La administración nacional. Estudio de los textos de la Constitución de 1991
| Autor | Fernando Brito Ruiz |
| Cargo | Abogado de la Universidad Libre de Pereira |
| Páginas | 166-194 |
Abogado de la Universidad Libre de Pereira. Actualmente es profesor de la Universidad del Rosario y Procurador Delegado ante la Corte Constitucional.
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Este documento presenta una visión general de la forma como se organiza la administración pública nacional en Colombia, con fundamento en los textos de la Constitución Política adoptada en el año de 1991. También se hacen algunas consideraciones sobre los principales elementos que componen la rama ejecutiva, bajo el entendido de que ella tiene asignada la función ejecutiva, dentro de la que aparece la de administrar como una de sus tareas primordiales. Se examinan igualmente los alcances que se atribuyen al concepto de 'gobierno'; lo relativo a la estructura de la administración nacional (según lo dispone el numeral 7 del art. 150 de la Carta, norma que debe verse como piedra angular del tema); y se hacen unas breves indicaciones sobre la condición de suprema autoridad administrativa que ostenta el Presidente de la República. De la misma manera se estudia la figura del Vicepresidente de la República y el papel que cumple dentro de la rama ejecutiva y de la administración nacional; se hacen unas anotaciones acerca de los Ministros y Directores de Departamentos administrativos, como jefes que son de la administración en su respectivo ramo y se examinan aspectos del Consejo de ministros, una institución que figuraba en la anterior Constitución, pero que no aparece en el nuevo texto.
El tema en su conjunto presenta ciertas dificultades, en la medida en que la Constitución no señala, de manera específica, cómo funciona la administración nacional, indicando, en cambio de ello, la forma como se estructura la rama ejecutiva, a la cual se le asigna la función administrativa nacional.1 Bajo este entendido, corresponde identificar los textos constitucionales que organizan la rama ejecutiva y dentro de estos, las disposiciones que se refieren a la administración nacional. Existe la tendencia a asimilar esas dos instituciones, pero la primera cumple otras funciones, además de las administrativas, entre las que figuran algunas de naturaleza política, que no corresponden en sentido estricto al concepto de administración, como por ejemplo, la presentación de proyectos de ley. Page 167
La nueva Constitución preserva para el Presidente de la República su condición de jefe de la rama ejecutiva, asignándole también atribuciones como Jefe de Estado y de Gobierno, lo cual conduce a que, además de las tareas que desarrolla, propias de la administración, cumpla otras funciones, siendo necesario señalar que las distintas atribuciones conferidas al Presidente de la República aparecen superpuestas, dada la forma como están redactados los artículos 115 y 189 de la Carta.
Este estudio se ocupa únicamente del análisis de la administración nacional, tomando en cuenta el modo como se organiza y como funciona, apareciendo al lado del Presidente de la República, que es su máxima autoridad, la institución del 'gobierno', por medio de la cual el Presidente, en compañía de sus ministros o directores de departamento administrativo, toma decisiones.
Son múltiples los aspectos que surgen al adentrarse en el estudio del tema, pero por razones de método y de concreción, la atención se centrará en las entidades principales del sector central de la administración, siendo del caso anotar que la Carta de 1991 conserva muchas de las anteriores disposiciones y mantiene una configuración similar, a grandes rasgos, a la que introdujo la reforma constitucional de 1968.2
La Carta Política de 1991, según se puede constatar en su art. 113, conserva la tradicional división del poder público en tres ramas. Este reparto del poder público obedece a la asignación de funciones propias y diferenciadas que se hace a cada una de ellas. Aparte de esa división, la Constitución contempla también dentro de la organización y la estructura del Estado, unos órganos que considera autónomos e independientes3: la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, órganos a los cuales asigna la función de control (art. 117). Page 168
Adentrándose en el concepto de rama ejecutiva, es necesario observar que se torna difícil precisar en qué consiste y qué comprende la función ejecutiva que le ha sido asignada, dada la ambigüedad del término, lo cual no se debe considerar un problema particular de nuestra Constitución. Es así como hace ya cerca de cien años León Duguit anotó sobre el particular:
"Atribuciones ejecutivas. Empleamos esta expresión tan sólo por conformarnos al uso establecido. Pero, en realidad, no hay función ejecutiva. Se designa por esta expresión una serie de actos que, en el fondo, no son más que, ya operaciones materiales, ya actos legislativos, ya actos administrativos." 4
En estas condiciones, manteniendo el uso establecido, se puede sostener que la rama ejecutiva cumple funciones ejecutivas y que dentro de estas presentan particular relieve las tareas administrativas, pero que dicha rama cumple otras funciones, de diversa naturaleza.
