización comercial, la Corporación COTECMAR ofreció productos de la empresa Feritech Global Limite, en el marco de un proceso de licitación pública adelantado por DIMAR, para efectos de cumplir varios convenios interadministrativos suscritos entre DIMAR y la ANH, durante el periodo 2018 a 2021.

4. A juicio del actor, (i) la ANH favoreció a DIMAR, a través de convenios administrativos, que incurrieron en actos de discriminación y competencia desleal; (ii) DIMAR, al parecer, alteró la oferta de la demandante para generar una ventaja competitiva para COTECMAR, en perjuicio de los demás actores del mercado, mediante actos que afectaron la buena fe comercial; y (iii) COTECMAR ofertó productos que indujeron una ruptura contractual en su calidad de distribuidor exclusivo de productos especializados. De esta manera, el demandante hizo énfasis en que la mala fe comercial de las demandadas llevó finalmente a que la empresa Feritech Global Limite rompiera obligaciones comerciales con Bathymetric Solutions S.A.S y adjudicara el contrato a COTECMAR. En consecuencia, la empresa solicitó: (a) declarar la responsabilidad de las entidades demandadas, (b) cesar las conductas constitutivas de competencia desleal y (c) ordenar a las demandadas a indemnizar los perjuicios que esta situación ha ocasionado a la parte activa.

5. Decisión de la jurisdicción ordinaria- Superintendencia de Industria y Comercio. Mediante Auto 75494 del 28 de junio de 2022, la SIC declaró la falta jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado. Argumentó que a pesar de la cláusula residual de competencia, desarrollada en el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y de su competencia prevista en el artículo 24 del mismo cuerpo normativo, relativa al conocimiento de las controversias relacionadas con asuntos de competencia desleal e infracciones a la propiedad industrial, en el presente caso se involucran diferentes entidades del Estado. En consecuencia, el conocimiento del proceso le correspondería a la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).

6. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El 29 de agosto de 2022, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró su falta de competencia para conocer la controversia judicial y ordenó la devolución del expediente a la SIC. Sustentó que, a pesar de tratarse de entidades públicas, esa situación no modifica la competencia expresamente otorgada a la superintendencia por la ley. Explicó que el artículo 24 del CGP dispuso la competencia de la Delegatura de Asuntos Jurisdiccionales de la SIC en este tipo de asuntos, relativos a la existencia de actos que generan una competencia desleal en el mercado, sin hacer distinción entre la naturaleza pública o privada de la demandada. Bajo esos supuestos, debe darse aplicación a las normas especiales establecidas en el CGP, por tratarse de una designación específica, y no a la contenida en el CPACA, por corresponder esta a una cláusula general de competencia.

7. Remisión a la Corte Constitucional. Mediante auto del 30 de septiembre de 2022, la SIC reiteró las consideraciones del auto 75494 del 28 de junio de 2022 y propuso conflicto negativo de competencia. Posteriormente, remitió el proceso a la Corte Constitucional. El 20 de octubre de 2022, se recibió el expediente en esta Corporación. En sesión virtual del 11 de abril de 2023, se repartió al magistrado sustanciador y se remitió al despacho el 14 del mismo mes y año.

El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

8. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019[1], la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

   (i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, la Superintendencia de Industria y Comercio – Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales es una autoridad administrativa que ejerce funciones jurisdiccionales a prevención, junto con los jueces civiles del circuito, en los asuntos relativos a la violación de las normas sobre competencia desleal. Por otro, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que integra el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la sociedad Bathymetric Solutions S.A.S promovió una acción declarativa y de condena “por violación a las normas relativas a la competencia desleal contra, entre otros, la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Minas y Energía.

   (iii)Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de la acción. De un lado, la Superintendencia de Industria y Comercio-Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales expuso que, en los términos del artículo 104 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la acción, toda vez que el asunto involucra a varias entidades públicas. De otro lado, el juez de lo contencioso administrativo argumentó que la competencia jurisdiccional concedida a la SIC está expresamente prevista en el artículo 24 del CGP. Por lo tanto, no aplica la cláusula general prevista en el artículo 104 del CPACA, sino las normas especiales.

   Asunto objeto de decisión y metodología

9. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Para este propósito: (i) puntualizará el principio de especialidad, (ii) definirá el marco regulatorio de la competencia desleal, y (iii) mencionará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal cuando la parte demandada es una entidad pública. Finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.

