Auto nº 1697/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023

1. Solicitud de tutela. El 19 de abril de 2023, los señores P.O.P., N.C.T. y E.G.C. miembros de la Confederación General del Trabajo (de ahora en adelante CGT) presentaron acción de tutela en contra del Ministerio del Trabajo, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales «de elegir y ser elegido, a la representación sindical, a la defensa, contradicción, debido proceso, igualdad, asociación sindical, libertad sindical y autonomía sindical»[1]. En el escrito, exponen que un sector minoritario de la CGT, sin tener las facultades para hacerlo, celebró un comité ejecutivo el 15 de abril de 2023, en el cual se realizó «una auto-elección y auto-proclamación de un supuesto comité ejecutivo no representativo de las mayorías, por medio del cual removieron del cargo al presidente y entre los asistentes se repartieron las demás dignidades»[2]. En consecuencia, pretenden que se ordene al Ministerio del Trabajo que «se abstenga de registrar ese ilegítimo comité ejecutivo y haga respetar la autonomía de las organizaciones sindicales»[3].

2. Trámite del conflicto de competencias. La acción de tutela fue repartida al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal. Esa autoridad judicial, mediante auto del 21 de abril de 2023[4], ordenó la remisión del expediente a la oficina de apoyo judicial de Paloquemao, para el reparto de la tutela entre los jueces penales del circuito de Bogotá. En su criterio, el asunto no era de su competencia, de conformidad con el numeral 2º artículo 2.2.3.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, que dispone que las acciones de tutela dirigidas contra las entidades de orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los jueces del circuito o de igual categoría.

3. Por nuevo reparto, le correspondió al Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de Bogotá (en adelante Juzgado 6°), autoridad que por medio de auto del 25 de abril de 2023 avocó conocimiento, vinculó a la CGT y no consideró procedente decretar la medida provisional solicitada[5]. El 8 de mayo siguiente, ese despacho judicial vinculó a otros integrantes de la CGT para que ejercieran debidamente el contradictorio, ya que para esa fecha no se había recibido respuesta de la accionada ni de la organización inicialmente vinculada[6].

4. El 10 de mayo de 2023, dicho despacho ofició al Juzgado 8° Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Bogotá (en adelante Juzgado 8°), pues uno de los vinculados informó que en este último se había presentado una tutela por los mismos hechos y pretensiones. Por tanto, solicitó confirmar si ese despacho tramitó una acción de tutela presentada por los mismos accionantes, hechos y pretensiones[7]. Ese mismo día recibió respuesta del Juzgado 8°, el cual comunicó que el 18 de abril de 2023 avocó conocimiento de una tutela presentada por los mismos accionantes, con mismos hechos y pretensiones e incluso con la misma solicitud de medida provisional. También informó que en dicho amparo se profirió fallo el 25 de abril de 2023, en el que se declaró improcedente la acción, providencia que no fue impugnada[8].

5. Ese mismo día, el Juzgado 6° remitió la acción de tutela al Juzgado 8° para la acumulación de los dos expedientes, ya que el primer juzgado avocó conocimiento y se pronunció de fondo sobre el asunto de debate[9]. Lo anterior, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, el cual establece que «las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas. A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia»[10].

6. El 11 de mayo de 2023, el Juzgado 8° estimó que no era procedente la acumulación de las acciones de tutela al no tratarse de un caso de tutela masiva, pues los accionantes presentaron la misma acción de tutela en dos oportunidades, una el 18 de abril ante ese despacho y la otra ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá[11]. De conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el Decreto 1834 de 2015, la autoridad judicial dijo lo siguiente: « (…) el Decreto 1834 de 2015 contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de “tutelas masivas”. Esto es, aquellas que: (i) son presentadas por una gran cantidad de personas en forma separada -en un solo momento- o (ii) son formuladas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe uniformidad entre los casos. Lo anterior, en aras de evitar que respecto de casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes»[12].

7. El mismo 11 de mayo de 2023, el Juzgado 6° insistió en la acumulación de los expedientes de tutela. Primero, hizo un recuento del trámite de tutela en el que manifestó que fue diligente al momento de avocar, vincular y correr traslado de la tutela a las partes. Indicó que solamente hasta el 10 de mayo tuvo conocimiento de otra acción de tutela que se tramitó ante otro despacho y, por esa razón, remitió inmediatamente el expediente para acumulación. Además, expuso que los accionantes no informaron al despacho de la existencia de otro proceso de tutela idéntico, sino que incluso bajo gravedad de juramento expresaron que no se había presentado ninguna acción de tutela adicional por los mismos hechos. Por otro lado, consideró que emitir una decisión de fondo implicaría continuar discutiendo un asunto que ya fue resuelto por otro despacho judicial y que la acción de tutela no puede ser un mecanismo alterno o paralelo para resolver problemas jurídicos. Por lo tanto, en cumplimiento de Decreto 1834 de 2015, insistió en la acumulación de las tutelas y en razón a que el Juzgado 8° planteó conflicto de competencia, decidió remitir el expediente a la Corte Constitucional[13].

