Auto nº 2342/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 18 de octubre de 2022, el apoderado judicial del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)[1] inició un proceso ejecutivo en contra de la Fundación Hogares Claret,[2] en el que pretende librar mandamiento de pago a su favor por “la suma de $479.842.151,oo, como obligación por capital (sic) conforme lo dispuesto en la sentencia del 30 de abril de 2018 dictada por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, Sección Cuarta, modificada mediante sentencia de segunda instancia del 24 de febrero de 2022, del Tribunal Administrativo del Quindío con Función de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión”;[3] así como los intereses moratorios sobre el valor pagado y adeudado desde el 23 de junio de 2022, al ser la fecha en que el ICBF realizó el pago de la condena.

2. De los hechos presentados en la demanda, se extrae que el ICBF y la Fundación Hogares Claret fueron declarados patrimonial y solidariamente responsables por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo del Quindío con función de descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, al encontrarse probada la falla en el servicio por omisión en los deberes de vigilancia, siendo condenadas al pago de una indemnización por perjuicios morales. Producto de la decisión judicial, el ICBF dio cumplimiento al fallo de segunda instancia a través de las resoluciones número 3210 del 10 de junio de 2022 y 3253 del 14 de junio de 2022, y realizó el pago total de la deuda por transferencia bancaria el 23 de junio siguiente.[4]

3. Asignado el asunto al Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Medellín, a través de Auto del 25 de noviembre de 2022, este despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Medellín. Hizo referencia a los artículos 104.6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relativos al conocimiento de los procesos ejecutivos y la configuración del título ejecutivo en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y el Auto 857 de 2021 proferido por la Corte Constitucional sobre el pago de condenas impuestas por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a particulares. Con base en lo anterior, concluyó que el asunto “trata de la ejecución solicitada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, en contra de un particular, la FUNDACIÓN HOGARES CLARET, por el recobro de la condena pagada por la entidad ejecutante, por concepto de capital, más los intereses moratorios causados sobre dicho valor desde el 23 de junio de 2022 (…), situación que conforme lo expuesto, hace que la naturaleza jurídica de la persona ejecutada defina la competencia para asumir su conocimiento y trámite.”[5]

4. El caso fue repartido al Juzgado 19 Civil del Circuito de Medellín, el cual, a través de Auto del 13 de diciembre de 2022, rechazó el asunto por falta de competencia territorial y envió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Bogotá. Señaló que el artículo 28 del Código General del Proceso establece que “cuando sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad.”[6]

5. El asunto fue asignado al Juzgado 46 Civil del Circuito de Bogotá, el cual, a través de Auto de 27 de febrero de 2023, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente al Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, por ser la autoridad judicial que profirió la sentencia. Para tal efecto, se fundamentó en el artículo 155.7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se refiere a la competencia de los jueces administrativos en primera instancia, en el sentido que fija la regla para el conocimiento de procesos ejecutivos derivados de condenas proferidas por jueces administrativos. De lo anterior, citó jurisprudencia del Consejo de Estado y aseveró que el órgano de cierre de esa jurisdicción sostiene que el juez que profiere el fallo es el encargado de tramitar la ejecución de su decisión judicial. Así entonces, concluyó que “en estos escenarios la competencia para el conocimiento de las demandas ejecutivas corresponde a los mismos jueces que hayan tramitado el proceso ordinario, ya sea con base en el precedente de unificación para las radicadas antes de la fecha en mención, o con fundamento en los artículos citados para las que se presenten una vez comience su vigencia.”[7]

6. Entregado el asunto al Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, en Auto del 23 de mayo de 2023, declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto, provocó conflicto negativo de jurisdicciones y envió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Estimó que su función judicial, en el caso bajo estudio, derivó del Acuerdo No. PSAA16-10529 del 14 junio de 2016, por el cual se adoptaron medidas de descongestión para la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de la que afirma que el parágrafo 1º del artículo 4º ibidem ordenaba remitir el asunto al despacho de origen una vez proferida la sentencia. En ese sentido, señaló que “el Juzgado 40 administrativo de Bogotá no tiene competencia para adelantar ninguna acción derivada de la sentencia proferida el 30 de abril de 2018 modificada y confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío con Función de Descongestión el 24 de abril de 2022, toda vez es la tarea asignada a este Despacho era exclusiva para proferir el fallo.”[8] Sumado a lo anterior, afirmó que la pretensión del ICBF en la demanda ejecutiva es recobrar el pago que realizó y repetir contra la Fundación Hogares Claret, por lo que responde a la acción contenida en el artículo 1579 del Código Civil y no al cumplimiento del fallo judicial proferido por el juzgado, pues, en dicha providencia se condenaba al pago por la responsabilidad patrimonial por falla en el servicio por omisión en los deberes de vigilancia del ICBF y de la Fundación Hogares Claret.[9]

7. El 2 de junio de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[10] Posteriormente, en sesión virtual del 16 de agosto de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 18 de agosto siguiente.[11]

1. Competencia

   8. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13]

   10. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14]

       El conflicto se suscitó entre dos autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y una perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15]

       Existe una controversia entre los juzgados 6º Administrativo del Circuito de Medellín y 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, y el Juzgado 46 Civil del Circuito de Bogotá, respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver la demanda presentada por el ICBF en contra de la Fundación Hogares Claret (supra 1 y 2).

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]

       Tanto los juzgados de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como el juzgado de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (supra 3, 5 y 6).

