Alcance Jurisprudencial de la iniciativa legislativa reservada del gobierno Nacional
| Autor | Manuel Alberto Restrepo Medina |
| Cargo | Ph. D. en Derecho |
| Páginas | 71-81 |
El presente artículo constituye un avance de los resultados del proyecto de investigación denominado "Precisiones constitucionales sobre el proceso legislativo en Colombia", desarrollado dentro del Componente de Desarrollo Institucional por la Línea de Investigación en Tendencias y Perspectivas del Derecho Administrativo del Grupo de Investigaciones en Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Manuel Alberto Restrepo Medina es Ph. D. en Derecho. profesor titular de carrera académica de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Director de la Maestría en Derecho Administrativo de la misma universidad. marestre@urosario.edu.co
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El proceso de formación de la ley es un procedimiento reglado constitucional y legalmente, de cuyo acatamiento depende la validez jurídico-formal de la norma que finalmente expida el Congreso. El primer paso de ese proceso es la iniciativa, consistente en "la facultad de presentar proyectos de ley ante las Cámaras, con el efecto de que éstas deben darles curso" (Corte Constitucional, Sentencia C-266 de 1995, 1995).
La Constitución ha establecido cuáles son los actores que gozan de iniciativa legislativa, dentro de los cuales se cuenta el Gobierno Nacional, quien la tiene atribuida en forma exclusiva o reservada para ciertas materias, de manera que si en relación con ellas el respectivo proyecto de ley no ha sido presentado por el ministro del ramo o durante su trámite antes de llegar al debate en las plenarias no ha recibido su aval expreso en forma de coadyuvancia, la correspondiente propuesta podrá ser objetada por un vicio de forma insubsanable o demandada ante la Corte Constitucional como inexequible por la misma causa.
Para la Corte Constitucional (sentencia C-1707 de 2000, 2000), la existencia de materias de iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional se explica por la búsqueda de procurar mantener un cierto orden institucional que, en lo que toca con las competencias propias del Presidente de la República, facilite la continuidad y uniformidad de las políticas que éste haya venido promoviendo y desarrollando, impidiendo con ello que, como resultado de la improvisación o la simple voluntad legislativa unilateral, tales políticas puedan ser modificadas o suprimidas sin su iniciativa o consentimiento expreso.
Sin embargo, comoquiera que la regla general consagrada en el artículo 154 de la Carta es el principio de libre iniciativa legislativa del Congreso de la República, las excepciones al mismo, que constituyen las materias de iniciativa reservada del Gobierno Nacional, son de interpretación restrictiva1, por lo cual la Corte Constitucional, al abordar el conocimiento de leyes demandadas o proyectos de ley objetados por la vulneración de la regla constitucional sobre reserva gubernamental de la iniciativa legislativa, ha precisado y delimitado el alcance que tienen dichas causales.
En ese orden de ideas, el objeto del presente artículo consiste en presentar de manera sistemática la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el alcance y delimitación de las materias que la Carta política ha consagrado como de iniciativa legislativa reservada del Gobierno nacional.
Así, las materias que solamente pueden ser dictadas o reformadas mediante leyes de iniciativa del Gobierno nacional, ya sea por autoría o por coadyuvancia, de acuerdo con la previsto en el artículo 154 de la Constitución Política, son las siguientes2:
- Las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas (artículo 150-3).
- Las que determinan la estructura de la Administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; las que creen o autoricen la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (artículo 150-7).Page 74
- Las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (artículo 150-9).
- Las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la Administración (artículo 150-11).
- Las que organicen el crédito público (artículo 150-19, literal a).
- Las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (artículo 150-19 literal b).
- Las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (artículo 150-19 literal e).
- Las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (artículo 150-22).
- Las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (artículo 154 inciso 2o).
Sin embargo, de lo estatuido en otras disposiciones constitucionales, se establece que existen otras materias respecto de las cuales se exige que la iniciativa legislativa sea exclusiva del Gobierno nacional, y que, adicionadas a las ya mencionadas en el artículo 154 constitucional, aparecen relacionadas en el artículo 142 de la ley 5 de 1992, de la siguiente manera:
- Las participaciones de los municipios, incluyendo los resguardos indígenas, en las rentas nacionales o transferencias de las mismas.
- La fijación de servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales.
- La determinación del situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta.
- La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos que estarán sometidos a un régimen propio.
- El referendo sobre un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
- La reserva para el Estado de determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, con indemnización previa y plena a las personas que en virtud de esta ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
- Las leyes aprobatorias de los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.
Ahora bien, la Corte Constitucional no ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de la iniciativa legislativa en todas las materias indicadas, sino que lo ha hecho cuando se ha presentado controversia sobre la validez jurídica formal de leyes o proyectos de ley por violación real o aparente de la reserva gubernamental, en los casos de estructura de la Administración nacional, autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, fijación de los gastos de la Administración, regulación del comercio exterior y exenciones tributarias.
En relación con esta causal, la Corte Constitucional (Sentencias C-299 de 1994, 1994, C-452 de 2006, 2006) ha entrado a precisar el alcan-Page 75ce de la función legislativa de "determinar la estructura de la Administración nacional", considerando que la misma no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran,
... sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control" (Corte Constitucional, sentencia C-299 de 1994, 1994), así como también "regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributaria, entre otras" (Corte Constitucional, sentencia C-209 de 1997, 1997).
Igualmente, en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer "la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas" (Corte Constitucional, Sentencia C-1162 de 2000, 2000).
En las materias a las que hace...
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