Auto nº 2899/23 de Corte Constitucional, 21 de Noviembre de 2023

1. Causa judicial que suscita la controversia. V.R.M., actuando mediante apoderada judicial, promovió demanda ordinaria laboral[1] en contra de la Sociedad Latina de Servicios S.A.S. y la Nación, Policía Metropolitana de Ibagué, con la que pretendió (i) se declare que entre la demandante y las demandadas existió un contrato de trabajo, (ii) que este fue terminado por el empleador de manera unilateral y sin justa causa y (iii) se condene a las demandadas al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de servicios, indemnización moratoria por el no pago de dichas prestaciones e indemnización por despido injusto.

2. Como sustento de sus pretensiones, afirmó que suscribió un contrato de trabajo a término fijo con la Sociedad Latina de Servicios S.A.S. y en virtud de este se desempeñó como operaria de aseo en la Policía Metropolitana de Ibagué, de lunes a sábado, de 8 am a 4 pm, entre el 2 de septiembre y el 31 de diciembre de 2019, día en el que la sociedad demandada decidió terminar su contrato de trabajo de manera unilateral y sin que mediara una causal legal. Manifestó, además, que a la fecha de presentación de la demanda se le adeudaba la liquidación del contrato con los emolumentos que reclama por vía judicial.

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria. Por reparto, la demanda le correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, autoridad que, mediante auto del 3 de febrero de 2023[2], resolvió rechazar la demanda por falta de jurisdicción y remitir el expediente a los juzgados administrativos de esa ciudad. En su criterio, estos son los encargados de tramitar y resolver el proceso toda vez que la demanda está dirigida a acreditar que la contratación de la señora V.R.M. se efectuó a través de intermediación laboral ilegal que pretendió encubrir una verdadera relación de trabajo con una entidad estatal, lo que determina que el asunto le corresponda a los jueces administrativos, en aplicación del artículo 104, numeral 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Como sustento de su posición, se refirió además al Auto 790 de 2022, proferido por esta corporación.

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué, por medio de auto del 26 de mayo de 2023[3], declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Expuso que la controversia da cuenta de un conflicto laboral de carácter privado, surgido del contrato de trabajo a término fijo que suscribieron la demandante y la sociedad de derecho comercial demandada. Para fundamentar su posición, se refirió al artículo 3º del Código Sustantivo del Trabajo y al 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), así como al Auto 264 de 2021, proferido por este tribunal.

5. El 3 de octubre de 2023, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia para su sustanciación y el día 5 del mismo mes y año fue remitido al respectivo despacho[4].

6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[5].

7. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

   7.1. Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Por el otro, el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de la misma ciudad, hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   7.2. Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, V.R.M. promovió demanda ordinaria laboral contra la Sociedad Latina de Servicios S.A.S. y la Nación, Policía Metropolitana de Ibagué, con el objetivo de que se declare la existencia de un contrato de trabajo con las demandadas y se ordene el pago de prestaciones, indemnizaciones y demás acreencias laborales a que haya lugar.

   7.3. Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos jurídicos con el fin de rechazar su competencia para conocer de la demanda, según se expuso en los fundamentos jurídicos 3 y 4 ut supra.

   Asunto objeto de decisión y metodología

8. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de la misma ciudad. Para este propósito, se referirá a: (i) el régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales; (ii) la competencia para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales, tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la del empleo público; (iii) alcance del concepto de construcción y mantenimiento de obras públicas; y (iv) con fundamento en lo anterior, resolverá el caso concreto.

   El régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales

9. De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 50 de 1990, norma que contiene el régimen de las empresas de servicios temporales, los trabajadores en misión vinculados a estas son aquellos que la empresa envía a las dependencias de sus usuarios para cumplir las tareas o los servicios contratados. Esta corporación ha enfatizado que los trabajadores en misión (i) se rigen por las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas del régimen laboral; (ii) tienen derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores que ejecuten la misma actividad en la empresa usuaria; (iii) gozan de los mismos beneficios en lo relacionado con transporte, alimentación y recreación; y (iv) deben acceder a la compensación monetaria por vacaciones y primas de servicios de forma proporcional al tiempo laborado.

10. El vínculo contractual entre el trabajador en misión y la empresa de servicios temporales es de carácter laboral y está sujeto a un límite temporal. Esto último con el fin de proteger los derechos de los trabajadores e impedir que las empresas mencionadas evadan las obligaciones derivadas de los contratos con trabajadores permanentes. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la figura del usuario se puede tornar ficticia, al recaer en casos diferentes a los establecidos por la ley para este tipo de contratación. En consecuencia, la empresa de servicios temporales se catalogaría como un verdadero intermediario y empleador aparente, lo que, eventualmente, daría lugar a la configuración de una relación laboral directa entre la empresa usuaria y el trabajador[6].

    Competencia para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales, tanto frente a la empresa temporal como a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la del empleo público. Reiteración del Auto 1159 de 2021[7]

11. La Sala Plena ha establecido que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde conocer los conflictos jurídicos originados «directa o indirectamente en el contrato de trabajo», con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública (art. 2º CPTSS); así como que la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no implica que esta jurisdicción pierda competencia para asumir el conocimiento del asunto. Por su parte, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponden los asuntos relacionados con contratos en los que sea parte una entidad pública, como aquellos relativos a la relación laboral que se configura entre los empleados públicos y el Estado, a partir de una relación legal y reglamentaria (art. 104 CPACA).