10. Principio de especialidad. El numeral 1° del artículo 10 del Código Civil estableció el principio de especialidad normativa, según el cual tienen prevalencia las disposiciones de carácter especial sobre las de carácter general. Así mismo, el Consejo de Estado, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 00051 de 2017, consideró que “el principio lex specialis prescribe que se dé preferencia a la norma específica que está en conflicto con una cuyo campo de referencia sea más general”[2]. En esa línea, la Corte Constitucional ha establecido, en la Sentencia C-439 de 2016[3], que el principio de especialidad es un criterio hermenéutico para solucionar conflictos entre leyes, el cual ha sido utilizado por esta Corporación para resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones[4].

11. Sobre el derecho a la libre competencia y el marco regulatorio de la competencia desleal. El artículo 333 de la Constitución estableció el derecho a la libre competencia e indicó que “(…) el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.”. De otra parte, la Ley 256 de 1996 estableció como su objeto: “(…) garantizar la libre y leal competencia económica, mediante la prohibición de actos y conductas de competencia desleal”, fijó las conductas consideradas como actos de competencia desleal y las acciones que pueden ejercerse ante su ocurrencia.

12. Las conductas que constituyen competencia desleal, de forma general, son aquellas que vulneran la buena fe comercial[5]. En concreto, los actos de competencia desleal son actos de: (i) desviación de la clientela, (ii) desorganización, (iii) confusión, (iv) engaño, (v) descrédito, (vi) comparación, (vii) imitación, (viii) explotación de la reputación ajena, (ix) violación de secretos, (x) inducción a la ruptura contractual, (xi) violación de normas y (xii) la constitución de pactos desleales de exclusividad, entre otras, establecidas en la Ley 256 de 1996 y demás normas especiales. Adicionalmente, la Ley 256 de 1996 determinó dos tipos de acciones que pueden interponerse contra actos de competencia desleal[6]: (i) declarativa y de condena, que persigue la declaración de ilegalidad de los actos realizados, la remoción de los efectos producidos por ellos y la indemnización de los perjuicios ocasionados al demandante y (ii) preventiva o de prohibición, que busca evitar la realización de una conducta desleal o la prohibición de esta antes de que se materialice un daño.

13. De esta manera, las conductas consideradas como actos de competencia desleal y las acciones que pueden ejercerse frente a su concurrencia están reguladas por la Ley 256 de 1996; entre estas, se incluye la acción declarativa y de condena. Respecto de ellas, el artículo 144 de la Ley 446 de 1998, modificado por artículo 49 de la Ley 962 de 2005, concede facultades a la SIC para el conocimiento de procesos por competencia desleal. A su vez, el artículo 24 del CGP estableció que la SIC, como autoridad administrativa, ejerce funciones jurisdiccionales, y le corresponde el conocimiento de este tipo de asuntos.

14. Competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal. Extensión de los Autos 1001 y 1036 de 2022. En estas providencias la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal, lo que incluye la competencia a prevención que se dispone a favor de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, en los procesos en que dicha autoridad participe, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se encuentre una entidad pública, conforme con lo dispuesto en la Ley 256 de 1996, en el artículo 461 del Código de Comercio y en el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso.

15. En el caso del Auto 1001 de 2022[7], la Corte Constitucional analizó un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la SIC y el Juzgado 2° Administrativo de Tunja. La controversia se generó en torno a la competencia para conocer una acción declarativa y de condena, y de infracción de los derechos de propiedad, en contra de varios demandados, entre ellos dos entidades públicas. En esa oportunidad, se consideró que: (…) la regulación de los actos de competencia desleal y las controversias de propiedad industrial se encuentran contenidas en un régimen especial, propio del derecho mercantil, por lo que se puede considerar que, en estricto sentido, estas no son materias sujetas al Derecho Administrativo. (…)”. Además, se precisó que, la norma especial no hace distinción entre la naturaleza pública o privada del extremo pasivo, sino que, siguiendo el artículo 22 de la Ley 256 de 1996 este tipo de acciones se configuran sobre “cualquier persona cuya conducta haya contribuido a la realización del acto de competencia desleal (…)”. En consecuencia, de acuerdo con el principio de especialidad, las disposiciones establecidas en la Ley 256 de 1996 y de conformidad con los numerales 1 y 3 del artículo 24 del Código General del Proceso, estos eventos son del conocimiento de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