8. El 2 de junio de 2023, el proceso fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional. El 6 de junio siguiente, se repartió y entregó el expediente al magistrado sustanciador[14].

Competencia de la Corte Constitucional en incidentes por conflictos de competencia en tutela

9. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[15], por regla general, la resolución de los conflictos de competencia suscitados en el trámite de las acciones de tutela corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996[16]. Solo de manera residual, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del Acuerdo 02 de 2015[17], la Corte Constitucional, a través de su Sala Plena, puede dirimir esta clase de controversias, en aquellos casos en que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevea cuál es la autoridad encargada de asumir el trámite, o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de asegurar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar que se dilate la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de los derechos fundamentales.

10. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 270 de 1996[18], le correspondería a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia asumir el conocimiento del presente conflicto, ya que se trata de controversia entre autoridades de distinta categoría, pero de la misma especialidad penal. Sin embargo, en esta oportunidad, la Sala Plena de esta Corporación avocará conocimiento del incidente, en aras de garantizar los principios de celeridad y sumariedad de la acción de tutela, con el fin de que haya una pronta decisión sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados.

11. La Corte Constitucional ha explicado que, de conformidad con los artículos 86 Superior y 8° transitorio del Título Transitorio[19] de la Constitución, los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991[20] y el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber:

    (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes «a prevención» los jueces con jurisdicción en el lugar donde: (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos[21];

    (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de: (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial[22]; y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz[23]; y

    (iii) el factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que tengan la condición de «superior jerárquico correspondiente»[24], en los términos establecidos en la jurisprudencia[25].

12. Por otro lado, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, los conflictos suscitados en aplicación de las reglas de reparto son «aparentes»[26], porque estas regulaciones administrativas «en ningún caso, definen la competencia de los despachos judiciales»[27]. Al respecto, el Decreto 333 de 2021, que modificó las reglas de reparto del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el Decreto 1834 de 2015, dispuso que aquellas «no podrán ser invocadas por ningún juez para rechazar la competencia o plantear conflictos negativos de competencia»[28]. En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha determinado que cuando «dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales»[29].

    Acumulación de tutelas masivas y temeridad al momento de interponer la acción de tutela.

13. Igualmente, es necesario precisar que los conflictos suscitados por la acumulación de tutelas masivas son, por regla general, aparentes y no permiten que un juez constitucional se aparte de la competencia para conocer de una acción de tutela[30]. En efecto, las reglas sobre acumulación de tutelas masivas son regulaciones de reparto, que fueron adicionadas por el Decreto 1834 de 2015 a la normativa que regula el reparto de acciones de tutela, contenida en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. No obstante, la Corte Constitucional ha reconocido que es posible que la autoridad judicial se aparte del conocimiento de una acción de tutela «(…) si satisface la carga argumentativa respectiva, la cual implica señalar con rigor demostrativo y con coherencia el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad (…)»[31] en materia de tutelas masivas.

14. El Decreto 1834 de 2015 estableció que el fenómeno de tutelas masivas acaece cuando se presentan acciones de tutela «(…) que persiguen la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular (…)»[32]. Respecto a las tutelas masivas la Corte Constitucional[33] ha reconocido que son aquellas que: «(...) (i) son presentadas por una gran cantidad de personas en forma separada -en un solo momento- o (ii) son formuladas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe uniformidad entre los casos»[34]. Cuando ello ocurre, se asignan todas las demandas al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas[35].

15. Igualmente, la Corte ha establecido que el juez de tutela que considere desprenderse del conocimiento de alguna acción de tutela, por adecuarse al fenómeno de tutela masiva, tiene la obligación de argumentar con rigor demostrativo y coherencia[36] la existencia de identidad del (i) sujeto pasivo, (ii) la causa, (iii) el objeto[37] entre el asunto primigenio y el recurso que llegó a su conocimiento. No obstante, esta obligación «debe interpretarse de manera razonable y en consideración a los principios que rigen la acción de tutela y a la jerarquía normativa del Decreto 1834 de 2015, de modo que la búsqueda de elementos demostrativos no implique sobrepasar los términos procesales para definir el amparo en primera instancia»[38].

16. Por otra parte, la Corte ha establecido que una actuación es temeraria cuando sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela es presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales[39]. En consecuencia, si se verifica que la conducta es temeraria la medida a aplicar es el rechazo y la decisión desfavorable de todas las solicitudes. Asimismo, «el abogado que incurra en esta conducta será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar»[40]. En concordancia con lo anterior, para que se configure la temeridad y se aplique las consecuencias normativas se exige verificar la existencia de (i) identidad de partes, hechos y pretensiones entre las acciones interpuestas; y (ii) corroborar si no existe justificación para presentar dos o más veces la misma tutela, razón por la cual hay mala fe en la conducta del accionante[41]. Si alguno de estos elementos no se acredita no se configura la temeridad. «En este orden de ideas, una vez constatada la ausencia de identidad no hay lugar a declararla. Así mismo, si el primero de los elementos reseñados –identidad- está presente pero el segundo –ausencia de justificación y mala fe- no lo está, esta Corte ha afirmado que tiene lugar la improcedencia en virtud de que existe cosa juzgada pero no las sanciones pues la temeridad no se configura»[42] (subrayado fuera de texto original).