12. Sin embargo, cuando una entidad pública es la usuaria del servicio contratado a través de la empresa temporal[8] y, a partir de lo consignado en la demanda, pueda establecerse que lo que se reprocha es la desnaturalización del vínculo con la empresa privada, la Sala Plena ha determinado que la jurisdicción a la que corresponde el conocimiento del asunto se define con base en las reglas generales de vinculación. Así, el Auto 1159 de 2021 precisó que cuando se encubre una relación laboral con el Estado que pone en riesgo la protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales- de los trabajadores, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual (trabajador oficial), la competencia será de la jurisdicción ordinaria. Pero si el ocultamiento involucra haber omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria (empleado público), el conocimiento del asunto será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

13. Al respecto, es importante recordar que los empleados públicos ejercen sus funciones previo nombramiento y posesión en el cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan por medio de la celebración de un contrato de trabajo que delimita los servicios a los que se obligan[9]. En todo caso, la ley define qué servidores públicos tienen una u otra condición a partir de «la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen»[10].

14. La jurisprudencia constitucional[11] ha reconocido, con fundamento en los artículos 5° del Decreto Ley 3135 de 1968[12] y 4° del Decreto 2127 de 1945[13], que, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. En estas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas[14]. Contrariamente, en general, las personas que se vinculan a las empresas industriales y comerciales del Estado lo hacen en calidad de trabajadores oficiales. Los empleados públicos en este último caso son la excepción y ostentan cargos de administración y dirección.

15. La Corte Constitucional ha definido que es necesaria la concurrencia de dos criterios para definir que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para resolver estos asuntos: el orgánico y el funcional, esto es, «la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda»[15]. Resulta necesario analizar la naturaleza del vínculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si encaja en la categoría de un empleado público o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relación laboral, la jurisdicción contencioso administrativa será competente únicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un demandante con funciones que encajen en las propias de un empleado público.

    Alcance del concepto de construcción y mantenimiento de obras públicas

16. La legislación en torno a las actividades propias de los trabajadores oficiales no es lo suficientemente clara, de allí que su alcance haya tenido que definirse jurisprudencialmente. Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

    [L]a actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones, como al “[…] conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento”[16]

17. En criterio de la Corte Suprema de Justicia, el «sostenimiento de una obra» supone labores que son esenciales tanto en el corto como en el largo plazo para garantizar la funcionalidad real de su infraestructura, de manera que, de no realizarse, se produciría el colapso de la misma. Esto significa que el sostenimiento de obras públicas involucra «tareas que no solo buscan su conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés social»[17]. En armonía con lo anterior, esa Corte ha resaltado que cualquier relación con la construcción y mantenimiento de obras públicas no es suficiente para considerar que quien las realiza es un trabajador oficial. En efecto, «por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública»[18].

18. Acogiendo los anteriores lineamientos, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 1360 de 2022, precisó que, si bien las actividades de construcción y sostenimiento no se limitan a labores de «pico y pala», las de servicios generales no pueden considerarse propias de un trabajador oficial. Sobre el asunto, citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia según la cual:

    [L]abores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones[19]

19. La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por V.R.M. en contra de la Sociedad Latina de Servicios S.A.S. y la Nación, Policía Metropolitana de Ibagué, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 1159 de 2021, que en esta oportunidad se reitera. La corporación arriba a esta conclusión, con soporte en los siguientes argumentos:

20. La demanda y los medios probatorios anexos a ella permiten inferir que V.R.M. se vinculó como «operaria de aseo» a la Sociedad Latina de Servicios S.A.S., mediante contrato de trabajo a término fijo. Sin embargo, la prestación de los servicios contratados por dicha empresa se hacía efectiva en las instalaciones y a favor de la Policía Metropolitana de Ibagué, motivo por el cual la mencionada señora presentó demanda ordinaria laboral con el fin de que se declare que entre ella y las demandadas existió una relación laboral, de manera que se les condene al pago solidario de las acreencias laborales derivadas de la liquidación del contrato laboral, así como la indemnización por despido injusto y sanción moratoria.

21. A partir de lo anterior, en este caso (i) la pretensión del reconocimiento de derechos laborales, salariales y prestacionales e indemnización por despido injusto, involucra a una entidad pública que se estima usuaria del servicio prestado a través de una empresa temporal; (ii) los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional tienen, como regla general de vinculación, el empleo público.

22. En efecto, así lo dispone el artículo 3 del Decreto Ley 1792 de 2000 al señalar que aquellos se clasifican en empleados públicos y, excepcionalmente, se consideran trabajadores oficiales, «quienes desempeñen labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conducción de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularán mediante contrato de trabajo». El artículo 4 de la misma norma establece que se denomina empleado público a «la persona natural a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo previsto en las respectivas plantas de personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional y tome posesión del mismo, sea cual fuere la remuneración que le corresponda». Además, el artículo 105 ibidem señala que, a partir de la vigencia del decreto, no se pueden celebrar nuevos contratos para actividades diferentes a las que se refiere el artículo 3.

23. Finalmente, la Sala Plena acoge el criterio según el cual las labores de servicios generales no pueden catalogarse per se como propias del mantenimiento de obra, por lo que en el caso de la demandante no se advierte que la eventual vinculación laboral a la Nación, Policía Metropolitana de Ibagué, pudiera ser en calidad de trabajadora oficial. Además, la definición de la discusión laboral y prestacional pasaría por advertir prerrogativas propias de empleados públicos, por lo que se concluye que la competencia para estudiar y decidir este asunto es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

24. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, pretendan el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la del empleo público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie que tal parámetro de vinculación se aplicaría al demandante.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,