16. Igualmente, en el Auto 1036 de 2022[8], esta Corporación consideró que la SIC era la autoridad facultada para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal interpuesta contra una sociedad de economía mixta, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 24 del CGP. Argumentó que la competencia de la SIC se desprende de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, según el cual, la ley podrá, excepcionalmente, atribuir función jurisdiccional, en materias precisas, a determinadas autoridades administrativas. La Corte sostuvo que, en desarrollo de este precepto, el artículo 24 del CGP, norma especial de atribución de competencia, fija una serie de procesos cuyo trámite puede surtirse ante la SIC, dentro de los cuales se incluyen los referentes a los procesos que versen sobre la violación de las normas relativas a la competencia desleal.

17. Respecto de este tipo de asuntos, la Corte Constitucional precisó que la Delegatura de Asuntos Jurisdiccionales de la SIC conoce de los procesos en los que se pretende la protección de los derechos que poseen los actores de un mercado, sin importar que dentro del extremo pasivo se encuentren entidades públicas, teniendo en cuenta que: (i) las entidades públicas que acuden al mercado lo hacen como participantes del mismo, por tanto (ii) es la naturaleza de las pretensiones y no la de las partes lo que determina la competencia de la SIC; y, además, (iii) “la Constitución no prohíbe que las autoridades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales conozcan procesos en los que son parte entidades públicas”[9]. Por consiguiente, la Delegatura de Asuntos Jurisdiccionales de la SIC es la autoridad a la que le corresponde asumir el conocimiento de los procesos en los que se controviertan actos relativos a la competencia desleal, con independencia de la naturaleza pública o privada de la demandada[10].

18. La jurisdicción ordinaria, lo que incluye la competencia a prevención de la SIC, es la competente para conocer el presente asunto. La Sala Plena de esta corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que le corresponde a la SIC conocer la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal interpuesta por Bathymetric Solutions S.A.S, de conformidad con el artículo 24 del CGP, el artículo 20 de la Ley 256 de 1996 y la regla de decisión establecida en los Autos 1001 y 1036 de 2022.

19. En primer lugar, la demanda versa sobre asuntos presuntamente de competencia desleal e inducción a la ruptura contractual, amparados por un régimen especial. De acuerdo con el relato de la demanda, la parte pasiva, al parecer, ejecutó actos de competencia desleal contemplados en los artículos 7°, 17 y 18 de la Ley 256 de 1996, que vulneraron el principio de buena fe comercial, generaron una ventaja competitiva en el mercado, además de que indujeron indiscriminadamente a trabajadores, proveedores y clientes a infringir sus deberes contractuales básicos contraídos con los competidores. De esta manera, presuntamente se trata de evaluar actos de presunta competencia desleal inmersos en un régimen especial, propio del derecho mercantil, y excluidos prima facie del derecho administrativo y, con ello, de la competencia general de la jurisdicción contenciosa administrativa, contemplada en el artículo 104 del CPACA.

20. En segundo lugar, esta corporación ha establecido, siguiendo el artículo 20 de la Ley 256 de 1996, que la SIC es la entidad competente para conocer de las controversias relativas a la comisión de actos de competencia desleal, con independencia de la naturaleza pública o privada de la demandada. Por consiguiente, a pesar de que en la presente controversia hacen parte entidades del Estado y que se les atribuya actos de competencia desleal, este conflicto le corresponde solucionarlo a la jurisdicción ordinaria, lo que incluye la competencia a prevención de la SIC. Lo anterior, considerando que (i) a dichas entidades públicas se les atribuyen actos de mala fe como participantes del mercado, (ii) la competencia no está determinada por la naturaleza pública o privada de la parte accionada, sino por las pretensiones asociadas a declarar la responsabilidad por conductas presuntamente constitutivas de actos de competencia desleal, y, finalmente, (iii) de acuerdo con las consideraciones de esta corporación, la SIC puede conocer, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, de procesos en los que están involucradas entidades del Estado.

21. Regla de decisión. La Jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, lo que incluye la competencia otorgada a la SIC, es la competente para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal, con independencia de la naturaleza pública o privada de la parte demandada, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 256 de 1996 y en el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,