17. A modo de conclusión, si dos o más acciones de tutela cuentan con identidad de causa, objeto, sujetos pasivos, pero los accionantes son los mismos, entonces el caso no se adecúa al fenómeno de tutela masiva sino de una posible temeridad. Y, por otro lado, si de la presentación reiterada de la misma acción de tutela no se acredita la mala fe o existe justificación para ello, el resultado es la improcedencia en virtud la configuración de cosa juzgada sin la aplicación de las sanciones previstas para la temeridad.

18. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

    i. Las partes en conflicto son el Juzgado 6° y el Juzgado 8°. A primera vista, la controversia a analizar por esta Corporación involucra a 3 autoridades jurisdiccionales: (i) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, (ii) el Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de Bogotá, y (iii) el Juzgado Octavo del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Bogotá. No obstante, luego de que el mencionado tribunal remitiera la tutela a la oficina de apoyo judicial de Paloquemao y fuera repartida al Juzgado 6°, este no controvirtió ese reparto, sino que avocó conocimiento de la acción de tutela y días después planteó la controversia con el Juzgado 8°.

    ii. Se configuró un conflicto aparente de competencia. El Juzgado 6º asumió conocimiento de la acción de tutela el 25 de abril de 2023. Luego, el 10 de mayo de 2023, remitió al Juzgado 8° la acción de tutela para su acumulación e insistió en esa misma postura el 11 de mayo siguiente. En su criterio, el Decreto 1834 de 2015 exigía que se remitiera el amparo al juzgado que previamente hubiese avocado y fallado acción de tutela por hechos, partes y pretensiones similares. Por otro lado, el Juzgado 8° consideró improcedente la acumulación del asunto porque la presentación de esa nueva acción de tutela no se enmarca dentro de los presupuestos de un caso de tutelas masivas, pues lo que ocurrió fue que la misma tutela se tramitó por los mismos accionantes dos veces, los días 18 y 21 de abril de 2023. En ese sentido, los argumentos jurídicos expuestos por las autoridades judiciales no se refieren a la competencia territorial, subjetiva o funcional en cuanto al conocimiento de la tutela, sino que versan sobre si se deben acumular o no las acciones de tutela referidas, utilizando como argumento las reglas de reparto que adiciona el Decreto 1834 de 2015, al Decreto 1069 de 2015. Por lo anterior, es un conflicto aparente formulado únicamente a partir de reglas de reparto, las cuales no modifican la competencia de las autoridades judiciales para el conocimiento de las acciones de tutela.

    iii. No se configura el fenómeno de tutelas masivas en este caso y por eso no es procedente la acumulación de los procesos. Esta Corporación evaluó los requisitos de la tutela masiva, pues así se propuso el conflicto. La jurisprudencia constitucional ha establecido que para que sea viable la acumulación de acciones de tutelas masivas el juez remitente debe argumentar con rigor y coherencia la identidad de sujetos pasivos, causa y objeto entre las diversas tutelas. Inicialmente, el Juzgado 6° no realizó argumentación alguna sobre la configuración de la triple identidad de sujetos pasivos, causa y objeto, solamente afirmó tal situación. No obstante, en este caso particular, la Sala Plena constata que acaeció la radicación en dos oportunidades del mismo escrito de tutela, presentado por los mismos accionantes: P.O., N.C.T. y E.G.C.[43]. Lo anterior debido a que, ambas demandas son idénticas en hechos, problema jurídico, entidad accionada, medida provisional, anexos e incluso en cantidad de folios (un total de 137 folios[44]). Es así como la tesis planteada por el Juzgado 6° sobre la acumulación de las tutelas no es sostenible, primero por falta de carga argumentativa y segundo porque el presente caso no se adecúa al fenómeno de tutela masiva sino al de una posible temeridad en la presentación de acciones de tutela, pues hay identidad tanto de accionantes como de accionados, al igual que de causa y objeto.

19. A modo de aclaración, el análisis sobre la configuración de la temeridad no le corresponde a esta Corporación en sede de resolución de conflictos de competencia en materia de tutela, sino deberá verificarlo el juez al que se le asigne la competencia.

20. Por lo anterior, la Sala Plena remitirá el expediente que contiene la referida acción de tutela, al Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de Bogotá para que, de manera inmediata e improrrogable, dentro de sus competencias continúe con el trámite de la acción de tutela y adopte las medidas pertinentes de acuerdo a la situación, considerando que, según los antecedentes, sobre el asunto se produjo ya una decisión judicial.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,