Se puede decir que la simple función de ejecutar la ley, prevista para la rama ejecutiva, de donde deriva su nombre, aparece rebasada casi desde el momento mismo en que se incorpora esa noción al sistema constitucional moderno. Es así como Franck Moderne dice con toda propiedad: "...la administración no es mero aparato mecánico de ejecución de la ley, es sobre todo poder, un poder que tiene encomendada la gestión de los intereses comunes de los ciudadanos".5
No obstante lo que se acaba de anotar, ninguna de las disposiciones constitucionales indica en forma concreta que la rama ejecutiva cumple funciones administrativas, lo cual no deja de sorprender. Es así como el artículo 113 consagra la rama ejecutiva, pero no dice nada más sobre el particular. Se da por entendido que a la rama ejecutiva le corresponde ejecutar la ley, pero también se le asigna la tarea de gobernar y la de administrar, en textos y en artículos que adolecen de una notoria imprecisión, lo cual dificulta el desarrollo de estos mandatos.6 Page 169
A renglón siguiente, el art. 115 dice que el Presidente es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, pero sin indicar que se refiere a la rama ejecutiva, lo cual debe darse por entendido, de donde se debe concluir que la rama ejecutiva tiene asignadas esas tres funciones, siendo la última de ellas la que interesa para los efectos de este trabajo. Por ello vale precisar si esas tres nociones son radicalmente separadas y diferentes o si se corresponden y en tal caso, de qué manera.
Tratándose de un Estado unitario, como lo dice la misma disposición, en manos del Presidente reposan las funciones de Jefe de Estado, que son aquellas que ejerce en representación de la soberanía nacional, en particular en las relaciones que sostiene con otros Estados.7 En cuanto hace relación con la condición y atribuciones que se le asignan al Presidente como Jefe de gobierno, las mismas no deben confundirse con las que son propias de un sistema de gobierno parlamentario, donde tiene esa condición el Primer Ministro, quien normalmente es nombrado de entre los miembros del parlamento que han obtenido la votación mayoritaria, persona con quien se hace el proceso de escogencia de los otros parlamentarios que van a formar parte del gabinete como ministros. Esto tiene como propósito esencial garantizar el apoyo político de las bancadas en el parlamento para los trámites de los diferentes proyectos de ley y para garantizar la gobernabilidad del Presidente del gobierno.
Bajo esas condiciones, el concepto de gobierno que introduce la Constitución colombiana tiene una connotación diferente, no siendo posible asimilar esta noción con la anterior que se acaba de precisar, motivo por el cual la que introduce la Constitución colombiana se debe ver más como una manera de gobernar o de dirigir los asuntos del Estado y es con ese sentido que ingresa en el constitucionalismo colombiano y en esos términos se acoge en este trabajo. Sobre el particular, José María Samper expresó en sus comentarios a la Constitución de 1886: Page 170
"Ha sido de uso universal el llamar gobierno a la entidad visible que ejerce el poder ejecutivo, bien que científicamente el gobierno es una función compleja y vasta, o sea el ejercicio mismo de la soberanía. Pero los redactores del proyecto de Constitución quisieron consagrar aquella acepción vulgar de la palabra gobierno, dando este nombre a la entidad gobernante en el ramo ejecutivo, y al propio tiempo establecieron una distinción entre el poder ejecutivo y el gobierno. ... Conforme a la distinción hecha, el poder ejecutivo tiene una esfera más extensa que la del gobierno. El poder ejecutivo es función y cúmulo de autoridad, en tanto que el gobierno es persona o entidad política y visible". 8 .
Aparte de lo anterior, se le asigna al Presidente la atribución de ser la Suprema autoridad administrativa, lo cual desde el punto de vista de la organización de la administración nacional tiene la mayor importancia, pues significa que toda la administración nacional está bajo su dirección. Cabe agregar si existe una confusión adicional entre las nociones de gobernar y administrar, cuando en el fondo pueden constituir una misma actividad. Al respecto, Vidal Perdomo hace la siguiente acotación:
"Si es claro que la dirección de las relaciones internacionales se ejerce dentro del atributo presidencial de la jefatura del Estado, no aparece fácil hoy en día la diferenciación entre...
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