       C.A. objeto de decisión y metodología

   11. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre los juzgados 6º Administrativo del Circuito de Medellín y 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, y el Juzgado 46 Civil del Circuito de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación sobre las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

       D.C. asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos

   12. A efectos de verificar la competencia respecto de procesos ejecutivos se encuentran normas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, cuya determinación dependerá de la naturaleza de las partes involucradas y las características del título que constituya la obligación. En efecto, el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”; y el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 afirma que “la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.”

   13. Sumado a lo anterior, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que son títulos ejecutivos para los efectos de ese código: (i) las sentencias proferidas por esa jurisdicción en la que se condene a una entidad pública a pagar sumas dinerarias; (ii) las decisiones proferidas en mecanismos alternativos de soluciones en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible; (iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, así como el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y (iv) la copia auténtica de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.

   14. Ello significa que la competencia del proceso ejecutivo corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando en la controversia se encuentre involucrada una entidad pública, y, además, la obligación se derive de un título constituido conforme a los criterios del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, siempre que no se acrediten los supuestos señalados en los artículos 104.6 y 297 ibidem, la llamada a resolver el asunto será la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, según la competencia de carácter residual contemplada en los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996.

   15. Esta Corporación ha mencionado que, en principio, la cláusula general de competencia del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo responde a un criterio orgánico, por lo que la existencia de una entidad pública involucrada en el proceso habilita la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, no es una regla cuya interpretación deba hacerse de manera aislada, pues “si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP.”[17]

   16. Dicho lo anterior, la Corte Constitucional en el Auto 857 de 2021 conoció de un proceso ejecutivo en el que la Fiduprevisora S.A. presentó una demanda ejecutiva en contra de un particular con el objeto de obtener el pago de las costas y agencias en derecho por un fallo generado en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esa ocasión, esta Corporación señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos dirigido a lograr el recaudo de una obligación contenida en una decisión judicial: (i) que se haya proferido por la jurisdicción en mención; y (ii) que la pretensión se dirija en contra de una entidad pública. Por consiguiente, determinó que era necesario la configuración del título judicial en lo contencioso administrativo y la presencia de una entidad de derecho público en el extremo pasivo para activar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a las cláusulas de competencia de los artículos 104.6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De lo anterior se extrae que, ante el incumplimiento de estas condiciones, se da la activación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria de los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996.

   17. Aunado a esto, en el Auto 008 de 2022 la Sala Plena tuvo conocimiento de una solicitud de ejecución de sentencia, por parte de una entidad pública en contra de un particular, presentada al interior del mismo proceso judicial, en el que el juez administrativo condenaba en costas y gastos procesales a un particular. En este caso, la Corte consideró que la ejecución de condenas emitidas en providencias judiciales presenta una situación concreta que merece un examen particular. Una de las opciones que prevé el ordenamiento para la ejecución de las condenas incluidas en una providencia judicial se materializa mediante una solicitud de cumplimiento de sentencia de condena, que se formula dentro del mismo proceso en el que se profirió la decisión judicial, de acuerdo con el artículo 306 del Código General del Proceso y el artículo 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, no se trata de un proceso ejecutivo independiente, sino de un procedimiento distinto que se tramita a continuación del proceso en el que se determinó la condena. En tal virtud, los procesos ejecutivos iniciados de forma independiente en los que se pretenda el pago de una condena en contra de un particular, aunque la providencia sea emitida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta situación no cumple la condición que sea dirigida contra una entidad pública y, por lo tanto, el asunto sería de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

   18. Regla de decisión. “Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados en contra de un particular, en los que se tome por título ejecutivo esencialmente un fallo judicial proferido en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto en una interpretación armónica de los artículos 104.6 y 297 del CPACA, así como lo previsto por esta Corporación en los Autos 857 de 2021 y 008 de 2022, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no podría ser competente, por cuanto la condena no se dirige contra una autoridad pública. En ese escenario, se hace necesario aplicar la regla general y residual de competencia contenida en los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996.”

4. Caso concreto

   19. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 6º Administrativo del Circuito de Medellín, 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, y 46 Civil del Circuito de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 46 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente.

   20. El presente asunto trata sobre un proceso ejecutivo iniciado por el ICBF en contra de la fundación Hogares Claret, mediante el cual pretende librar mandamiento de pago de un título ejecutivo complejo integrado por: (i) la sentencia del 30 de abril de 2018 dictada por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, Sección Cuarta, modificada mediante sentencia de segunda instancia del 24 de febrero de 2022, del Tribunal Administrativo del Quindío; (ii) las resoluciones número 3210 del 10 de junio de 2022 y 3253 del 14 de junio de 2022; y (iii) la transferencia bancaria del 23 de junio de 2022 en favor de los acreedores judiciales del proceso contencioso administrativo. Así las cosas, se extrae que el fallo judicial emitido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforma el título complejo del caso en estudio, pero la condena que pretende ejecutar el ICBF está dirigida en contra de un particular, prima facie, con fundamento en la subrogación del deudor solidario y la subrogación legal de los artículos 1668.3 y 1579 del Código Civil, respectivamente.[18]

   21. Consecuencia de lo arriba mencionado, el presente caso no reúne los requisitos de los artículos 104.6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los términos en que ha sido explicado por esta Corporación en los Autos 857 de 2021 y 008 de 2022, puesto que, a pesar de que la sentencia provenga de los jueces de lo contencioso-administrativo, la pretensión de la demanda está encaminada a ejecutar una obligación en contra de una entidad de derecho privado. Por consiguiente, no se activa la cláusula de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por la ausencia de una entidad pública en el extremo pasivo, debiéndose dar aplicación, entonces, a la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, contenida en los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996.

   22. Conforme a lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 46 Civil del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia, el cual, a su vez, deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,